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연구자료 미얀마의 대외관계 정상화 경험과 북한에 대한 시사점 경제개방, 북한경제

저자 최장호, 최유정, 김범환, 김미림 발간번호 19-06 자료언어 Korean 발간일 2019.09.06

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   북한은 최근 국가 전략노선 변경과 개혁인사 중용 등을 통해 경제건설에 힘을 쏟고 있다. 북한은 노동당 제7기 제3차 전원회의(2018. 4)에서 ‘경제·핵 병진노선’의 완성을 선언하였으며, ‘사회주의 경제건설 총집중노선’으로 전략노선을 변경하였다. 이어 2019년 신년사에서도 ‘한반도 비핵화’와 ‘사회주의 경제건설’을 다시 한번 강조하였다. 한편 김정은 위원장은 집권 후 상당 기간(2013. 6~2019. 4) 박봉주 내각총리를 중용하였는데, 박봉주 前내각총리는 북한에서 급진적인 조치로 평가받는 ‘7·1 경제관리개선조치(2001. 7. 1)’의 후속작업을 주도한 개혁적인 인사로 평가 받는다. 이 같은 일련의 조치들은 북한이 체제전환을 이행해 나아가는 것이 아닌가 하는 기대를 낳고 있다.
   북한이 체제전환을 한다고 하면 대부분의 사람들은 ‘베트남식 혹은 중국식 개혁개방’을 연상한다. 이는 김정은 위원장이 비공식적인 자리에서 베트남식 개혁·개방을 언급했다고 알려졌을 뿐만 아니라 북한의 경제사절단도 중국의 특구지역을 시찰하며 중국식 개혁·개방을 학습하는 듯한 인상을 주었기 때문이다. 그러나 북한이 반드시 베트남이나 중국식 개혁을 할 것이라고 기대하기는 어려우며, 설혹 그렇게 한다고 해도 베트남과 중국이 거두었던 경제적 성과를 달성할 것이라고 단언할 수는 없을 것이다. 실제 동유럽과 동남아 국가들은 체제전환 이후에 사회·경제적 혼란에 직면하였다.
   본 연구의 목적은 미얀마의 대외관계 정상화, 체제전환 경험이 북한에 주는 시사점을 도출하는 것이다. 체제전환을 전후하여 미얀마가 처한 국내외 상황은 현재의 북한과 유사한 면이 있다. 미얀마는 미국과 EU로부터 경제제재를 받은 이후, 미국과의 관계정상화를 통해 제재를 해제하고 시장경제제도를 적극적으로 도입하였다. 그러나 체제전환이 경제성장이라는 성과로 나타날 것이라는 기대와 달리 미얀마의 GDP 증가율은 중국, 베트남과 비교하였을 때 상대적으로 낮은 수준에 머물러 있다. 미얀마의 경험은 국제사회와 공조 없이 독자적인 체제전환을 지향하는 북한에게 반면교사의 사례가 될 수 있을 것이다.
   구체적으로 연구 내용을 살펴보면, 제2장에서는 미얀마의 정치·경제 현황을 북한, 동남아 체제전환국과 비교분석하였다. 미얀마는 국제사회에서 평화적이고 성공적인 민주화 사례로 꼽히나, 민주주의 도입이 형식적인 수준에 머물고 있어 실질적인 민주주의가 달성되지 못하고 있다는 상반된 평가를 받고 있다. 캄보디아, 라오스, 베트남 등과 함께 동남아 체제전환국(CLMV)으로 분류되며 북한과 유사한 경제 환경을 가진 것으로 평가받고 있다. GDP(2017년)는 700억 달러로 베트남의 0.3배, 북한의 2.4배, 캄보디아의 3.4배, 라오스의 4.3배이다. 무역 규모(2018년)는 371억 달러로 캄보디아(317억 달러)와 유사하나 라오스(128억 달러), 북한(57억 달러)보다는 크다. 미얀마의 비즈니스 환경은 Doing Business 기준 전 세계 190개국 중 171위를 기록해 베트남 69위, 캄보디아 138위, 라오스 154위보다 낮은 평가를 받았다.
   제3장에서는 미얀마에 부과되었던 미국과 EU의 양자제재 내용과 경제제재가 미얀마 경제에 미친 영향을 분석하였다. 다자제재, 양자제재가 복합적으로 부과되었던 북한과 달리 미얀마에는 미국과 EU의 양자제재만이 부과되었다. 미국의 제재를 살펴보면 무역, 금융, 투자, 원조, 비자 부문에 부과된 것을 알 수 있다. 무역에 대한 제재는 최혜국대우 중단조치에서 시작하여 최종적으로 미얀마 상품의 수입 금지 조치까지 확대되었다. 금융제재는 미얀마와의 금융거래 금지와 자산동결 조치가 취해졌다. 투자제재는 미얀마에 대한 신규투자 금지, 원조제재는 미얀마에 대한 양자지원은 물론 국제기구를 통한 다자지원 제한, 개인과 단체에 대한 미국 비자 제한 조치가 취해졌다. EU의 경제제재도 미국과 유사한 방식으로 이루어졌다.
