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전략지역심층연구 중남미 지역 공공조달시장 진출전략 연구: 칠레와 페루를 중심으로 경제협력, 무역정책

저자 이미정, 조희문, 권정인, 김혜민 발간번호 15-04 자료언어 Korean 발간일 2015.12.30

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본 연구는 중남미 공공조달시장의 조달운영체계 및 시장현황을 분석하고, 국내 기업들의 진출 애로사항을 파악하여 중남미 공공조달시장 진출 활성화를 위한 진출전략을 제시하는 것을 기본 목적으로 한다. 본 연구에서는 ‘공공조달’을 중요한 연구영역으로 삼고 있는데, 일반적으로 공공조달은 공공부문의 조달이라고 하여, 협의로 정부조달을 의미하기도 한다. 그러나 공공조달은 정부기관에 의한 조달(정부조달)뿐만 아니라 국제기구를 통해 공공재원으로 조성된 물품구매나 사업진행(국제조달) 등도 포함하기 때문에, 광의로는 정부조달과 국제조달을 모두 아우른다.
본 연구에서는 중남미 국가 중에서도 칠레와 페루를 주요 분석대상으로 한다. 그 이유는 먼저 이들 두 국가가 중남미 국가 중에서 우리나라와 FTA를 출범시켜 정부조달시장이 개방되어 있기 때문이다. 둘째, 칠레와 페루는 인근 중남미 국가와 풍부한 FTA 네트워크를 구축하고 있어 중남미 시장 진출의 교두보로서 활용가치가 높기 때문이다. 셋째, 시장친화적인 경제정책을 일관되게 추진해오고 있어 중남미 국가 중에서도 비즈니스 환경이 가장 양호해 우리 대기업은 물론 중소기업의 진출 가능성이 높기 때문이다.
먼저 본 연구에서는 중남미 공공조달시장의 현황을 살펴보았다. 그중에서도 특히 중남미 범국가적 차원의 조달이 이루어지는 UN 산하 범미주보건기구(PAHO)의 조달시장 현황을 분석했다. PAHO는 1902년에 설립된, 세계에서 가장 오래된 국제공공보건기관으로, 미주국가들의 보건과 삶의 질을 증진하기 위해 기술협력을 제공하며, WHO의 미주지역 기구로서의 역할을 수행한다. 2013년 현재 PAHO의 총 조달시장 규모는 5억 8,498만 달러에 달하며, 그중 의약품 조달시장이 약 5억 2,141만 달러로 대부분을 차지한다. PAHO는 2000년 9월 저렴한 비용으로 의약품 및 의료제품을 공급하기 위해 전략적 기금(SF: Strategic Fund)을 조성했다. 전략적 기금은 SF 서비스를 원하는 회원국이 PAHO와 MOU를 체결함으로써 참가할 수 있으며, 회원국과 PAHO 본부-지역사무소 간 협력을 통해 사업이 진행된다.
다음으로 국별 조달시장 현황을 살펴보았다. 먼저 칠레의 경우 중남미 국가 중 소득수준이 가장 높아 국제 공여기관이나 선진 공여국가의 ODA 원조를 받아 사업이 진행되는 경우가 드물다. 칠레에서는 조달법령상 칠레 조달청(ChileCompra)을 통해 전자조달 프로세스가 진행된다. ChileCompra를 통한 조달규모는 2014년 현재 약 102억 달러(GDP 대비 약 3.5%, 칠레 공공조달 전체의 35.3% 추정)에 달한다.  ChileCompra를 통하지 않아도 되는 공공기관, 즉 국영 동(Copper) 기업(Codelco), 국가에너지위원회(CNE), 공공사업부 등과 예외적 사항에 따라 지방정부 등에서 자체 입찰을 하는 조달규모는 약 187억 달러로 추정된다. 칠레에서는 ChileCompra의 조달 이외에 도로, 공항, 항구, 병원, 교도소, 공공건물과 관련된 공공인프라 건설프로젝트와 관련해서는 공공사업부가 사업자를 선정하는 주체로 활동하고 있다. 칠레 공공조달의 또 하나의 축인 공공사업부의 공공인프라 투자규모는 인프라 수요에 따라 해마다 다르나, 2012년 35억 달러, 2013년 43억 달러에 달하는 등 투자규모가 점차 상승세를 보이고 있다.
