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세계지역전략연구 미중 경쟁에 대한 호주의 전략적 대응과 시사점: 호주의 대중정책 변화를 중심으로 경제협력, 국제정치

저자 최인아, 이선형, 이재호, 김소은 발간번호 21-11 자료언어 Korean 발간일 2022.05.20

원문보기(다운로드:349) 저자별 보고서 주제별 보고서

   미중 전략 경쟁이 심화되는 가운데, 호주의 행보가 전 세계의 이목을 끌고 있다. 2010년대 중반까지만 해도 호주는 중국의 부상이 가져올 안보적 위협을 우려하면서도, 중국을 노골적으로 견제하는 정책을 펼치지는 않았다. 최대 교역국인 중국과의 관계 악화가 호주경제에 미칠 영향을 우려했기 때문이다. 그러나 2010년대 후반 들어와 호주 내 중국에 대한 위협 인식이 증가하면서 호주정부는 중국을 견제하는 조치를 취하기 시작했다. 특히 2020년 코로나19 발원지에 대한 호주의 국제조사 촉구는 중국의 경제보복을 불러왔다. 당초 대중 경제의존도가 높은 호주가 불리하다는 관측이 컸으나, 호주는 중국의 경제보복 지속에도 불구하고 대중 견제 행보를 지속하고 있다. 최근 호주의 대외정책 변화는 한국에도 적지 않은 함의를 갖는다. 먼저 호주는 미국의 동맹국으로서 민주주의 가치를 공유하고 대중 경제의존도가 높다는 점에서 한국과 유사한 상황에 처한 국가이다. 따라서 호주가 어떠한 배경에서 자국의 대중정책을 급선회하였는지, 중국의 경제보복이 호주경제에 어떠한 영향을 미쳤는지는 한국에도 중요한 함의를 지닌다. 또한 호주는 인도양과 태평양을 잇는 거점 국가로, 한국이 4강 중심의 외교를 넘어 외교의 다변화를 모색할 주요 파트너이다. 2021년 12월 한국과 호주는 정상회담을 통해 양자 관계를 ‘포괄적 전략 동반자 관계’로 격상하고, 국방ㆍ안보, 공급망, 미래 산업, 기후변화, 인도태평양 지역협력 등 핵심 이슈에 대한 전방위적 협력을 강화하기로 합의하였다. 이러한 배경에서 본 연구는 미중 전략 경쟁에 대한 호주의 입장과 대응을 분석해 한국에 대한 시사점을 제시하고자 했다.
   제2장에서는 지역질서에 대한 호주의 전략적 이해와 최근 호주의 대중정책 기조 변화를 분석하였다. 호주는 오랫동안 중국의 부상을 ‘경제적 기회’이자 ‘안보적 도전’으로 인식해왔다. 중국은 호주의 최대 수출국으로서, 호주는 대중 수출을 통해 자국의 경제성장을 지속해왔다. 반면 중국의 군사적 팽창과 역내 영향력 확대는 미국 주도의 전후 질서를 중시하는 호주의 국방ㆍ외교 관계자들의 우려를 샀다. 이렇게 ‘경제적 기회’와 ‘안보적 도전’ 사이에서 줄타기를 하던 호주의 대중 인식은 맬컴 턴불 내각을 거치며 후자 쪽에 보다 기우는 양상을 띠게 된다. 2016년 중국이 남중국해 분쟁에 대한 상설중재재판소(PCA)의 판결 수용을 거부하면서, 호주는 자국의 핵심 이익으로 ‘규칙기반 질서’ 수호를 전면에 내세우기 시작했다. 또한 2017년 불거진 중국의 내정간섭 스캔들과 사이버 첩보 활동에 대한 위험 경고는 중국이 역내 질서에 대한 도전을 넘어 호주 국가안보에 최대 위협이 될 것이라는 인식을 심어주었다. 이에 호주는 국내적으로는 중국의 영향력 확대를 경계하는 법안을 연달아 내놓는 한편 대외적으로는 미국의 인도태평양 전략과의 연계를 통해 역내 국가들에 대한 중국의 팽창을 견제하려 했다. 이러한 호주의 대중 견제 정책들은 호ㆍ중 관계에 균열을 야기하였다. 특히 중국이 2020년 코로나19 진원지에 대한 호주의 국제조사 촉구에 경제보복으로 대응하면서 호주 내 반중 정서가 급증하였다. 중국의 경제보복에도 불구하고 호주정부는 중국을 자국 안보의 최대 위협 요인으로 간주하고 대대적인 군사적 증강 계획을 발표하는 한편, 2021년 9월 호ㆍ영ㆍ미 안보협의체인 AUKUS(Australia-UK-US)를 주도하며 대중 견제 행보를 지속ㆍ강화해나가고 있다.
   제3장에서는 최근 중국의 대호주 수입 제재의 경제적 효과를 분석하였다. 먼저 중국의 수입 제재가 호주의 대중국 상품 수출에 미치는 영향을 살펴본 결과, 호주의 대중국 총수출에는 큰 변화가 없는 것으로 나타났다. 중국의 수입 제재가 호주산 소고기, 와인, 목재 등 제재 품목에 포함된 일부 상품 수출에 대한 감소 효과를 가져오긴 했으나, 제재 품목에 포함되지 않은 철광석 수출이 증가하면서 제재 품목에 대한 수출 감소 효과를 완충해주었다. 즉 중국의 수입 제재 조치는 호주의 대중 강경 기조를 바꿀 만큼 호주경제에 큰 타격을 주지 못하였다. 특히 철광석에 대한 효과는 중국정부도 예상하지 못한 것으로 보인다. 중국의 전체 철광석 수입의 60% 이상을 호주가 차지하기 때문에, 중국이 무역제재를 통해 활용하려 했던 레버리지는 사실상 효과를 갖지 못했다. 그럼에도 불구하고 중국의 경제보복은 호주 내에서 높은 대중 경제의존도에 대한 경각심을 불러일으키는 계기가 되었다. 또한 철광석 가격이 언제 다시 내려갈지 모르는 상황에서 호주정부와 기업은 천연자원에 의존해 중국을 상대하는 데에는 한계가 있다는 것을 인식하였다. 이에 호주정부와 산업계는 교역ㆍ투자 다각화를 통해 중국에 대한 의존도를 줄일 대응 전략을 모색하고 있다.
   제4장에서는 호주가 중국의 영향력 확대에 어떻게 대응하고 있는지를 살펴보았다. 먼저 호주는 대중 경제의존도 축소를 위한 교역 다각화 정책에 박차를 가하고 있다. 호주 상하원 무역투자 상임위는 무역투자 다변화를 위한 산관학 조사를 통해 △‘China Plus’ 혹은 ‘China And’ 형태의 신규 시장 발굴 △양자ㆍ다자 FTA를 통한 시장 자유화 △제조업 육성을 통한 GVC 참여 확대 △외교ㆍ안보 상황을 감안한 무역정책 수립 △해외시장 개척 역량 지원 등 다양한 정책들을 제언하였다. 중국의 대호주 무역제재에 대응한 무역 다변화 정책은 일부 진전을 보이고 있는데, 그 대표적인 예로 호주산 보리에 대한 중국의 고관세 부과에 대응해 신규 시장을 신속히 개척해 기존보다 수출량을 더 높이는 성과를 거두었다. 호주의 FDI 유입 총액에서 중국의 비중은 낮은 편이나, 최근 호주의 주력 산업인 광업과 주요 부동산 자산에 대한 중국 투자에 대한 경계심이 증가하고 있다. 이러한 우려를 반영해 호주 국회는 △국가 이익을 고려한 가이드라인 수립 △호주 대외관계법 2020 준수 여부에 따른 국유화 고려 △호주 국민연금을 활용한 국내 투자 인센티브 제공 △국책은행의 국내 제조업 지원 등의 대응 방안을 제언하였다. 양자ㆍ다자 FTA를 활용한 시장 다변화 또한 중국에 대한 과도한 경제적 의존도를 해소하기 위한 대표적인 방안으로 볼 수 있다. 호주는 무역 총액의 80% 이상을 FTA를 통해 진행하려는 목표를 가지고 있으며, 특히 인도태평양 지역 중심의 다자무역협정에 적극 참여 중이다. 아울러 호주는 광업, 농업 등 가치사슬 상류에 집중된 산업 구조로 인한 문제를 해소하기 위한 제조업 현대화 전략을 추진 중이다. 이 외에도 호주는 미중 기술 패권 경쟁 속에서 국제 기술 표준 채택 논의에 적극적으로 참여하며, 국제 표준 채택 과정에서의 자국의 이익을 반영하고 인태 지역의 표준 통합을 주도하려 하고 있다.