   제재는 미얀마 경제에 양적인 면에서 영향을 미치지 못하였으나, 질적인 면에서는 일반적인 산업의 고도화 과정을 제약하는 악영향을 미쳤다. 제재 기간 중에도 양의 GDP 성장률을 기록하였고, 무역 규모도 지속적으로 확대되었다. 양적인 측면에서 제재가 미얀마 경제에 큰 영향을 주지 못한 이유는 첫째, 미얀마는 풍부한 에너지와 광물자원을 가지고 있어 이들의 수출을 늘리는 방식으로 미국과 EU의 무역 제한 조치를 반감시킬 수 있었고, 또 미얀마의 주력 산업이 농업인 관계로 무역, 금융, 투자 등 경제 관련 제재 조치가 영향을 미칠 수 있는 경제 범위가 제한적이었기 때문이다. 둘째, 경제제재로 미얀마 군부에 경제적 피해를 입히려고 하였으나 실질적인 피해를 입은 것은 의류 산업 중심의 민간 부문이었으며, 제재 기간 중 군부는 제재 예외 품목인 에너지 광물 분야를 확장하면서 그 피해를 반감시켰다. 그럼에도 불구하고 미얀마에 대한 경제제재는 미얀마 거시경제의 에너지·광물 분야 등 1차 산업에 대한 고착화, 제조업 등의 분야에서 산업 고도화 실패 등의 영향을 미쳤다.
   제4장에서는 제재의 해제과정과 그 시기를 전후한 미얀마 경제의 변화를 분석하였다. 제재가 빠르게 해제될 수 있었던 대내적 요인으로는 미얀마의 민주화에 대한 개혁 의지와 외교정책의 다변화 전략이 주요하게 작용하였으며, 대외적으로는 미국의 아시아 정책 변화, 중국 영향력 확대에 대한 견제 등이 주요하게 작용하였다. 미국의 대미얀마 제재 해제는 미국의 요구사항에 대한 미얀마의 선제적 조치와 뒤이은 미국의 제재 유예, 또 미얀마의 추가 조치와 뒤이은 미국의 추가 유예 방식으로 단계적으로 이루어졌다. 미얀마는 민주주의로의 체제전환에 성공하면서 제재가 해제되었으나, 최근 소수민족 인권 문제가 다시 점화되면서 EU의 미얀마에 대한 제재 재개 논의가 거론되고 있다.
   미얀마 경제는 제재 해제 이후 꾸준히 성장하였으나 기대만큼의 급격한 GDP 성장은 나타나지 않고 있다. 여기에는 미얀마의 ① 숙련된 인적 자원 부족 ② 비효율적인 자원 분배 ③ 개혁정책의 실패(정부의 역량 부족) ④ 열악한 인프라 ⑤ 미국과 중국 간의 균형외교 실패 등의 요인이 작용한 것으로 판단된다. 제재 해제 이후 물가는 2009년 이후 안정세를 보이고 있으며, 환율은 2012년 이후 빠르게 상승하고 있다. 무역 규모는 꾸준하게 성장하였으나, 상품수지 적자는 점진적으로 악화되었다. FDI는 절대 규모에서는 증가세에 있으나, GDP 대비 FDI 비중은 CLVM 중 낮은 수준에 머물고 있다.
   제5장에서는 제재 해제 전후 미얀마의 경험이 북한에 주는 시사점을 정리하였다. 첫째, 미얀마 제재가 2012~16년에 걸쳐 5년 사이에 빠르게 해제되었다는 점에서 북한에 주는 시사점이 있다. 미얀마는 미얀마 내 중국의 영향력이 과도하게 확대되는 것을 견제하고자 하였으며, 미얀마와 미국은 미얀마에 대한 중국의 영향력이 과도하게 확대되는 것을 견제하고자 하였다. 양국의 이해관계가 맞물리면서 단기간에 미얀마에 대한 제재 해제가 이루어질 수 있었다. 북한도 미얀마와 유사한 지정학적 환경을 가지고 있는 것으로 판단되며 비핵화와 제재 해제 과정에 이를 활용할 필요가 있다.
   둘째, 미얀마와 미국은 단계적 제재 해제 방식을 추구하면서 상호 신뢰를 쌓을 수 있었다는 점이다. 북한은 다자와 양자제재, 세컨더리 보이콧이 얽혀있으며 제재의 명분으로 비핵화와 인권 문제가 결합되어 있어 미얀마와 유사하거나 약간 더 복잡한 상황에 직면해 있다. 하지만 북한에 대한 제재를 미국이 주도하고 있다는 점, 비핵화 문제가 합의를 이룰 경우 인권 문제는 상대적으로 수월하게 합의를 이룰 수 있다는 점에서 구조적으로 미얀마의 제재 해제와 유사한 방식으로 제재가 해제될 여지가 있다.
   셋째, 미얀마에 대한 경제제재는 양적인 측면에서 미얀마 경제에 별다른 영향을 미치지 못한 것으로 보이지만, 질적인 측면에서 성장잠재력을 약화시켰다는 점에서 악영향을 끼쳤다. 미얀마 경제는 제재 기간 동안 양적으로 지속적으로 성장하였으나, 산업의 대부분이 에너지와 광물 등 1차 산업에 집중되는 형태로 고착화되었다. 북한도 제재가 장기화될 경우 성장잠재력 약화와 후진적인 형태로 산업구조의 고착화가 불가피해 보인다.
   넷째, 미얀마가 체제전환 과정에서 주목할 만한 경제성과를 보이지 못한 것은 경제개혁을 뒷받침할 수 있는 충분한 전문인력의 양성과 시장경제가 작동할 수 있는 법·제도 정비가 충분하지 못했고, 또 제정된 법·제도를 실질적으로 이행하지 않았던 데 그 이유가 있다. 북한도 개혁에 대비한 충분한 인력 양성이 필요하며 국제기준에 맞는 법·제도의 개선과 이행이 요구된다.
   마지막으로 미얀마는 경제개방 과정에서 일본, 중국 등 주요국의 미얀마 투자에 대한 높은 기대감을 효과적으로 활용하지 못하였다. 북한도 경제의 자주·자립에 방점을 두고 있는바, 미얀마의 전철을 밟을 가능성이 농후하다고 판단된다. 따라서 북한이 경제개방 과정에서는 이를 지양하고 주요국의 투자를 적극적으로 유치할 필요가 있다.
 

