국문요약

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제1장 서론
1. 연구의 배경 및 목적
2. 연구의 방법과 내용
   가. 연구의 내용
   나. 연구의 주요 방법론과 자료, 범위

제2장 북한경제정책의 변화 
1. 자원 배분 메커니즘 개혁(경제관리 개선조치)
   가. 농업 개혁
   나. 기업 개혁
   다. 재정 및 금융 개혁
2. 자원 배분 우선순위 개혁(발전전략 수정)
   가. 경제ㆍ국방 병진노선과 선군 경제노선
   나. 경제ㆍ핵 병진노선과 경제건설 총력 집중노선
   다. 발전전략 수정의 증거는 있는가?
3. 대외개방 조치
4. 수입대체 정책
5. 소결

제3장 북한경제의 변화 동향과 대북제재
1. 서론
2. 경제 정책과 수입의 연관성 분석
   가. 북한 수입액의 전반적 추이
   나. 산업별 수입 분석

3. 북한의 중간재 수입과 기업 분포를 연계한 분석
   가. 주요 방법론
   나. 분석 결과
4. 소결

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제4장 체제전환국 사례와 북한의 개혁개방
1. 경제 개혁과 대외관계 정상화의 연관성
2. 베트남과 미얀마의 체제전환 경험
   가. 베트남의 체제전환과 성과
   나. 미얀마의 체제전환과 성과
3. 베트남과 미얀마 사례가 북한에 주는 시사점
4. 소결

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제5장 새로운 남북협력의 가능성
1. 북한경제의 변화 가능성
2. 남한의 역할과 북한의 경제 변화
3. 새로운 남북경제협력 제언
   가. 안정적인 남북경협 환경 조성: 남북 CEPA 체결
   나. 남북 분업 구조 형성
   다. 대북 외국인 투자의 남북 연계 확대
   라. 국제기구의 대북 지원 확대를 위한 남한의 역할 강화

참고문헌

Executive Summary

부록

   이 연구는 북한경제의 변화 동향과 가능성을 파악하고 새로운 남북경제협력 분야와 방안을 모색하였다. 이를 위하여 김정은 위원장 집권 이후 새로이 발표된 경제 정책의 성과와 그것이 어떤 모습으로 북한경제에 나타나고 있는지를 분석하였다. 또한 체제전환국의 경제 체제전환 경험을 바탕으로 현재 북한의 개혁개방 정책의 수준을 평가한 후 새로운 환경하에서 남북 협력 방안을 모색하였다.

   먼저, 제2장에서는 최근 북한경제 정책과 제도 변화를 살펴보았다. 김정은 위원장은 집권 후 자원 배분 메커니즘과 자원 배분의 우선순위를 개선하였다. 첫째, 자원 배분 메커니즘 개혁을 위해 ‘우리식 경제관리방법’으로 하부 생산 단위의 경영 자율성을 대폭 확대하였다. 둘째, 자원배분 우선순위 개혁을 위해 경제ㆍ핵 병진노선을 사회주의 경제건설 총력 집중 노선으로 변경하였고, 군수 분야에 대한 투자 비중을 축소하면서 민수 분야에 대한 투자를 확대한 것으로 추정된다. 셋째, 대외개방 조치로 총 27개의 경제특구를 지정하여 과감한 외자유치 정책을 추진하였으나, 제재로 인해 현재까지 별다른 성과를 거두지는 못하였다. 넷째, 수입대체, 즉 국산화 정책을 강하게 추진하여 소비재와 경공업 설비 부문에서 일정한 성과를 거두었다. 이러한 일련의 조치는 중국의 개혁 초기에 버금가거나 조금 더 진척된 것으로 사료되나 구체적인 상황은 파악되지 않고 있다. 향후 여건이 조성되어 남북경협이 재개되는 경우 이러한 북한의 최근 경제 정책 변화를 반영할 필요가 있다.