   중국에 대한 호주의 경각심과 대응은 국방ㆍ외교 분야에서도 관찰되고 있다. 호주는 중국의 군사적 팽창에 대응하기 위해 자주 국방력을 강화하는 한편 미국 주도의 안보네트워크 강화에 적극 동참하고 있다. 호주는 ‘2020년 국방전략업데이트’를 통해 향후 10년간 호주의 군사력 증강에 대대적으로 투자해 호주의 자주 국방력을 높이겠다고 선언하였다. 호주는 다양한 최첨단 무기를 도입해 자체 방어력을 높이는 동시에, 미국의 동맹국 및 파트너 국가와 국방협력 확대를 통해 미국 주도의 안보협력네트워크 강화를 지원하고 있다. 호주는 쿼드를 매개로 일본과 인도와의 국방 교류를 강화하고 있으며, 최근에는 AUKUS 결성을 주도하였다. 호주는 AUKUS를 통해 핵추진 잠수함을 포함한 다양한 첨단 무기 기술을 획득하는 기반을 마련했을 뿐만 아니라, 인태 지역 안보에 미국과 영국을 더욱 깊숙이 관여시키는 일석이조의 성과를 거두었다. 호주는 중국의 일대일로(BRI)를 견제하려는 역내 움직임에도 동참하고 있다. 남태평양과 동남아가 호주 본토와 인접한 전략적 요충지인 만큼, 호주는 이 지역에 대한 중국의 영향력 확대를 경계하고 있다. 이에 따라 호주는 미국, 일본과 협력하에 태평양도서국의 인프라 투자를 지원하는 동시에, ‘퍼시픽 스텝업’이라는 자체 이니셔티브를 통해 태평양도서국의 개발을 지원하고 있다. 아세안에 대해서는 ‘아세안 미래 이니셔티브’를 새로 출범시키고 동남아의 해양안보, 연계성, SDGs, 경제협력에 대한 지원을 약속하였다. 최근에는 메콩 지역의 전략적 가치를 고려해 메콩 지역을 대상으로 한 별도의 협력 체계인 ‘호주 아세안ㆍ메콩 프로그램(MAP)’을 발족시켰다.
   제5장에서는 상기 분석 내용을 바탕으로 한국에 대한 함의를 논의하였다. 첫째, 대중 의존도가 높은 한국도 중국 리스크 완화 전략을 선제적으로 수립할 필요가 있다. 호주가 장기간 중국의 경제적 압박을 버틸 수 있던 배경에는 대체 불가한 에너지 자원과 대체 가능한 품목의 무역 다각화 노력이 있었기 때문이다. 호주가 철광석 때문에 중국의 경제 압박을 견딜 수 있었던 것처럼, 한국도 반도체 외에 중국을 상대로 레버리지가 될 수 있는 핵심 상품과 기술력 확보가 필요하며, 이를 위한 정부 투자가 뒷받침되어야 한다. 또한 호주의 보리 수출 다각화의 예에서 볼 수 있듯이 대중 수출의존도가 높은 품목의 수출 시장 다변화가 필요하다. 호주의 경우 기업들이 먼저 대체 시장을 확보하고, 정부의 지원이 뒤따랐다. 한국정부도 대중 의존도가 높은 품목의 대체 시장 발굴과 한국기업의 수출 네트워크 확대를 적극 지원해야 한다. 둘째, 최근 호주의 교역ㆍ투자 다각화 움직임은 중국 리스크를 완화하고자 하는 한국경제에도 기회 요인으로 작용한다. 가장 유망한 분야는 자원 공급망 강화로, 희토류 등 희소금속 수급에 대한 한ㆍ호 협력을 강화할 필요가 있다. 호주의 핵심 광물 개발에 대한 우리 기업들의 투자와 함께, 한국 혹은 동남아에서의 가공 공장 설립을 통해 핵심 광물 공급망 다변화를 꾀할 수 있다. 또한 호주가 중국의 원자재 공급처로의 입지를 벗어나기 위해 ‘자원 기술 및 핵심 광물 가공’을 통한 배터리 생산의 하류 부문 개발을 적극 추진 중이므로, 한ㆍ호주 간 핵심 광물 공급망 구축 및 하류 부문에 대한 협력을 적극 추진하는 것을 고려해볼 수 있다. 셋째, 호주의 인도태평양 지역 전략과 연계해 한국의 대아세안 협력의 층위를 다각화할 필요가 있다. 국별로는 아세안 10개국 중 양자간 협력 수요가 높은 인도네시아를 최우선 협력국으로 선정할 수 있으며, 아세안 차원에서는 아세안 연계성 종합계획(MPAC 2025)의 공동 지원과 사이버ㆍ디지털 및 기술 표준 협력을 강화할 필요가 있다. 또한 양국 모두가 미국의 인도태평양 전략과의 협력을 모색 중인 만큼 미국을 포함한 한ㆍ미ㆍ호 3자 협력을 위한 정책 대화 활성화가 필요하다.
   As former Prime Minister Tony Abbott once admitted, Australia’s China policy has been driven by “fear and greed,” implying that China is a source of both economic prosperity and security discomfort. As in other Asia-Pacific countries, facilitating trade with China has provided a growth engine for Australia's economy. Up until the mid-2010s, despite concerns over security threats posed by China’s military expansion, hard balancing against China did not seem to be an option for Australia. Australia’s recent moves against China, however, signal that Canberra has reset its China policy, with an overhaul of its national security and defense strategy. The shift of Australia’s China policy is an interesting case to study how the regional order is likely to evolve in the growing US-China competition. Assessing Australia’s recent foreign policy is also relevant to South Korea, both in terms of navigating Korea’s relations with the US and China and enhancing strategic ties between Australia and Korea. Against this backdrop, this study aims to unravel Australia’s strategic responses to the changing regional order and draw implications for Korea’s foreign policy.
