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전략지역심층연구 북한 기후변화 적응을 위한 국제협력방안: 농업과 자연재해를 중심으로 국제정치, 북한경제

저자 김다울, 김범환, 한하린, 이대은 발간번호 22-01 자료언어 Korean 발간일 2022.12.20

원문보기(다운로드:1,458) 저자별 보고서 주제별 보고서

북한은 기후변화 대응의 중요성을 일찍이 인식하고 기후변화에 관한 국제협력에 활발히 동참해왔다. 1994년 유엔기후변화협정에 가입하여 교토의정서 체제를 거쳐 현재의 기후대응체제인 파리협정에도 참여하고 있다. 2000년과 2012년에는 유엔기후변화협약에 기후변화 관한 국가보고서를 제출하여 북한의 기후변화 영향과 적응 조치, 온실가스 발생 현황과 감축 계획을 보고했다. 대내적으로도 2019년 ‘국가재해위험감소전략’을 수립하고 관련 법제를 정비하는 등의 노력을 기울이고 있다. 그러나 여전히 북한의 기후변화에 대한 취약성은 매우 높은 것으로 평가받고 있으며, 대북제재로 인해 개도국의 기후변화 적응을 지원하려는 국제사회의 움직임에도 크게 동참하지 못하고 있다. 

이러한 상황에서 본 연구는 크게 두 가지 목적을 가진다. 먼저 자연재해와 농업 분야를 중심으로 기후변화의 영향과 북한의 대응 실태를 분석하여 기후변화 적응에 관한 협력의 필요성을 확인하고자 한다. 이를 위해 국내외 통계 및 문헌, 언론자료를 참고하였을 뿐 아니라 실시간 위성 자료를 활용해 북한의 기후변화 영향과 정책 성과에 대한 실증적 증거를 제시하였다. 둘째로 자연재해와 농업 분야를 중심으로 북한의 국제협력 현황을 검토하고 우리나라가 북한의 기후변화 적응을 지원하는 데 국제사회와의 연계를 고려해야 할 필요성과 주요 협력과제를 제언하고자 한다. 

장별 주요 내용은 다음과 같다. 2장에서는 북한의 기후변화 및 자연재해 현황을 검토하고 북한의 자연재해 위험을 평가하였다. 북한에서 급격한 기후변화 현상이 관찰되었으며, 특히 봄철의 기온 증가와 여름철 강수량 증가가 두드러졌다. 거의 매년 자연재해가 발생하였는데 가장 빈번히 발생한 홍수는 큰 인명피해를 초래하는 경우가 많았으며, 가뭄은 발생 빈도가 높지는 않으나 평균 1,000만 명 이상에게 영향을 미치는 것으로 나타났다. 자연재해는 북한의 SDGs 달성을 지연시키는 데에도 광범위한 영향을 미치는데 이는 북한의 종합적 자연재해 위험이 크기 때문으로 볼 수 있다. INFORM 위험지수를 기반으로 볼 때 북한의 빈번한 자연재해와 식량부족이 북한의 재해 취약성을 높이고 있으며, 미흡한 제도와 관련 인프라 부족도 북한의 재해 위험을 높이는 요인으로 나타났다. 자산 종류별로는 농지, 지역별로는 황해남도가 홍수에 대한 노출성이 높은 것으로 나타나 자연재해와 식량부족 간의 악순환이 발생하고 있을 가능성이 제기되었다.

3장에서는 원격탐사 데이터를 활용하여 이상기후가 북한 농업 부문에 미친 영향을 실증분석하고, 기후변화에 따른 북한의 식량안보에 대한 함의와 국제협력의 필요성을 도출하였다. 실증분석 결과에 따르면, 쌀 생산성과 옥수수 생산성 모두 폭우와 가뭄에 부정적 영향을 받는 것으로 나타났다. 한편 북한의 경우 식량자급률이 매우 높은 국가로서 역설적으로 식량 수급 관점에서 이상기후와 같은 외부 충격에 매우 취약한 상황에 처해 있는 것으로 판단된다. 북한에서 고온일수, 폭우 일수와 같은 이상기후 발생 빈도가 점차 증가하고 있다는 점을 감안할 때 인도적 관점에서 국제협력을 통해 북한 농업이 이상기후에 대응할 수 있도록 지원이 필요할 것이다.