   제3장에서는 김정은 정권의 경제 정책과 제도 변화가 어떠한 영향을 미쳤는지 정략적으로 분석하기 위하여 북한의 수입액을 네 가지 측면에서 살펴보았다. 첫째, 김정일 집권기와 김정은 집권기 수입의 질적⋅양적 변화를 분석하였는데, 두 집권기 사이에 구조적인 변화는 발생하지 않았고 연속선상에서 이루어지고 있었다. 둘째, 김정은 집권기 동안 북한의 중간재 수입이 크게 감소한 반면 소비재 수입은 크게 증가하는 추세를 보이고 있는데, 이는 제재로 한국과 중국의 대북 투자가 감소하였고, 동시에 북한 내부적으로 일부 중간재를 자체 생산하면서 그 수입이 감소한 것으로 보인다. 셋째, 기술수준별 분석 결과, 김정은 집권 이후 과학기술 중시 정책의 영향으로 중저위기술과 중고위기술 품목의 성장이 두드러졌다. 그러나 제재로 중저위기술과 중고위기술 품목의 수입이 급감하면서 과학기술 중시 정책의 성과가 부진한 것으로 나타났다. 넷째, 북한의 중간재 수입을 북한 내 기업 분포와 연계하여 분석한 결과, 김정은 위원장 집권 이후 평양에 대한 경제 집중도가 커지고 있는 것을 확인할 수 있었다. 분석 결과 김정은 위원장의 새로운 경제 정책은 김정일 위원장의 정책과 연속선 상에서 추진된 것으로 파악되었으며, 초기에는 소기의 성과를 거두었으나, 제재가 강화된 이후 악영향을 받은 것으로 보인다. 남북경협은 김정은 위원장이 추진하고 있는 경제 정책의 성과에 기여할 수 있다는 점에서 북한에게는 경협 재개의 유인이 있을 것이다.

   제4장에서는 북한경제 변화의 방향성을 가늠하기 위해 체제전환국의 사례를 살펴보았으며, 김정은 위원장이 의도하였던 경제의 개혁개방과 지속가능한 경제성장의 기반 마련이 어떤 방식으로 실질적으로 추진될 수 있는지를 살폈다. 베트남과 미얀마 같은 국가들이 경제 개혁개방을 선언한 이후 시기별로 어떠한 정책을 펼쳤으며, 해당 정책들이 어떠한 조건에서 성과를 가져왔는지 평가하였다. 이를 통해 북한이 최근 추진하고 있는 경제 개혁개방 정책이 이들 국가와 견주었을 때 어떠한 수준에 와 있으며, 성과를 얻기 위한 정책 과제가 무엇인지 제시하였다. 베트남의 사례에 비추어봤을 때 북한은 현재 ‘신경제 정책’ 에서 ‘도이머이정책’으로 넘어가고자 하는 시점에 와 있다고 판단된다. 또한 미얀마 사례에 비추어봤을 때, 북미관계는 미얀마와 미국의 관계 정상화 초기 단계에 접어든 것으로 사료된다. 이들 국가들의 경제 개방 정책의 성과는 해외 자본 유치 여부에 따라 달라진 것으로 나타났다. 따라서 북한의 경제 개혁개방 정책이 베트남과 미얀마와 같은 성과를 내기 위해서는 북미 관계를 포함한 대외관계 정상화가 반드시 이루어져야 할 것이다.

   종합하여 제5장에서는 북한경제 변화의 가능성과 과제, 이에 따른 새로운 남북경협의 여건에서 남북경협 재개와 확장을 위한 협력 과제를 제시하였다. 김정은 위원장 집권 이후에 북한경제가 성과를 보이고 있음에도 불구하고 2016년 제재 이후 경제 전반이 고비용 구조로 변화하면서 북한경제가 어려움에 처해 있다. 제재는 북한의 김정은 위원장의 경제 개혁 정책의 성과를 제약하고 있으며, 제재 해제와 대외관계 정상화 없이 북한의 경제가 개혁개방의 성과를 내기는 어려울 것으로 보인다.

   새로운 남북경협은 북한의 대외관계 정상화와 국제시장으로의 편입을 도울 수 있는 방향으로 이루어져야 한다. 구체적으로 첫째, 남북경협 재개 시 안정적인 남북경협 환경을 조성하기 위하여 남북 CEPA 체결이 필요하다. 둘째, 남북한경제 통합의 비용을 낮추고, 남북한경제의 신속한 성장을 위해서는 남북한 분업체계 구축을 고려한 경협 사업을 추진해야 한다. 남북한 분업체계 구축은 북한이 노동집약적 공정 담당, 남한은 기술과 자본을 제공하는 전통적인 방식과 북한의 낮은 규제와 산업 발전 수준을 활용한 4차 산업 분야 진출 방식 등 두 가지 방안을 검토해볼 수 있다. 셋째, 외국인의 남북경협 참여 확대 여건을 조성하고 개선하여 남북경협과 외국인 투자의 선순환 구조를 구축함으로써 북한을 다자협력체제로 유인할 필요가 있다. 넷째, 북한의 개혁개방 과정에서 한국이 국제기구의 대북 지원을 위한 원조국 회의에 주도적인 역할을 할 수 있다면 북한과 국제사회를 잇는 교두보 역할을 할 수 있을 것이다.

