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연구보고서 북한의 투자유치 정책변화와 남북경협 방향 북한경제

저자 정형곤, 김지연, 이종운, 홍익표 발간번호 11-21 자료언어 Korean 발간일 2011.12.30

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만성적인 경제난을 겪고 있는 북한은 2000년대 들어 대외경제관계 확대와 해외자본 유치를 위해 부분적인 정책변화를 시도하였다. 무역 확대와 외국인투자 유치를 위해 북한당국은 2000년대 경제특구 확대를 시도하고 법‧제도, 행정체계 정비 등의 조치를 취하였다. 북한은 2002년에 ‘7‧1경제관리개선조치’의 후속조치로 경제특구 확대를 발표하였다. 2002년 9월 신의주특별행정구 설치 발표를 시작으로, 같은 해 10월에 금강산관광지구, 11월에는 개성공업지구를 각각 새로운 경제특구로 지정·발표하였다. 또한 2011년 6월에는 나선특구와 황금평에 대한 착공식과 함께 북·중 양국의 공동개발계획이 발표되었다. 1992년 제정 이후 사문화되었던 외국인투자 관련 법령들은 2000년대 중반 이후 수정‧보완되었다. 실례로 2004년에는 무역성 산하에 「국제무역중재위원회」를 신설하였고, 대북투자와 관련된 법적 문제 해결을 위한 북한 내 외국 법률컨설팅을 위한 평양법률사무소도 개소하였다. 최근 북한당국은 외자유치를 위해 새롭게 조직된 대풍국제투자그룹과 합영투자위원회를 중심으로 외자유치 활동에 적극 나서고 있다. 2000년대 중반 이후 외자유치의 중요성이 증가하자 북한당국은 2009년 12월에 정부 직속기관으로 ‘합영투자지도국’을 만들었다. 이후 2010년 7월 내각 전원회의의 비준으로 합영투자지도국을 합영투자위원회로 격상시켰다. 합영투자위원회는 내각의 성급 기관으로 북한의 외자유치와 합영·합작 등 외국과 관련된 모든 사업을 지도하는 국가적 중앙지도 기관으로 역할을 하고 있다.
외자 유치에 대한 북한당국의 변화된 태도와 함께 북한 자원 개발, 저렴한 인건비 활용, 내수시장 개척 등을 위한 외국기업의 관심이 증가함으로써 2000년대 북한의 외자유치는 증가하였다. 비록 북한의 외자유치 실적이 규모 면에서는 베트남과 같은 체제전환국과 제3세계 개도국과 비교하여 매우 낮지만, 북한의 외자유치는 2000년대 양적 성장과 질적 변화를 보였다. 북한은 자원개발 분야를 중심으로 제조업, 금융, 상품유통, 정보통신, 건설 등의 분야에서 외국인투자를 유치하였다. 중국, 유럽, 남한을 포함한 외국기업들은 북한의 경제특구인 개성공단, 나진·선봉지역뿐만 아니라 평양, 남포, 청진 등의 주요 도시에도 진출하였다. 투자영역의 확대와 함께 투자 금액과 기업 수가 증가함으로써 외국인투자가 북한경제에 미치는 영향이 증가하였다.
북한의 최근 외자유치 정책과 실적에서 나타나는 가장 두드러진 특징은 중국의 대북투자가 크게 증가하고 북한의 대중 의존도가 더욱 심화되고 있는 것이다. 과거 소규모 기업과 상인들이 북한에서 식당, 상점, 양식장 등을 운영하는 수준이었던 중국은 2000년대 중반 국유기업들이 자원개발에 본격적으로 진출하면서 대북 최대 투자국으로 부상하게 되었다. 중국기업은 광물자원 개발을 중심으로 제조업, 유통업 등에 투자하고 있다. 더욱이 중국의 동북3성 진흥계획과 연계되어 북·중 접경지역 산업기반시설에 대한 투자가 최근 가시화되고 있다. 북한과 중국은 2011년에 나선지역과 신의주 황금평지역을 경제특구로 공동 개발·운영하겠다는 계획을 발표하였다. 중국은 지린성 창지투 개발계획을 추진하는 과정에서 북한으로부터 나진‧청진항에 대한 사용권을 확보하였고, 북한은 이에 대한 조건으로 중국과 나선지대 내 인프라 시설 구축 및 지대개발에 합의하였다. 황금평지역 역시 중국은 랴오닝성 경제벨트 조성사업과 연계해 개발하고 있으며, 북한은 이에 대한 대가로 중국에 개발권을 제공한 상태이다.