4장에서는 자연재해와 농업 분야 대응 현황을 분석하였다. 자연재해 법제도에 대한 검토 결과 북한은 국가 차원과 각 부문ㆍ지방 차원의 이원적 재해통제 체계를 갖추고 있으며, 재해의 방지, 대비, 대응, 복구에 있어 법령에 나타난 조직이 실제로 기능하고 있는 것으로 판단된다. 북한은 재해 방지를 위해 국토관리총동원 사업을 가장 중시하며 추진해왔다. 북한 수자원 시설의 전반적인 노후화도가 상당하지만, 위성자료에 기반한 분석 결과 중요 하천에서 강폭이 확대되고 댐 건설이 증가하는 등 새로운 수자원 시설이 확충되고 있는 것으로 확인된다. 농업 부문에서도 기후변화로 인해 나타나는 자연재해에 대비하기 위한 내용이 여러 법령에 포함되어 있다. 다만 이러한 법제 안의 조항들은 모두 재난을 예방과 방지하는 데 초점을 맞추었을 뿐, 실제로 일어난 자연재해에 대응하거나 피해를 복구하는 데 필요한 법적 근거를 제시하고 있지 않다는 한계를 지닌다. 정책적인 대응으로 북한은 국가경제발전 5개년전략과 국가경제발전 5개년계획, 농촌발전전략을 통해 농업 부문이 북한 산업 내 중요한 핵심 축임을 연이어 강조하고 농업 부문 전반의 생산량 증대를 위한 과제를 제시하였다. 이러한 농업 정책에서 재해성 이상기후 등 농업 생산량을 저해하는 기후변화적 요소에 대해서 언급한 점이 주목되나, 실질적으로 기후변화 영향을 줄이기 위한 전략과 계획의 구체성은 낮다.

5장에서는 국제사회와 북한의 기후변화 적응, 농업과 자연재해 분야의 논의 및 협력 동향을 분석하였다. 기후변화 적응이라는 개념은 제16차 유엔기후변화 협약 당사국총회에서 설립되었으며, 이는 가장 최근에 채택된 파리협정과 신기후체제, 그리고 글래스고 기후합의에 반영되었다. 구체적으로 파리협정은 농업 부문에서 기후변화 영향을 완화하고, 이에 적응할 기회를 제공하였다. 유엔개발계획(UNDP)과 유엔식량농업기구(FAO)가 추진하는 국가적응계획 농업통합 프로그램(NAP-Ag) 등 농업 부문을 국가적응계획(NAP)에 포함시키는 방안이 강구되고 있는데, 이는 농업 부문의 구조적인 변화가 중장기적으로 기후 회복력과 지속 가능한 개발로 전환되면서 국가 전반, 혹은 식량 수급에 취약한 계층에게 도움을 줄 수 있을 것으로 기대되기 때문이다. 자연재해 분야에서는 센다이 프레임워크를 중심으로 각국의 재해위험 감소와 재해회복력 강화를 촉구하고 있으며, 자연재해와 기후변화 대응, SDGs의 통합이 활발히 논의되고 있다. 

한편 북한은 주요 환경협약에 모두 가입하는 등 국제사회의 기후변화 및 환경 관련 논의에 적극 참여하고 있다. 국제사회의 대북 지원은 대북제재 이후에도 일정 수준 유지되었으나 코로나19 이후에는 대부분 중단된 상황이다. 국제사회의 대북협력사업은 인도적 국별 지원팀(HCT)을 중심으로 북한 내각과 협력하며 추진되어 왔으며, HCT에 소속된 국제기구 및 국제단체는 식량, 자연재해 대응, 영양, 농업 등의 분야에서 주로 협력사업을 추진하였다. 대북제재와 코로나19라는 대외적 여건, 북한의 폐쇄성과 특수성에 따른 대내적 여건 등은 국제사회의 대북협력에도 애로사항으로 작용하고 있는 것으로 나타났다.