서언

국문요약

제1장 서론

제2장 북한의 대외무역 운영체계
1. 과거와 현재
    가. 김정은 시대 이전
    나. 김정은 시대의 대외무역제도 개편
2. 각종 인허가와 무역계획
    가. 무역 허가의 취득
    나. 무역계획의 작성
    다. ‘와크’의 취득
    라. 무역계획의 변경
    마. 무역계획의 실행: 수출원천 구매, 운반, 통관
    바. ‘와크’의 임대
3. 주요 특징
    가. 허가제와 관리통제 체계
    나. 무역회사와 ‘돈주’
    다. 특권기관 무역회사의 확대와 내각 무역회사의 위축
    라. 수출로 획득한 외화의 분배
4. 무역과 시장화의 연관성
    가. 무역 확대가 시장화 확대를 초래
    나. 시장화 확대가 대외무역 확대를 초래

제3장 무연탄ㆍ철광석 생산ㆍ수출 정책 및 현황
1. 생산ㆍ수출 정책
    가. 자립적 민족경제 건설노선
    나. 수출 촉진정책의 도입
    다. 수출 억제정책으로의 전환 시도와 실패
2. 생산ㆍ수출 현황
    가. 생산
    나. 수출
3. 수출과 내수

제4장 무연탄ㆍ철광석 수출의 실제 프로세스
1. 수출원천기지의 확보와 운영
    가. 수출원천기지의 확보
    나. 광권 확보와 광산 개발
    다. 채굴 및 선광
2. 수출수속과 운송
    가. 수출계획화와 국내수속
    나. 출하준비와 수송
    다. 세관수속 및 검사
    라. 국경 이동
3. 대금회수 및 처리
    가. 대금결제 방식
    나. 대금의 처리
4. 수출단계별 비용ㆍ수익 추정