  North Korea has been recently concentrating all its efforts into economic development, changing its economic strategies and appointing new personnel to key positions. The North convened the Party Conference of the Central Committee of the Workers’ Party of Korea on April 21th, 2018 and proclaimed the completion of two long-time commitments (the parallel pursuit of both economy and nuclear armed forces), and proposed the intensive strategy of constructing an economically powerful socialist state. In 2019, Chairman Kim Jong-un stressed once again the denuclearization of the Korean Peninsula and the construction of a socialist economy in his new year’s address for 2019. In addition, former Prime Minister Park Bong-ju, an official who served as prime minister for a lengthy period of time (June 2013 – April 2019) since Chairman Kim became leader of the country, has been found to be leading the “7.1 Improvement Measures for Economic Management” announced on July 1, 2001. Such a series of measures is raising hopes that North Korea is moving toward a transition of its economic system.
   Most people associate the transition of North Korea with the Vietnamese or Chinese experience of reform and opening. This is because not only was it reported how Kim Jong-Un has informally mentioned the Vietnamese reform and opening, but also an impression has been given that economic delegations of North Korea were learning about Chinese reform and opening by inspecting the special zones of China. However, there is no guarantee that North Korea will necessarily undertake either a Vietnamese or Chinese path of reform and opening, and therefore it will be difficult to claim the North will achieve the economic performance Vietnam and China have achieved. After all, many countries have faced socio-economic turmoil following such a major transition.
   The purpose of this study is to derive implications to North Korea from Myanmar's experiences of normalizing foreign relations and transition. The internal and external situations Myanmar have faced in the transition process share similar aspects with those currently in North Korea. After being sanctioned by the US and EU, Myanmar eventually lifted these sanctions by normalizing its relations with the US and actively introducing market economy systems. However, contrary to expectations that this measure would bring about Myanmar’s economic growth, Myanmar's GDP growth rate remains relatively low compared to that of China and Vietnam. The Myanmar experience may be a valuable lesson for North Korea.
   To explain the contents of this report in more detail, Chapter 2 compares the political and economic situation of Myanmar to those in North Korea and Southeast Asian countries. Myanmar is mentioned as a country which has peacefully established democracy in the international community, but at the same time it has been criticized that the introduction of democracy is only a formality that falls short of substantive democracy. Myanmar, along with Cambodia, Laos and Vietnam (CLMV), is classified as a Southeast Asian Transition Country and evaluated as having an economic environment similar to that of North Korea. Its GDP (2017) is 70 billion dollars – 0.3 times of Vietnam, 2.4 times of North Korea, 3.4 times of Cambodia and 4.3 times of Laos. The nation’s trade volume (2018) is 37.1 billion dollars, similar to Cambodia (31.7 billion dollars), but larger than Laos (12.8 billion dollars) and North Korea (5.7 billion dollars). Myanmar's business environment ranked 171 out of 190 countries in terms of Doing Business, receiving a lower evaluation than Vietnam in 69th place, Cambodia in 138th place and Laos in 154th place.
   Chapter 3 analyzes the contents of the US and EU bilateral sanctions imposed on Myanmar and the effects that economic sanctions have had on Myanmar's economy. Unlike North Korea, where multilateral and bilateral sanctions were imposed, only US and EU bilateral sanctions were imposed on Myanmar. When we look at US sanctions against Myanmar, there are sanctions on trade, finance, investment, aid, and visas. The trade sanctions began with the discontinuance of most- favored-nation treatment and eventually led to bans on imports of Myanmar products. Financial sanctions banned financial transactions with Myanmar and froze assets. Investment sanctions prohibited new investments in Myanmar, aid sanctions restricted bilateral assistance to Myanmar as well as multilateral assistance through international organizations, and visa sanctions took the form of restrictions on US visas for individuals and organizations. We can see that the EU's economic sanctions were carried out in a similar way with the United States.
   Although the sanctions did not affect Myanmar’s economy in quantitative terms, they had negative effects restricting the general process of industrialization in terms of quality. During the sanctions period, Myanmar recorded a positive GDP growth rate, and trade volume continued to expand. The first reason that the sanctions did not have a big impact on Myanmar's economy is that Myanmar has abundant energy and mineral resources, which could offset the US and EU trade restrictions by increasing their exports. In addition, the main economic sector of Myanmar is agriculture, so the economic scope in which economic sanctions on trade, finance, investment could influence the economy was limited. Second, the US and the EU tried to impose economic damages on Myanmar's military through economic sanctions, but it was the garment industry in the private sector that was mainly affected by the sanctions. During the sanctions period, the military halved the damage by developing the energy and mineral fields, which were given exceptions to the sanctions. Nonetheless, economic sanctions against Myanmar have resulted in Myanmar's macroeconomic economy remaining in primary industries such as energy and minerals, and hampered industrial advances in the manufacturing sector.