6장에서는 대북 기후변화 적응 협력 면에서 국제사회와의 연계에 대한 필요성과 자연재해ㆍ농업 분야의 주요 협력과제를 제시하였다. 기후변화에 대한 적응이 시급한 문제임에도 대북제재와 한반도의 군사적 긴장 고조 등 현재의 대내외 환경은 남북협력을 추진하는 데 우호적이지 않다. 이는 한반도의 비핵화를 위한 불가피한 노력이나 한반도의 기후변화 대응과 환경 협력을 통한 평화 조성이라는 ‘그린데탕트’를 구현한다는 측면에서는 바람직하지 않다. 이러한 상황에서 국제사회를 통한 대북협력은 북한의 기후변화 적응을 지원하고 그린데탕트를 실현하는 데 효과적인 방안이 될 수 있다. 국제기구는 물론 유럽의 다수 국가 및 EU는 대북제재 이행을 촉구하며 북한의 무력도발을 규탄하는 동시에 대북협력을 지속하고 있다. 국제기구, 국제NGO, EU, 스위스 등 대북지원을 지속하는 국제단체 및 국가와의 공동협력사업, 국제 환경협약 등 다양한 경로를 통해 국제사회와 연계하여 북한의 기후변화 적응 협력방안을 모색하는 것이 필요하다. 본 연구에서 제시한 재해위험 이해 증진, 재해위험 거버넌스 향상, 재해위험 경감을 위한 투자, 향상된 재해대비 및 복구를 위한 자연재해 분야 사업과 폭우 및 가뭄 등 극한기후에 따른 농업 피해 경감 사업을 추진하는 데 다양한 국제사회 구성원과 협력한다면, 더 효과적으로 북한의 기후변화 적응을 지원하며 한반도의 그린데탕트를 실현하는 데 가까이 갈 수 있을 것으로 기대된다.
North Korea was early to recognize the importance of responding to climate change, actively participating in international cooperation on climate change. In 1994, it joined the United Nations Framework Convention on Climate Change and the Kyoto Protocol and is now participating in the Paris Agreement, the current legally binding treaty on climate change. In 2000 and 2012, North Korea also submitted its National Communication on Climate Change to the United Nations Framework Convention on Climate Change, reporting on the impacts of climate change, adaptation measures, greenhouse gas emissions, and reduction plans. Internally, North Korea took steps to adjust to climate change, establishing the National Disaster Risk Reduction Strategy in 2019 and revising relevant laws and regulations. However, it still remains highly vulnerable to climate change. Moreover, sanctions against North Korea have prevented international efforts to support climate change adaptation in developing countries from reaching it.

This study has two primary purposes. First, it analyzes the impact of climate change and North Korea’s response measures, focusing on natural disasters and agriculture, identifying the need for cooperation on climate change adaptation with North Korea. We present empirical evidence on the impact of climate change and policy performance in North Korea by using satellite data that observe North Korea in real-time, as well as domestic and foreign statistics, literature, and media reports. Second, we review the current status of North Korean international cooperation, focusing on natural disasters and agriculture, and provide suggestions for major cooperation tasks when South Korea supports North Korea’s adaptation to climate change. We emphasize the importance of cooperating with the international community in this context.

The findings of each chapter are as follows. In Chapter 2, we reviewed the status quo of climate change and natural disasters in North Korea and evaluated the risk factors of natural disasters in North Korea. Dramatic climate change was observed in North Korea, with an increase in temperature in spring and precipitation in summer. Natural disasters occurred almost every year. Floods, which occurred most frequently, often caused large casualties. Droughts, although infrequent, affected more than 10 million people on average. Natural disasters have also been found to have far-reaching effects in delaying the achievement of the SDGs in North Korea, which might result from the high risk of comprehensive natural disasters in North Korea. Based on the INFORM risk index, frequent natural disasters and food shortages in North Korea are increasing North Korea’s vulnerability to disasters, and insufficient institutions and infrastructure are also factors that increase North Korea’s disaster risk. Farmland regions and South Hwanghae Province were found to be highly exposed to floods, raising the possibility of a vicious cycle between natural disasters and food shortages.

In Chapter 3, we used remote sensing data to empirically analyze the impact of extreme weather on North Korea’s agricultural sector, and derive implications for food security in North Korea with the need for international cooperation regarding climate change. Our empirical analysis showed that both rice productivity and maize productivity were negatively affected by heavy rain and drought. North Korea, being a country with a very high food self-sufficiency rate but an absolute shortage of food, is in a highly vulnerable situation to external shocks such as abnormal climate change in terms of food supply and demand. Considering that the occurrence of extreme weather is gradually increasing in North Korea, additional support through international cooperation from a humanitarian standpoint is required for North Korea to respond to extreme weather.