중국의 대북투자 확대와 북·중 양자간 경제협력 강화는 긍정적, 부정적 측면을 모두 가지고 있다. 중국의 투자로 나진·선봉, 신의주를 중심으로 한 북·중 접경지역의 교통 인프라와 산업시설이 개선되면 이들 지역의 개발 잠재력은 크게 증가할 것이다. 또한 중국과의 공동관리 형태로 나진·선봉, 신의주 지역이 개발될 경우 북·중 간의 경제협력은 북한경제 회복과 시장화를 촉진하는 긍정적 변화에 기여할 수도 있다. 그러나 핵개발 문제로 북한의 대외관계가 악화되는 가운데 진행되고 있는 북한 외자유치의 대중국 편중 현상은 부정적인 측면이 크다. 이는 북·중 간의 관계가 정치·외교 분야에서 경제 분야로까지 밀착이 심화될 뿐만 아니라, 북한 경제가 구조적으로 중국에 종속될 문제를 발생시킬 수 있다. 북한은 2000년대 들어서 부분적 대외개방을 추진하면서 남한과 유럽 국가와의 관계개선을 도모하여 경제 협력의 다변화를 추진하기도 하였다. 그러나 핵개발을 지속함으로써 북한의 국제적 고립은 다시 심화되었다. 더욱이 대남 강경조치와 연평도 포격사건 등 일련의 사건들이 발생하면서 남북관계는 냉각되었다. 남북관계 악화에 따라 2000년대 후반 남한기업의 대북투자가 위축된 이후 북한의 외국인투자는 중국에 대한 의존이 더욱 커지고 있다. 북한의 대중국 의존도 심화는 북한의 정치, 경제 협력대상을 중국이라는 특정국가에 한정시키는 문제를 야기하였다. 더욱이 북한이 중국의 저렴한 노동력, 자원 공급원으로 전락할 경우 향후 남한, 일본, 유럽 등의 투자 유치와 경제협력 확대에 걸림돌로 작용할 가능성도 배제할 수 없다.
북한의 외국인 투자환경은 여전히 열악한 실정이다. 체재 내부의 개혁 결여, 낙후된 산업인프라, 미비한 법·제도, 경직된 행정체계 등은 외국기업의 대북 진출을 제약하고 있다. 외국기업의 대북투자가 2000년대 들어 증가하고는 있지만, 북한의 외국인투자 유치의 형태는 문제점을 드러내고 있다. 대북투자를 고려하거나 실행하였던 외국기업들이 북한 측과 갈등을 경험한 사례가 많이 발생하였다. 북한 광산기업과 투자계약을 체결한 남한, 중국, 유럽 기업이 투자를 유보하거나 철회한 배경에는 북한당국의 채굴권 제공에 따른 과도한 대가 요구와 북한 진출에 따른 기업의 추가적인 부대비용 발생이 있었다. 또한 북한 관계기관과의 마찰, 통신연결 및 인적 이동의 제약, 낮은 생산품질 등을 이유로 논의되던 투자가 중단되거나 투자한 외국기업이 철수하는 사례가 발생하였다. 무엇보다도 북한의 외국인투자 유치 확대와 다각화를 제약하는 가장 큰 걸림돌은 북한의 핵문제 해결 지연과 국제사회의 대북 경제제재이다. 따라서 경제회복을 위해 외국인투자가 필요한 북한으로서는 비핵화를 통한 대외관계 개선과 국제사회의 경제제재 해제가 시급히 해결해야 할 과제로 제시되고 있다.
2000년대 북한의 외자유치 정책 변화와 남북경협의 역할에 대한 국내외의 관심에도 불구하고, 북한의 외국인투자 유치정책과 실태에 대한 구체적이고 종합적인 연구가 부족한 실정이다. 북한의 외국인투자 유치는 향후 북한체제의 개혁, 개방과도 밀접히 연관되어 있다는 점에서 남한과 관련국의 대북 정책 수립에서 주요한 고려사항으로 평가된다. 따라서 북한의 외자유치 동향을 조사하고, 관련 법률 및 정책들을 분석하며, 이를 기반으로 향후 북한의 외자유치 방향을 진단하는 일은 시기적으로 매우 중요한 과제이다. 본 연구에서는 2000년대 북한의 외자유치 정책의 변화와 특징을 살펴보고, 북한당국이 외국인투자를 유치하기 위해 취한 법‧제도, 관련조직 정비 현황을 분석하였다. 다음으로는 2000년대 북한에 진출한 외국기업들의 현황과 성과를 평가하였다. 또한 보고서는 북한의 외국인투자 유치에서 두드러진 현상인 중국의 나진‧선봉지역, 신의주 황금평 개발사업에 대한 실태를 구체적으로 살펴보고 향후 전망에 대해 논의하였다. 마지막 장에서는 향후 북한의 외자유치 방향을 분석하고 이에 따른 남북경협의 방향과 과제에 대해서 논하였다. 본 보고서에서 조사된 북한의 외자유치 정책과 외국인투자 현황, 문제점에 대한 자료들은 북한경제 연구의 심화와 남북경협 발전에 기여할 것으로 기대된다.