   In Chapter 4, we analyzed the process of lifting the sanctions and the changes in Myanmar's economy around that time. Domestic factors that could be lifted quickly were the willingness to reform Myanmar's democracy and the diversification of foreign policy. Among the external factors involved, the change in US policy in Asia and its measures to check the expansion of Chinese influence played a major role. The reasons that the sanctions were lifted quickly were mainly due to the Myanmar military’s willingness to democratize its political system and diversify its foreign policy. The United States has changed its policy toward Asia, and its efforts to check the expansion of China has also played a major role. The lifting of US sanctions against Myanmar progressed in a phased manner, beginning with preemptive measures by Myanmar, followed by US’s suspension of its sanctions, additional measures carried out by Myanmar, and additional suspensions on the part of the US. Recently, the issue of human rights in ethnic minorities has been rekindled, and the EU is discussing the resumption of sanctions against Myanmar.
   Myanmar's economy has been steadily growing since the sanctions were lifted, but it has been confirmed that there has been no rapid growth in GDP. According to our findings, the major causes for this lack of growth include the following: (1) lack of skilled human resources, (2) inefficient resource allocation, (3) failure of reform policies (lack of government capacity), (4) poor infrastructure, and (5) the failure of balanced diplomacy between the US and China. Prices have stabilized since 2009, and the exchange rate has been rising rapidly since 2012. The country’s trade volume has been growing steadily, but its deficit in commodity balance has been gradually deteriorating. FDI has been growing in absolute terms, but FDI-to-GDP ratio has remained at a low level among the CLVM countries.
   In Chapter 5, we summarize the implications of Myanmar’s experience for North Korea. First, there are implications for North Korea that the Myanmar sanctions were lifted quickly over five years (2012–16). Myanmar has the desire to contain the excessive expansion of China's influence in its country, while the United States wishes to control the expansion of China's influence in the region at the same time. These common interests led to the sanctions against Myanmar being lifted in a short period of time. North Korea seems to have a geopolitical environment similar to Myanmar, and this environment is likely to be used in the process of denuclearization and lifting sanctions.
   Second, Myanmar and the United States were able to build mutual trust by adopting a step-by-step process of lifting sanctions. North Korea faces more complicated situations than Myanmar because there are multilateral, bilateral sanctions, secondary boycotts against the North and denuclearization and human rights issues are combined as justifications of the sanctions. However, considering the fact that the United States is leading the sanctions against North Korea and that the human rights issue can be settled relatively easily in comparison with the denuclearization problem, it seems that there is room for lifting sanctions against North Korea in a similar way to Myanmar.
   Third, economic sanctions on Myanmar seem to have had little impact on Myanmar's economy in terms of quantity, but they have adversely affected Myanmar's economy in qualitative terms in that they weakened Myanmar’s growth potential. Myanmar's economy continued to grow in quantitative terms during the period of sanctions, but the sanctions have made the industries of Myanmar lean too much towards the energy and minerals industries. If sanctions against North Korea are prolonged, the growth potential of North Korea will weaken and its industry structure will inevitably remain underdeveloped.
   Fourth, Myanmar has failed to show remarkable economic performance in the process of transition, because it could not sufficiently enact laws and institutions to support this momentum, nor have the laws enacted been implemented properly. There is a lack of trained skilled bureaucrats to lead the transition. North Korea also needs to develop sufficient human resources to prepare for reform, and it must improve and implement laws and systems that meet international standards.
   Finally, Myanmar has not effectively utilized the high expectations of major countries such as Japan and China, which have shown interest in investing in Myanmar during its economic opening process. As North Korea also focuses on the self-sufficiency of its economy in their policies, it is likely that the North will miss such opportunities from outside like the experience of Myanmar. Therefore, in the process of opening up the economy, North Korea needs to abolish its former practices and actively attract investment from major countries.