제5장 결론 및 시사점
1. 주요 발견사항
2. 광물제재의 경제적 영향
3. 대북정책에 주는 시사점

참고문헌

부록

Executive Summary 

  광물은 북한의 핵심 수출품이다. 국제사회는 북한의 광물 수출대금 중 상당 부분이 핵ㆍ미사일 등 대량살상무기(WMD) 개발에 전용된다고 간주하고 2016년부터 강력한 수출제재를 실시하고 있다. 이에 따라 북한은 무연탄과 철광석을 비롯한 10여 종의 광물을 해외로 수출할 수 없게 되었다. 본 연구는 광물제재, 특히 북한의 수출에서 가장 큰 비중을 차지하는 무연탄 및 철광석 수출제재가 북한경제에 미치는 영향을 심층적으로 분석하기 위해 무연탄 및 철광석의 생산과 수출, 그리고 그 과정에서 동반되는 외화의 획득과 분배 메커니즘을 체계적으로 분석하고자 하였다. 이를 위해 북한에서 무연탄 및 철광석 외화벌이사업에 종사한 경험이 있는 탈북자, 대북 광물무역에 종사한 경험이 있는 한국 및 중국 사업자들을 대상으로 심층 인터뷰를 실시하였다.
  제2장에서는 김정은 정권 출범 전후 북한의 대외무역 운영체계를 역사적으로 간략히 고찰한 후, 현재 대외무역 운영체계의 특징을 시장화와의 연계성을 중심으로 분석하였다. 북한이 오랫동안 유지해온 ‘국가유일 무역체계’는 사회주의권 붕괴 이후 ‘새로운 무역체계’의 도입과 함께 분권화의 길로 들어서게 되었다. 무역 분권화는 2002년 7.1 조치를 계기로 더욱 확대되었으며, 김정은 정권 출범 이후 경제개혁의 일환으로 한층 더 심화되었다. 북한의 대외무역은 기본적으로 허가제로 운영되지만 여러 차례의 분권화를 거치면서 시장 메커니즘에 의해 작동하는 영역이 확대되었다. 특히 무역 과정에 사적자본 및 사기업적 경제활동이 강하게 개입하면서 무역과 시장화 간 연계성이 강화되었다. 그 결과 무역이 시장화를 촉진하고, 시장화는 다시 무역을 촉진하는 구조적 특성을 갖게 되었다.
  제3장에서는 북한의 무연탄ㆍ철광석 생산 및 수출 정책을 분석하고 공식 데이터를 활용하여 생산 및 수출 현황을 분석하였다. 3장의 중심 테마는 광물자원을 둘러싼 내수와 수출의 긴장이다. 원래 북한의 무연탄, 철광석은 자립적 민족경제 건설노선을 뒷받침하는 핵심 품목으로서 그 생산은 내수를 충족시키기 위함이지 수출을 목적으로 한 것이 아니었다. 하지만 2000년대 들어 경제 재건에 필요한 설비 및 자금 확보를 위해 수출 촉진정책을 도입하게 되었고 중국의 광물수요 증가에 따라 수출물량이 급증하면서 내수를 제약하게 되었다. 이에 따라 북한 당국은 광물에 대한 수출 억제정책을 도입하였지만 경제정책과의 모순, 광물생산 자체의 논리, 내부 정책갈등 등으로 인해 실효를 거두지 못한 것으로 보인다. 한편 북한의 무연탄 및 철광석 생산, 수출과 관련하여 최대의 미스터리는 2000년대 후반 이후 생산량은 매우 느린 속도로 증가하는 데 반해 수출량은 급증하였다는 점에 있다. 이와 관련하여 본 연구에서는 북한의 소비 효율성 증가, 생산량 과소 추정, 수출량 과대 집계 등의 가능성을 점검하였다.
  제4장에서는 무역회사의 시각에서 무연탄ㆍ철광석 생산기지의 확보와 운영, 수출물자의 확보와 운송, 수출대금 회수 및 처리 등 주요 프로세스를 상세히 분석하고 이를 바탕으로 수출 단계별 비용, 수익을 추정하였다. 여기서 확인된 몇 가지 사실은 다음과 같다. 첫째, 무연탄의 경우 내수용 탄광과 수출용 탄광이 별도로 운영되며 내수용은 계획메커니즘에 의해 국정가격으로, 수출용은 시장 메커니즘에 의해 시장가격으로 생산, 판매되고 있다는 점이다. 반면 철광석은 외화벌이 목적이 아니라 거의 전적으로 제철에 필요한 코크스 수입비용을 충당하기 위한 목적으로 수출이 이루어지고 있다. 따라서 무연탄 수출에서는 당ㆍ군 등 권력기관의 영향력이 크지만, 철광석 수출은 거의 전적으로 내각이 독점하고 있다.