North Korea, experiencing chronic economic hardship, has been attempting to make partial policy changes to expand external economic relations and to attract foreign investors since the early 2000s. For the expansion of trade and foreign investment, the North Korean regime attempted to establish special industrial zones in 2000s and took some reform measures in their legislations and administrative system. In 2002, North Korea announced expansion of special economic zones as a follow-up measure from the ‘July 1st Economic Reform Measures.’ Starting with the announcement of Sinuiju Special Administrative Zone in September of 2002, the country designated and announced the Mt Kumgang Tourism District in October and the Gaesong Industrial Zone in November as new special industrial zones in the same year. In June 2011, North Korea and China’s joint development plan was announced with the groundbreaking ceremony for Rasun Special Zone and Hwanggeumpyeong area near Sinuiju. Indeed, since the mid-2000s, legislation related to foreign investment was revised. For example, International Trade Arbitration Committee was first formed under the trade department in 2004, and law firms were opened for foreign legal consultancy within North Korea, which in turn is for resolving legal issues regarding investment in North Korea.
In addition to the changed attitude and increased interest of the North Korean regime towards foreign direct investment, foreign companies’ interest in investing in North Korea grew in the 2000s with such reasons of development of natural resources, utilization of cheap labor and/or sales of their products in North Korea. Although the volume of foreign investment flow into North Korea has been very low compared to most transitional economies like Vietnam and Third World developing countries, both quantitative and qualitative change has taken place in North Korea’s foreign investment attraction since the early 2000s. Centered on resource development area, North Korea attracted foreign investments in such areas as manufacturing, finance, product distribution, telecommunications, and construction. Foreign companies including Chinese, European, and South Korean, not only moved into special industrial zones of Gaesung Industrial Complex and Rajin Seonbong District, but also to major cities such as Pyeongyang, Nampo and Cheongjin. Because of the increase in the volume of investment, number of foreign companies and investment area, the impact of foreigners’ investment on the North Korean economy has increased.
The most significant feature in North Korea’s recent foreign investment policy and performance is that Chinese investment in North Korea has largely increased and North Korea’s economic dependence on China has further deepened. Chinese investment in North Korea, which remained in operations of restaurants and retail shops by small businessmen and traders in the past, emerged as the largest foreign investing country since the full-scale advance into the development of natural resource by Chinese state-owned enterprises in the mid-2000s. Chinese companies also invest in such areas as manufacturing, domestic sales and service industry. Moreover, in the connection of the development plans of the three Northeastern provinces in China, China’s investment in industrial infrastructure of Sino-North Korea border area has recently been visualized. In 2011, North Korea and China announced their plan for the joint development and management of Rasun and Hwanggeumpyeong districts as special economic zones. As a part of implementing Changjitu development plans by Jilin Province of China, China seeks to secure the right to use the Rajin port and Chongjin port in North Korea. In return, North Korea pursued to construct and develop the infrastructure facilities within Rasun area. China is developing Hwanggeumpyeong district in connection with economic development projects of Liaoning province as well, and in return, North Korea has provided development rights of its Hwanggeumpyeong district to China.
There are both positive and negative aspects in the increase in China’s investment towards North Korea and the expansion of North Korea and China’s bilateral economic cooperation. When the transportation infrastructure of North Korea and China’s border is improved through China’s investment in Rasun and Sinuiju areas, the potential for regional development in these areas will increase significantly. In addition, when the Rasun and Sinuiju areas become developed through a joint management with the Chinese authority, there is a possibility that the economic cooperation of North Korea and China will bring positive impact to the recovery and marketization of the North Korean economy.
However, North Korea’s large reliance to China’s investment has taken place during the ongoing deterioration of North Korea’s foreign relations due to its nuclear problem. The close economic relations between North Korea and China could create negative consequences by subordinating the North Korean economy to China in terms of its economic structure. In the early 2000s, the North Korean regime attempted to promote partial economic opening and pushed for diversification in economic cooperation by improved relations with South Korea and several European countries. But, due to its continued nuclear ambition, North Korea’s international isolation has once again intensified. Moreover, inter-Korean relations became idle with series of incidents like North Korea’s Yeonpyeong Island shelling. As a consequence of the decreased investment in North Korea by the South following the worsened relations in the late 2000s, North Korea’s dependence of foreign investments to China has been growing. North Korea’s heavy reliance on China has caused the problem of limiting North Korea’s political and economic cooperation with one particular country, China.
Foreign investment environment in North Korea is still very poor. Foreign companies’ movement into North Korea is being limited due to North Korea’s absence of reform in the internal economic system, outdated industrial infrastructure, poor legal system, rigid administrative system, etc. Though there has been an increase in the investment by foreign companies in 2000s, North Korea’s system of attracting foreign investors shows problems. It is known that foreign companies who considered or implemented investment in North Korea often experienced conflicts with North Korean partners. The reasons behind the deferred or withdrawal of investments by South Korean, Chinese, and European companies who have entered into contract with North Korean mining companies was found to be excessive payment demands by the North Korean authority in the return for the exclusive rights for the development of mines, and incidental expenses for foreign companies entering into North Korea. In addition, there have been several cases where investments were terminated or investing foreign companies withdrew from North Korea with such reasons as conflict with related North Korean agencies, limitation of communication and transportation, and low production quality. Above all, North Korea’s delay in resolving nuclear problem and the economic sanctions from the international community are the major obstacles in expanding and diversifying foreign investments in North Korea. Therefore, the most urgent issues that remain as a challenge for North Korea, the country in need of foreign investments, are the improvement of foreign relations through North Korea’s resumption of six-party talks and denuclearization.
There is limit in specific and comprehensive study on current North Korea’s policy for foreign investments even with the greater academic and policy interest in changes in North Korea’s policy for attracting foreign investors and its implications for inter-Korean economic cooperation. An analysis of the current status of North Korea’s investment policies and the current status of foreign investment in North Korea is important as it is closely connected to the future reform orientation of North Korea. This study examines the changes and characteristics of North Korean policies for foreign investment during the 2000s. It analyzes North Korea’s current management system, legislations and government organizations related to foreign investments. This study then evaluates the status and performance of foreign companies who entered North Korea in the 2000s. In addition, this report specifically examines the actual conditions of Rasun District and Hwangguempyeong of Sinuiju, the areas that China will implement development projects and discuss its future prospects, which are the forefront areas in North Korea’s promotion for foreign investments. The last part of the report studies the future direction of North Korea’s promotion for foreign investments, and it discusses the direction and tasks of inter-Korean economic cooperation. This study on North Korea’s policies in foreign investment could contribute to the increase in our understanding of the North Korean economy and to the development of inter-Korean economic cooperation.