다음으로 페루의 경우 2014년 페루 조달청(OSCE)을 통한 조달시장 규모는 136.5억 달러에 달한다. 2014년 현재 OSCE를 제외한 공공조달 규모는 약 60억 달러 정도로 추산된다. 여기에는 국제기구를 통해 의뢰된 조달, 투자 진흥청 등을 통한 투자입찰 등이 포함된다. 페루 공공조달시장은 사실상 OSCE를 통한 조달이 약 69%, OSCE를 통한 조달을 제외한 나머지가 30%에 달한다. 공공조달은 국제기구에 조달의뢰를 하여 진행하는 경우와 IDB나 CAF를 통한 자금지원으로 사업 참여를 하는 경우, 페루 투자진흥청을 통한 투자입찰 등 다양한 형태가 있다. 그 밖에 페루 공공조달 규모 내에는 포함되지 않으나 전략상 많이 이용하는 조달방식인, 해외공여국의 ODA 자금으로 지원하는 사업에 대한 현지입찰 등이 있다. 그중 투자진흥청을 통한 투자입찰은 PPP 방식을 통해 진행된다. 페루에서 인프라 투자와 관련된 입찰은 투자진흥청에서 주관하고 있으며, 주로 PPP 방식으로 진행한다. 자금조달 측면에서는 독립재원(Self-Sustaining) 사업과 협조융자(Co-Financed) 사업으로 구분되며, 정부주도냐 민간주도냐에 따라 사업자 선정을 위한 입찰 프로세스가 달라진다. 페루 정부는 유상원조보다는 무상원조를 선호하고 있으며, 2013년부터는 사실상 유상원조사업을 더 이상 받고 있지 않다. 우리나라의 경우, KOICA가 페루에 해외사무소를 두고 비구속성 원조원칙에 따라 현지조달을 주관하고 있다. 대형 인프라 구축사업은 KOICA 본사에서 국제입찰로 진행하며, 페루에서 진행되는 설계용역, 시공, 일반용역 등에 한하여 현지조달을 실시한다. 페루는 중소기업 지원이나 그린조달 등과 같은 지원제도를 제도상명시해 놓지 않고 있으며, 다만 관례적으로 상황에 따라 우대를 하고 있다. 외국인 업체에 대해서는 사업제안 프로젝트의 경우 참여제한이 없으나, UN을 통한 조달의 경우 페루 정부의 요청에 의해 제한 가능성이 있으며, 정부조달 시에도 페루 사업자등록증이 없으면 참여가 전면 금지된다.
또한 입찰자격 조건으로 우리나라보다 높은 고산지대의 공사 경험 등을 요구하는바, 사실상 현지기업과의 컨소시엄을 통한 입찰 참여를 간접적으로 유도하는 경향이 있다.
다음으로 우리 기업들이 중남미 공공조달시장 진출 시 실제로 겪을 수 있는 애로사항 등을 파악하기 위해 한국과 경쟁국(중국, 일본)의 진출사례를 비교 분석하였다. 그 결과, 우선 주요 진출전략 측면에서 한국과 일본은 공통적으로 중남미 공공조달시장 진출 시 외국업체의 지위로 직접 진출을 하기보다는 현지화하여 컨소시엄을 구성하거나 현지 파트너를 활용하는 간접 진출을 채택하고 있다. 중국은 차관을 이용해 직접 투자를 하는 방식이나 현지 기업을 매수하여 진출을 도모하는 적극적 방식을 선호하고 있다. 일본은 현지화 적응기간을 충분히 갖고 브랜드 이미지를 쌓으면서 조달시장까지 서서히 진출하는 전략을 추진하고 있다. 우리나라는 일본이나 중국만큼 자금력이 크지 않아 인프라 개발에 민간의 독자적 자금을 투입하는 PPP 사업에는 참여가 어려운 상황이다. 이에 따라 현지업체나 외국업체와의 컨소시엄을 구성하거나 사업의 일부를 진행하는 하도급 형태로 참여하고 있다. 그러나 이마저도 사업 참여의 기회가 지속적이지 않아 단타적인 사업에 불과한 경우가 많다. 가장 큰 문제점은 기업들이 적극적으로 장기적 현지화 전략을 고려하기보다는 단기간에 진출계획을 세워 성과를 내기 위해 조급하게 서두르다 보니 제대로 된 협상이 이루어지지 못하고 있다는 점이다. 중남미 지역은 다양한 역내외 경제블록을 형성하고 있어 공공조달시장 진출 시에도 이러한 특징을 잘 활용할 필요가 있다. 일본기업들의 경우 중남미시장 진출 시 역내외의 FTA를 적극 활용하고 있다. 따라서 우리나라도 칠레와 페루를 교두보로 삼아 인근 중남미 시장을 공략하는 전략을 적극 펼칠 필요가 있다. 칠레나 페루를 진출기지로 삼아 공공조달시장에 접근하기 위해서는 해당국가의 시장 특성을 파악하는 것도 중요하지만, 사업 분야별로 유력한 접근경로를 파악하고 이를 공략하는 것이 합리적이다. 중국이나 일본 기업과 비교해 자금력이 부족한 한국기업의 경우 현지화를 전제로 하면서도 위험과 비용을 최소화하는 방향으로 진출전략을 수립할 필요가 있다. 1차적으로 현지 동포 네트워크와 연계해 진출을 도모할 필요가 있다. 현지 동포 네트워크와의 연계는 현지 시장정보 공유, 장기적 협상 시 법적 대리자 역할 수행 등의 효과로 사업 준비 진행과정에서 발생하는 비용과 위험을 최소화할 수 있다는 장점이 있다.