   Chapter 2 examines Australia’s strategic interests in the evolving regional architecture and how these interests have influenced Australia’s China policy recently. China’s retaliatory measures in response to Australia’s calls for inquiry into the origins of Covid-19 fueled the conflict between the two sides, but Australia-China tensions have loomed large over the past five years. Beijing’s responses to the PCA ruling on the South China Sea and persistent gray zone activities have alarmed Canberra to advocate for rules-based order and closely align with the United States in countering China’s hegemonic power. Most notably, high-profile scandals over China’s interference in Australia’s politics in 2017 led to a series of measures to counter Chinese influence in the country. In August 2018, Australia took the initiative in banning Chinese vendors including Huawei from its 5G network over national security concerns. China’s economic sanctions against Australia in 2020 reinforced anti-Chinese public sentiment, fostering an environment where the concerns of policymakers in the security sector are well-received. In particular, the Defense Strategic Update 2020 suggests that China’s military expansion poses a direct threat to Australia’s national security, calling for an increase of military capabilities. Along with an unprecedented large-scale investment in military forces, Canberra took a step further to initiate the launch of the AUKUS pact in September 2021, thus allowing Australia to build nuclear-powered submarines. In the past Australia used to be cautious about ruffling the feathers of its largest trading partner, but a series of recent moves against Beijing make it clear that security concerns have overridden economic considerations in Canberra.
   Chapter 3 analyzes the economic effects of China’s import restrictions on Australian exports. Our findings suggest that the import restrictions did not have a significant impact on the overall volume of Australian exports to China. The total export volumes of iron ore (not included in the restriction list) have actually increased, which counteracted the decrease in total exports of restricted products, such as beef, wine, and lumber. Hence, China’s import restrictions were not an effective tool for altering Canberra’s stance towards Beijing. Chinese policymakers could not expect the offsetting effects of Australian iron ore, which accounts for over 60% of China’s total iron ore imports. Nonetheless, this recent economic dispute caused Australia to revisit the potential consequences of overreliance on China as the major trading partner. Given the volatility of commodity prices, Canberra is also aware of the limits of relying on natural resources as the main safeguard against Beijing’s retaliatory actions. Consequently, the Australian government and businesses are exploring ways to reduce economic reliance on China, mostly via trade and investment diversification. 