국문요약


제1장 서론
1. 들어가면서
2. 연구의 내용, 범위와 방법론
    가. 연구 내용
    나. 연구 범위와 방법론


제2장 미얀마의 정치·경제
1. 정치 현황
    가. 국내 정치
    나. 대외관계
2. 경제 현황
    가. 거시경제 전반
    나. 교역 및 투자
    다. 투자 및 비즈니스 환경


제3장 對미얀마 경제제재의 효과 및 북한과의 비교
1. 對미얀마 경제제재 배경
    가. 역사적인 배경(1988년 이전)
    나. 직접적인 배경(1988년 이후) 
2. 對미얀마 경제제재 내용과 영향(1989~2012년)
    가. 제재의 내용과 주요 평가
    나. 對미얀마 제재 종합
3. 對북 경제제재와의 비교 및 시사점
    가. 대북제재의 내용 및 경제적 효과
    나. 북한과 미얀마의 비교


제4장 미얀마 경제제재 해제와 경제적 효과
1. 경제제재 해제 과정과 주요 쟁점
    가. 제재 해제의 배경
    나. 제재 해제의 과정과 특징
    다. 남겨진 쟁점과 제재 재개의 가능성: 소수민족 문제 
2. 경제제재 해제 이후 미얀마 경제 변화
    가. 주요 경제지표 변화
    나. 주요 국가 및 국제기구와의 협력


제5장 제재 해제 전후 미얀마의 경험이 북한에 주는 시사점
1. 미얀마의 체제전환에서 남겨진 과제와 도전
2. 미얀마 사례가 북한에 주는 시사점
    가. 단계적 제재 해제 방식의 채택
    나. 빠른 제재 해제로 경제에 대한 부정적인 영향 해소
    다. 인적자원 준비와 사회적 인식의 변화 필요
    라. 대외관계의 효과적인 활용
3. 비핵화 협상 전망
4. 연구의 한계와 후속 과제


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