조달청, 중소기업청, KOTRA 등 우리 유관기관들이 집행하고 있는 지원프로그램은 공통적으로 특정 선진국 시장(미국, EU)에 국한되어 있거나, 프로그램간 상호 중복되는 콘텐츠(입찰참여 단계에 집중)를 제공하는 경우가 많다. 특히 확실한 계약서가 존재해야 자금이 지원되기 때문에 사전준비단계에서 발생되는 초기투자비용은 온전히 기업이 부담해야 한다. 특히 원거리에 있는 중남미 시장에 진출하는 중소기업의 경우, 높은 비용 때문에 원천적으로 진출이 가로막혀 있는 상황이다. 또한 중소기업을 위한 조달과정의 전 생애적 컨설팅 및 지원 콘텐츠(법률자문+전문인력의 배치 필요 등)가 부족하다.
중남미 조달시장에 현지법인화를 전제로 진출할 경우, 먼저 기업들은 사전준비 단계에서 현지화와 투자자금 조달을 해결해야 한다. 입찰참여 단계에서는 벤더 등록, 입찰자격조건을 위한 필요 인증 및 허가 준비 등을 해결해야 한다. 계약이행 단계에서는 조달관의 인내심 있는 협상 릴레이에 대비해야 하며, 사후관리 단계에서는 이의제기 시 법률적 대응 문제 등을 해결해야 한다. 구체적으로 사전준비 단계에서 현지 법인화 설립 시 발생할 수 있는 위험요소를 최소화하기 위해서는 진출하고자 하는 중남미 국가별로 다양한 형태의 현지화 방식과 각 방식별 시뮬레이션을 통한 위험요소를 도출해주는 컨설팅 지원, 특히 지사 형태에서 법인 형태로 전환 가능한 시기 등에 대한 법률적 자문 등의 지원이 제공되어야 한다. 투자자금 조달 문제를 해결하기 위해서는 IDB나 CAF와 정부 차원에서 협조융자 기금을 조성하는 방안이 가장 현실적이다. 그 밖에 자금력이 있는 경쟁국가의 업체들과 컨소시엄을 맺을 수 있도록 업종, 사업분야, 전문성에 따라 협력 가능한 파이프라인을 구축하고, 이들 경쟁국가와의 지속적인 접촉을 통한 설득과정이 필요하다. 계약이행단계에서 직면하는 문제를 해결하기 위해서는 현지 파트너를 지정하여 위임하고 협상을 주도할 수 있도록 해야 한다. 이때 현지 파트너는 현지 동포기업을 활용할 수도 있고, 별도의 협상전문가를 교육하여 파견할 수도 있다. 계약서 작성단계에서부터 법률적 해석에 대한 문제가 발생하는 경우가 종종 있다. 그런데 중소기업은 이러한 문제를 간과한 채 계약을 체결하고 향후 불이익을 보는 경우가 왕왕 발생한다. 따라서 중남미 법령 자문관을 고용해 계약서를 꼼꼼히 검토하는 과정을 갖도록 지원할 필요가 있다. 마지막으로 사후 관리단계에서 발행하는 이의제기의 경우 공공조달법원 자체가 대부분 중남미 국가 내에서 주재되기 때문에, 이에 대비한 법률적 자문이 필요하다. 이의제기 문제로 실제 소가 제기될 경우에는 법률적으로 대응할 수 있도록 현지 변호사와 연결해 문제를 해결하는 등 우리 기업을 보호할 수 있는 조치가 체계적으로 구축되어야 한다.
마지막으로 해외조달시장 진출지원정책과 관련한 정책적 제언은 다음과 같다. 첫째, 거버넌스 차원에서 해외조달시장 진출지원을 위한 유관기관간 중복업무를 조정하고, 각각의 전문성에 따라 정보제공 및 컨설팅 업무, 조달기관과의 대응업무, 법률적 컨설팅 업무 등을 집중화하도록 정기적인 조정회의를 개최할 필요가 있다. 둘째, 관리운영적 차원에서 상기의 조정 거버넌스가 이루어지면, 조정된 업무가 원활히 진행되고 전체적으로 업무화합이 이루어지도록 범부처 차원에서의 모니터링이 필요하다. 마지막으로, 인력활용과 관련하여 현지의 동포기업들과 경쟁국가의 산업별 주요 기업들에 대한 정확한 정보 산출을 위한 DB 작업이 선행되어야 한다. 또한 이들 기업과의 협력관계를 모색하기 위해 어떤 형태의 파이프라인을 구축하고 어떤 방식으로 활용해야 하는지에 대한 구체적인 방안을 모색하는 작업이 필요하다. 