   Chapter 4 assesses how Australia is responding to China’s growing influence on global economic and political environments. First, in response to the growing economic threat from the overreliance on China, Australia is experimenting with government policies related to trade and investment diversification. Recommendations from the Joint Standing Committee on Trade and Investment Growth of Australia include 1) a “China Plus” or “China And” type approach to open new export markets; 2) market liberalization via bilateral or multilateral FTAs; 3) upgrading manufacturing processes; 4) prioritizing national security in trade policies; and 5) strengthen support for export industries and their associated businesses. As evidence of these trade diversification efforts, Australian barley exporters found a new destination in Saudi Arabia, away from massive Chinese tariffs. Moreover, Australian policymakers are being cautious with the large influx of Chinese investment into their mining and real estate industries. Recommendations from the parliament include 1) establishing national security guidelines, 2) increasing the number of foreign investments subject to a review for national interests (i.e., Foreign Acquisitions and Takeovers Amendment Regulations 2020), 3) providing incentives for domestic investment, and 4) supporting domestic manufacturing industries. Similarly, Australia’s Modern Manufacturing Strategy intends to create competitive and resilient domestic industries. Bilateral and multilateral FTAs are at the forefront of achieving the aforementioned initiatives to diversify trade and investment, away from China’s influence. Australia aims to conduct over 80% of global trade via FTAs, while actively participating in Indo-Pacific centric multilateral FTAs. Furthermore, Australia is heavily involved with setting a global technology standard in an era of the U.S.-China Technology Competition, reflecting its interests in national security and the Indo-Pacific region.
   Second, in response to the growing regional security threat from China, Australia has embarked on its largest military build-up for decades. Based on a new defense strategy outlined in the “2020 Defense Strategy Update,” the Australian government resolved to accelerate military transformation to enhance its self-defense capability. Australia has also strengthened defense ties with US allies and strategic partners, playing a part in consolidating the US-led security cooperation network. Apart from the Quadrilateral Security Dialogue (Quad), Canberra managed to conclude the AUKUS agreement, which allows it to acquire a variety of advanced weapon technologies including nuclear-powered submarines. The AUKUS partnership has also enhanced security commitments by the US and the UK to the Indo-Pacific region, which suits the interest of Australia. Third, sharing concerns about China’s hegemonic role in the region, Australia is actively participating in regional efforts to counterbalance China’s Belt and Road Initiative (BRI). Australia is particularly wary of China‘s growing influence in the South Pacific and Southeast Asia, where Australia’s most direct strategic interests lie. Accordingly, in close cooperation with the US and Japan, Australia has sought to support infrastructure development in the Pacific Islands and enhanced its bilateral engagement with Pacific states through the “Pacific Step Up” initiative. In regard to ASEAN, Australia newly launched the ASEAN Future Initiative in 2021 with an emphasis on maritime security, connectivity, SDGs and economic cooperation with Southeast Asia. In consideration of the strategic value of the Mekong region, Canberra has also launched a new partnership with the Mekong region called the ASEAN-Mekong Program (MAP).