  둘째, 북ㆍ중간 광물무역에서는 복합적 이중결제구조가 작동하고 있다는 점이다. 우선 광물교역 대금의 70%는 북한지역에서 중국 측 대방이 광물을 인도받는 즉시 지급되고, 나머지 30%는 중국지역에서 품위검사 후 차등 지급된다. 이를 선결제-후결제 구조라고 한다. 다음으로 이와 별도로 선지불-후지불 구조가 작동하고 있는데, 무연탄의 경우 수출대금의 30~50%가 생산 이전에 먼저 지급되고, 나머지는 앞서 설명한 선결제-후결제 방식에 의해 지급된다. 마지막으로 결제는 현금결제로도 현물결제로도 이루어진다. 특히 철광석 수출의 경우 코크스와 물물거래되는 비율이 현저히 높다.
  셋째, 선지불 방식이 나타나는 이유는 북한산 광물에 대한 중국 측 수요 증가가 주된 원인이지만, 북한 당국의 과도한 납부금 요구도 큰 몫을 하고 있는 것으로 판단된다. 북한 당국은 매출이윤이 아닌 매출액, 즉 수출대금의 30%를 무조건 납부하도록 요구하고 있어 납부 후 생산ㆍ운영자금이 부족한 무역회사는 결국 중국 측 대방에게 선지불을 요구할 수밖에 없는 것이다. 북ㆍ중 무역회사간 미수금 분쟁이 발생하는 근본 원인도 여기에 있다.
  넷째, 매출원가에서 정치적 비용과 관료적 비용이 차지하는 비중이 지나치게 높다는 점이다. 매출액, 즉 공식수출액을 100이라고 한다면, 이 중 생산비용, 수송비용, 운영비용 등 각종 경제적 비용은 각각 25%, 15%, 7.5%를 차지하는 반면, 관료적 비용인 수속비용은 무려 35%를 차지하였다. 여기다 정치적 비용인 납부금 30%를 더하면 북한 무역회사는 상시적 적자구조에 시달리게 된다. 이에 따라 적자를 보전하고 무역을 지속하기 위해 북ㆍ중 무역회사간에 개발한 관행이 ‘킥 백’과 ‘리베이트’이다. 즉 북ㆍ중무역에서 킥 백과 리베이트는 단순한 뇌물이 아니라 지속가능한 무역을 위한 내재적 요소이다.
  다섯째, 크게 볼 때 광물수출로 벌어들인 외화의 약 50%는 납부금 및 수속비용 형태로 당국으로(수속비용의 절반가량이 당국으로 흡수된다고 가정) 유입되고 나머지 50%는 생산, 수출, 분배 과정에서 생산(구매)비용, 운송비용, 수속비용의 형태로 시장으로 유출된다고 판단된다. 따라서 광물제재는 북한 당국만이 아니라 시장에도 매우 큰 타격을 미칠 것으로 보인다.
  제5장에서는 UN 안보리 대북제재(광물제재)가 북한경제에 미칠 영향과 예상되는 북한의 대응을 분석ㆍ전망하고 대북정책에 주는 시사점을 도출하였다. 우선 북한 당국은 당분간 제재를 버틸 수 있는 일정한 외화재정을 확보하고 있는 것으로 보인다. 하지만 북한 당국이 얼마나 버틸 수 있을지는 보유하고 있는 외화재정의 규모에 따라 달라질 것이다. 반면 시장은 제재에 훨씬 빨리 반응할 것으로 예상된다. 또한 시간이 지날수록 외화재정이 부족해짐에 따라 북한 당국은 시장에서 유통되거나 개인이 소유한 외화를 흡수하려는 시도를 할 것으로 보인다. 이 경우 외화 흡수 방식에 따라 북한의 체제 변화 혹은 사회경제적 혼란이 발생할 것으로 보인다.
  한편 광물제재로 인해 중국 측으로부터 유입되는 자금이 차단되면 수출용 무연탄 생산 자체가 불가능해질 것이며, 2000년대 이후 개발된 수출용 갱도 대부분이 폐갱화 될 가능성이 높다. 이는 수출용 무연탄을 내수로 돌려 제재효과를 상쇄할 수 있다는 일부 주장과 배치되는 것이다. 철광석의 경우 더욱 심각하다. 철광석 수출의 대부분은 국내 제강에 필요한 코크스 수입 비용을 충당하기 위한 것이서 수출이 중단될 경우 북한 당국으로서는 외화재정을 투입할 수밖에 없는데 이 경우 북한의 외화재정 고갈 속도는 더욱 가팔라질 것이다. 최악의 경우 북한 기간산업인 철강산업 자체가 가동 중단 위기를 맞이할 수도 있다. 한편 그간 북한은 광물수출을 통해 광산 근로자들의 식량을 조달해왔으므로 광물수출 중단으로 식량 제공에 어려움을 겪을 경우 내수용 광산 생산성 하락과 함께 광업 분야에서 전반적으로 식량난이 재연될 소지가 크다.
  본 연구의 결론은 현재의 제재는 이미 충분히 강력하다는 것이다. 따라서 정부는 현 제재에 집중하되 추가적 제재의 도입은 신중할 필요가 있다. 또한 제재의 일관성을 유지하면서 북한이 성의 있는 행동을 보일 경우 받을 수 있는 보상을 명확하게 제시해야 한다. 이와 동시에 인도주의적 지원과 비경제적 교류협력을 지속적으로 시도해야 한다. 