 This study aims at searching current status of Chile and Peru public procurement market and analysing the method of entering the market for Korean companies. ‘Public procurement’in this paper defines to supply goods and services by governments and international agencies. Korea have made an agreement with Central and South America Countries about public procurement part in FTA. (Fermentation: Korean-Chile FTA, Korean- Peru FTA). This study focuses on Chile and Peru government procurement market and UN market by PAHO with connecting Korea by economic agreements. PAHO is an international public health agency working to improve health and living standards of the people of the Americas. It was founded in December, 1902. It is part of the United Nations system, serving as the Regional Office for the Americas of the World Health Organization, and as the health organization of the Inter-American System. PAHO’s procurement scale is about 585 million dollars in 2013. PAHO has raised strategic fund for Central and South America Countries’s health care projects. PAHO mainly give these countries technical support for health care and procurement process come under technical support process. PAHO’s procurement process equates to UN process. Chile’s government procurement scale by Chile Compra is 10.2 billion dollars in 2014. ChileCompra is a government agency under Ministry of Finance, that operate five e-procurement system and monitor the procurement activities in government department. The procurement scale by ChileCompra is 35.3 % of total scale. The rest scale is by Public enterprise and Ministero de Obras Publicas. In Chile, public procurement policies are nothing to give any preferential treatment for foreign companies and small and medium sized businesses. So, to enter Chile’s public procurement market, Korean companies should consider to localize and participate in tender process. Peru’s government procurement scale by OSCE (Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado) is 13.7 billion dollars in 2014. OSCE is a government agency under Ministry of Finance, that operate one e-procurement system and perform a procurement activities instead of government department. The procurement scale by OSCE is 69 % of total scale. The rest scale is by ProInversion, UN agency, IDB, CAF. In Peru, public procurement policies are similar to Chile, not to give any special treatment for foreign companies and small and medium sized businesses. To enter Peru public procurement market, Korean companies should consider to localize and participate in tender process by various routes, especially KOICA’s local procurement process. In comparatively analysing the cases to enter Chile and Peru public procurement market by Korean, Chinese and Japanese companies, Japan’s strategies is to adopt indirect method for joint venture with local business or using local partner, because in Chile and Peru’s vendor registration each procurement government agency request on local business licence. Japan focus on improving the images for Japanese goods and services and capturing public procurement market gradually. China’s strategies are to adopt direct investment to buy local enterprise and participate public tender process as local one. China focus on participate various loan project or investment project premised on employing Chinese related to the project. Otherwise, Korea’s strategies are systematic nothing, because Korea have successful bid case based on the political events, that, for example, Korean President visited Central and South America Countries, or Ministry of Foreign Affairs and KOTRA cooperate the proposal of Central and South America Countries and inculcate their government for G2G project. The most problem is that Korean companies don’t have long period plan for Chile or Peru public tender market, but only look for victory on short time. Accordingly Korean companies suffer loss after loss based on the short period for negotiation with Chile or Peru procurement officer. Korean strategies for public tender market in Chile and Peru should be modified to go toward systematic guide and cooperation network with local Korean companies or competing countries’s companies. But Korean’s support system for entering foreign countries have some weak points as follows: ① main support countries focused on developed countries (ex. USA, UK, and so on), ② only support contents concentrated public tender process, a few contents for contracting, negotiation and follow-up management stages after tender process. This paper suggests that Korean support systems ① develop a consulting guide included simulation analysis for localization, ② arrange co-findings with IDB, CAF, and so on, and financial cooperate with competing countries, ③ connect local (Korean) partner for long negotiation time after tender process, and ④ consult some legal problems in follow-up management stages. This paper represents much to providing the adoptable route to access Chile and Peru, not only informing Chile and Peru tender process. However this paper has follow-up tasks as; deepening a study about ① cooperation network with local Korean partner and competing countries’ partner, and ② manuals for public procurement management in Central and South American countries. 