In Chapter 4, we analyzed North Korean laws, regulations, and policies relevant to natural disasters and agriculture. We found that North Korea has a dual disaster control system at the national level and the local level. In order to prevent disasters, North Korea has primarily pursued massive mobilization projects for its national land management. Although the overall degree of deterioration of water resource facilities in North Korea is considerable, analysis based on satellite data confirms that new water resource facilities have been constructed and the massive mobilization project has achieved limited success. In the agricultural sector, North Korean authorities are aware of the impact of climate change on agriculture, and various laws and regulations include provisions to prevent and prepare for natural disasters. However, the provisions of these laws all focus on prevention. These approaches have limitations in that they do not provide the legal basis necessary for disaster risk reduction or when recovering from damages. In response, North Korea has continuously emphasized that the agricultural sector is a core pillar for North Korea within the 5-year national economic development strategy, the 5-year national economic development plan, and the rural development strategy. The authorities have presented tasks to increase production throughout the entire agricultural sector. It is worth nothing that these agricultural policies mention climate change-related factors that hinder agricultural production, such as catastrophic extreme weather, but the specifics of the strategies and plans to practically reduce the impact of climate change are nearly absent.

In Chapter 5 we reviewed discussions regarding climate change in the international community and analyzed trends in cooperation between the international community and North Korea regarding climate change adaptation, agriculture, and natural disasters. The concept of “adapting to climate change” was established at the 16th COP, and was reflected in the most recently adopted Paris Agreement, the New Climate Framework, and the Glasgow Climate Agreement. The NAP-Ag program harmonizing agriculture to the National Adaptation Plan (NAP) is supported by the UNDP and FAO in the agricultural sector. Regarding natural disasters, countries were urged to reduce disaster risk and strengthen disaster resilience centering on the Sendai Framework. North Korea has actively participated in discussions related to climate change and the environment in the international community by joining major international agreements and strengthening its efforts to adapt to climate change. Aid to North Korea continued at a steady pace even after the sanctions leveled against it, with the Humanitarian Country Team (HCT) taking the lead and working closely with North Korean counterparts. International organizations and NGOs affiliated with the HCT have put forth major efforts in areas such as food security, natural disaster response, nutrition, and agriculture. However, they are also facing multiple issues due to North Korea closing its borders, as well as external conditions such as COVID-19 and economic sanctions.

In Chapter 6, we emphasized the need for cooperation with the international community in climate change adaptation cooperation with North Korea and derived primary cooperation tasks for natural disasters and agriculture. Although adaptation to climate change is an urgent issue, the current internal and external environment, such as sanctions against North Korea and rising military tensions on the Korean Peninsula, is not favorable to promoting inter-Korean cooperation. Although this is an inevitable effort for denuclearization of the Korean Peninsula, it is not desirable for the so-called “Green Détente,” i.e. peacemaking through environmental cooperation on the Korean Peninsula. Under these circumstances, cooperation with North Korea through the international community can be an effective way to support North Korean adaptation to climate change and strive for a Green Détente. International organizations and many European countries urged the implementation of sanctions against North Korea, condemned North Korea for armed provocations, but at the same time, continued cooperation with North Korea. It is necessary to seek ways to cooperate with the international community to help North Korea adapt to climate change through various channels, such as international environmental agreements and joint cooperation projects with international organizations, NGOs, etc. This study seeks to enhance the understanding of disaster risk, contribute to disaster risk governance, promote investment in disaster risk reduction, improve disaster preparedness and recovery, and reduce agricultural damage caused by extreme climates.

국문요약
제1장 서론
1. 연구 배경 및 목적
2. 연구 범위 및 방법
제2장 북한 기후변화ㆍ자연재해 현황 및 재해 위험요인
1. 기후변화 현황
2. 자연재해 현황 및 영향
3. 북한 자연재해 위험 평가

제3장 이상기후가 농업에 미치는 영향 분석
1. 연구 배경 및 선행연구
2. 분석 모형 및 자료
3. 분석 결과
4. 북한의 식량수급 및 시사점

제4장 북한 자연재해ㆍ농업 분야 대응 현황
1. 기후변화 영향 및 적응 인식
2. 자연재해 대응 현황
3. 농업 분야 대응 현황

제5장 국제사회와 북한의 기후변화 적응 협력
1. 국제사회의 기후변화 적응 협력체계
2. 북한의 기후변화 적응 국제협력 현황
3. 기후변화 적응을 위한 국제사회의 대북지원 사례

제6장 결론 및 제언
1. 요약
2. 북한 기후변화 적응 국제협력을 위한 제언

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