서언

국문요약

제1장 서론

1. 연구 배경 및 목적
2. 구성 및 자료
    가. 구성
    나. 자료

제2장 북한 산업정책의 변천

1. 대외관계와 발전전략이 산업정책에 갖는 함의
    가. 3대 노선
    나. 선군경제 노선과 경제-핵 병진 노선
    다. 5개년 발전전략
2. 김정은 집권 전후 산업정책
    가. 김정은 시대 북한 산업정책 개관
    나. 김정은 시대 북한 산업정책 특징

제3장 북한의 수입구조 변화와 산업정책

1. 수입과 산업정책
2. 수입의 변동성 분석을 통해 본 산업 및 가계 수요의 변화
    가. 김정은 집권 전후 산업별 변동성 분석
    나. 기술수준별 수입 변동성
    다. 사용목적별 수입 변동성
    라. 사용목적별ㆍ기술수준별 수입 변동성
    마. 사용목적별ㆍ산업별 구성을 통해 본 북한산업의 변화
3. 소결

제4장 북한의 수출구조 변화와 산업정책, 대북제재

1. 수출과 산업정책
2. 수출의 변동성 분석을 통해 본 산업 및 무역 환경의 변화
    가. 김정은 집권 전후 산업별 변동성 분석
    나. 기술수준별 수출 변동성
    다. 사용목적별 수출 변동성
    라. 사용목적별ㆍ기술수준별 수출 변동성
    마. 사용목적별ㆍ산업별 구성을 통해 본 북한산업의 변화
3. 해외 사례분석: 교역환경 변화와 산업ㆍ무역정책 변화
    가. 각국이 직면한 경제 문제
    나. 경제위기에 대응한 산업 및 무역정책 변화
    다. 북한에 주는 시사점
4. 대북제재가 북한경제에 미칠 영향: UNSCR 2321호와 2371호
5. 소결

제5장 결론: 북한경제와 산업정책, 제재, 남북경협

1. 수출입 통계 분석을 통해 본 북한경제
2. 김정은 집권 이후 산업정책의 성과에 대한 평가
3. 대북제재가 북한의 수입에 미칠 영향: UNSCR 2321호와 2371호
4. 북한경제의 회복 가능성과 남북경협에 대한 제언