국문요약


제1장 서론

1. 연구의 필요성 및 목적
2. 연구의 범위 및 내용
가. 연구의 범위
나. 연구의 내용
3. 연구의 방법


제2장 중남미 공공조달시장의 전략적 가치

1. 중남미 시장의 경제환경
가. 중남미 시장의 일반적 경제현황
나. 중남미 국가간 역내 경제협력
2. 한국과 중남미 국가 간 경제협력
3. 한국에 있어 중남미 지역 공공조달시장이 가지는 전략적 의미
가. 중남미 지역 공공조달의 범위
나. 중남미 국가의 공공조달분야 협력현황
다. 중남미 역내?외 경제협력을 통한 공공조달시장에의 개방성 확대
라. 중남미 공공조달시장이 가지는 전략적 가치


제3장 중남미 공공조달시장의 환경 분석

1. 중남미 공공조달시장의 전반적 현황
가. 중남미 범국가 지역조달시장: PAHO 사례
나. 중남미 개별 국가 정부조달시장의 전반적 현황
2. 칠레의 공공조달시장 환경 분석
가. 공공조달 시장규모
나. 조달운영체계
다. 조달 프로세스
라. 주요 지원정책
3. 페루의 공공조달시장 환경 분석
가. 공공조달시장 규모
나. 조달운영체계
다. 조달 프로세스
라. 주요 지원정책 및 특성


제4장 중남미 공공조달시장 진출사례 분석
1. 한국기업의 진출사례
가. 칠레 공공조달 진출사례
나. 페루 공공조달 진출사례
2. 주요 경쟁국의 진출사례
가. 중국의 진출사례
나. 일본의 진출사례
3. 한국과 주요 경쟁국 간의 진출요인 비교


제5장 중남미 공공조달시장 진출방안

1. 중남미 공공조달시장 진출을 위한 기본방향
2. 칠레 공공조달시장 진출 시나리오
가. 진출환경 SWOT 분석
나. 사업분야별 진출 시나리오
3. 페루 공공조달시장 진출 시나리오
가. 진출환경 SWOT 분석
나. 사업분야별 진출 시나리오
4. 중남미 공공조달시장 진출 지원방안
가. 기존의 해외조달시장 진출지원 프로그램의 현황 및 문제점
나. 진출지원에 대한 개선방안


제6장 결론

1. 본 연구의 개요
2. 정책적 제언


참고문헌


부록


Executive Summary 

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