   Based on the analyses above, Chapter 5 discusses the implications for Korea. First, Korea needs a preemptive strategy to ease the negative effects of China’s potential economic sanctions. Australia could fight through the negative effects via its irreplaceable commodities and trade diversification efforts for replaceable products. Analogous to Australia, Korea needs to secure leverage over critical products and technologies and explore alternative export markets, all along with the support of the government. Faced with China’s heavy tariffs, Australian barley farmers found new export destinations, then the Australian government followed through with additional support. This example showcases how the Korean government can also support businesses to expand export networks. Second, as Australia searches for new economic partners, Korea should renew economic relationships with Australia. Namely, the most workable area for the Korea-Australia cooperation is the supply of rare earth minerals. For instance, Korean companies can increase investment in Australia’s natural resources sector, while Australian companies can build an integrated rare earths refinery in Korea. As Australia develops future battery and critical minerals industries strategies, the Korea-Australia cooperation can extend to operations in the downstream sector, which would contribute to diversification of value chains for critical technologies.     
   Third, given Australia’s commitments to regional development in the Indo-Pacific, Korea needs to enhance its partnership with Australia for the prosperity of the Indo-Pacific region, particularly in Southeast Asia, where the two countries’ strategic needs converge. At the country level, Indonesia can be prioritized in pursuing bilateral partnership since both countries have enjoyed deep bilateral cooperation with Indonesia. At the ASEAN level, Seoul and Canberra need to jointly support the implementation of the Master Plan on ASEAN Connectivity (MPAC 2025) and strengthen cooperation on cyber, digital and technology standards in which both countries have a competitive edge. In addition, as both countries closely work together with the US in promoting peace and prosperity of the region, more active trilateral dialogue between Korea, Australia and the US should be carried out on a regular basis to enable effective collaboration.
서언

국문요약
제1장 서론
1. 연구의 필요성과 목적
2. 연구의 범위와 구성

제2장 미중 경쟁을 둘러싼 호주의 전략적 이해와 대응 기조
1. 역내 지역질서 변화와 호주의 전략적 이해
2. 최근 호주의 대중정책 변화와 호ㆍ중 갈등 심화
3. 소결

제3장 호ㆍ중 갈등 이후 호주의 경제적 환경 변화 분석
1. 중국의 경제부상과 호주의 대중국 수출의존도 분석
2. 최근 중국의 대호주 무역제재가 호주 상품 수출에 미치는 효과
3. 호주의 중국 투자의존도 변화
4. 소결 및 전망

제4장 중국의 영향력 확대에 대한 호주의 전략적 대응
1. 경제적 대응
2. 국방력 강화와 미국 주도의 안보네트워크 확대
3. 인도태평양 내 지역협력
4. 소결

제5장 결론 및 시사점
1. 연구 요약 및 평가
2. 한국에 대한 시사점

참고문헌

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