서언

국문요약

제1장 서 론
1. 연구의 배경 및 목적
2. 선행연구
3. 연구범위와 방법
4. 기대효과

제2장 북한의 외국인투자 유치정책 및 관리체계의 변화
1. 북한 외자유치 정책의 변화 및 특징
가. 2000년대 이전 외자유치 정책
나. 2000년대 이후 외자유치 정책
다. 북한의 경제특구 확대정책
2. 북한의 외국인투자 유치 관련 법제 분석
가. 외자유치 관련 법체계
나. 외자유치 관련 주요 법령 분석
3. 외자유치 관련 기구 및 조직 정비
가. 대외경제 담당기구 체계
나. 대풍국제투자그룹과 국가개발은행
다. 합영투자위원회
라. 평양법률사무소
4. 최근 외자유치 정책의 평가 및 제약요인

제3장 북한 진출 외국인투자 현황 및 성과 평가
1. 외국인투자 현황
가. 최대 투자국으로 부상한 중국
나. 개성공단 중심의 남한기업 투자
다. 유럽기업의 북한 진출
라. 중동 및 동남아 기업의 대북투자
2. 투자유치 특징 및 성과평가
가. 대중국 편중현상
나. 서방기업 투자유치의 제한
다. 광물자원 분야의 생산과 수출 증가
라. 임가공 형태의 북한 제조업 진출
마. 통신분야 성과와 미미한 과학기술 도입 실적
3. 소결

제4장 북·중 투자협력 정책: 나선무역지대와 황금평지대
1. 개발 배경
가. 나선지대
나. 황금평지대
2. 투자환경 분석
가. 나선지대
나. 황금평지대
3. 발전 전망
가. 나선지대
나. 황금평지대

제5장 전망 및 정책적 시사점
1. 북한의 투자유치 전망
가. 투자유치정책 평가 및 전망
나. 황금평 및 나선특구에 대한 전망
다. 북한의 투자유치 수단으로서의 개성공단 전망
2. 북한 외자유치 정책 변화에 따른 남북경협의 방향 및 과제
가. 개성공단에 대한 투자협력
나. 비개성지역에 대한 투자협력
다. 다자간 협력사업

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