참고문헌

부록

Executive Summary 

  2017년은 김정은이 집권한 지 5주년이 되는 해로 그동안 북한의 경제성과를 평가하는 것은 앞으로 북한경제의 변화방향을 가늠해볼 수 있다는 점에서 의의가 있다. 그러나 그간 북한경제를 조망하기 위한 많은 노력이 이루어졌음에도 경제규모와 산업정책, 산업별 현황 및 기업소, 공장 등에 대한 이해가 여전히 피상적인 수준에 머물러 있다.
  본 연구는 북한경제를 평가하는 데 도움이 되는 새로운 형태의 자료를 제공하여 이에 대한 이해를 향상하고자 한다. 이를 위해 김일성과 김정일 정권에서 제시된 산업정책과 김정은 집권 이후 강조된 산업정책을 비교 정리하였고, 다음으로 북한의 수출입 통계를 산업별ㆍ기술수준별ㆍ사용목적별로 분석하여 북한경제 상황을 평가할 수 있는 근거로 삼았다. 마지막으로 북한의 산업정책과 수출입 통계의 변화를 종합적으로 고려하여 북한의 경제상황과 김정은 집권 이후 산업정책의 성과를 평가하였고, 또한 대북제재가 북한경제, 즉 수입에 미칠 수 있는 영향도 전망하였다.
  구체적으로 제2장에서는 북한의 산업정책의 변천 과정과 김정은 집권 이후 강조된 산업정책을 분석하였다. 제1절에서는 북한의 대외관계 발전전략이 산업정책에서 갖는 함의를 분석하였다. 북한 산업정책의 핵심이 되는 3대 노선(자립적 민족경제 건설 노선과 경제ㆍ국방 병진 노선, 중공업 우선발전 및 농업ㆍ경공업 동시발전 노선)의 수립과 강조가 북한의 대외 여건 변화(한국전쟁 휴전과 중ㆍ소 분쟁, 남한과의 체제 경쟁, 사회주의 경제권의 붕괴 등)에 따라 어떻게 변해왔는지를 밝혔다. 제2절에서는 김정은 정권의 산업정책을 정리한 뒤, 이전의 김일성ㆍ김정일 정권의 산업정책과 어떤 공통점과 차이점을 가지고 있는지 규명하였다. 신년사와 ��노동신문�� 분석, 탈북자와 북한 방문자의 전언에 기초해 김정은 정권의 산업정책의 특징인 경제 건설과 핵무력 건설 병진 노선을 중심으로 대규모 중공업 투자 지양 및 단기성과를 중시하는 실용주의적 특성을 밝혔다.
  제3장에서는 산업정책과 수입의 구성 변화를 연계하여 분석하였다. 제1절에서는 제2장에서 제기한 산업정책을 요약 정리하면서 각 산업정책을 수입 구성 변화와 연계할 경우 제기될 수 있는 다양한 쟁점과 해법을 정리하였다. 또한 산업정책 외에 수입 구성 변화를 야기할 수 있는 북한 내 시장 및 외화 사용의 확산, 북한의 경제 성장과 소득 증가, 과학기술(자원 소비 및 생산비용 절감) 상품에 대한 선호, 인플레이션 등도 고려하였다. 제2절에서는 세 가지 방법론을 활용하여 수입 구성 변화를 분석하였는데, 첫째, 김정은 집권 초기에 나타난 변화의 특징을 분석하기 위하여 수입의 구성 변화를 각 시점을 기준으로 산업부문별ㆍ그룹별로 나누어 비교하였다. 여기서 시점은 세 가지로 2005년(김정일 집권 중기), 2010년(김정일 집권 말기), 2015년(김정은 집권 초기)이다. 그룹은 네 가지로 그룹1은 2010년과 2015년 모두 수입액이 감소한 품목, 그룹2는 2010년과 2015년 모두 수입액이 증가한 품목, 그룹3은 2010년 증가 및 2015년 감소 품목, 그룹4는 2010년 감소 및 2015년 증가 품목이다. 산업(HS 코드 2단위)은 열두 가지로 농업, 수산업, 화학, 전자, 목재, 기계, 광물, 플라스틱/고무, 금속, 의류, 운송기기, 기타 등이다. 둘째, 북한 수입을 중간재, 자본재, 소비재 등 용도별로 나누어 비중 변화를 분석하였다. 이를 통해 북한이 강조점을 둔 국산화와 산업 정상화의 관철 여부를 확인하였다. 셋째, 북한 수입품에 나타난 기술수준을 분석하였다. 기술수준은 ‘산업별 기술수준 변화’와 ‘사용목적별 기술수준 변화’, ‘산업별/사용목적별 기술수준 변화’ 등 세 가지 측면에서 분석하였다. 일반적으로 북한은 남한의 1970~80년대 수준에 해당하는 산업 및 과학기술 발전 단계를 보이고 있는데, 북한 수입상품에 나타난 기술수준에 대한 분석을 통해 북한이 해외의 발전된 기술을 어떤 방식으로 이용하고 있는지 알 수 있었다.
  제4장에서는 수출의 구성 변화를 분석하였다. 또한 북한이 처한 교역환경과 유사한 국가의 대외 여건 변화에 따른 산업ㆍ무역정책의 변화를 정리하였으며, 이상의 논의를 바탕으로 대북제재가 북한경제에 미칠 영향도 분석하였다. 제4장의 구성이 제3장과 다른 것은 수출은 수입과는 다른 요인에 의해 영향을 받기 때문이다. 수입은 주로 국내적인 산업정책 변화와 사회경제적 경제활동 및 소비성향 변화에 의해 영향을 받는 데 반해 수출은 국제사회의 대북제재 강화, 중국경제의 성장 둔화 등 국외적인 요인에 의해 영향을 받는다. 먼저 제1절에서는 수출과 연계된 산업정책을 정리하였다. 제2절에서는 제3장 제2절의 세 가지 방법론에 따라 ‘세 시점을 기준으로 산업부문별ㆍ그룹별 구성 변화’, ‘사용목적별 비중 변화’, ‘산업 간ㆍ산업 내 기술수준 변화’를 분석하였다. 제3절에서는 북한과 유사한 경제수준과 산업정책을 가진 체제전환국을 선정한 뒤, 이를 해당 국가가 교역환경의 변화(주요 교역국의 경제 수입 감소, 경제위기 등)에 대응하기 위하여 추진한 산업정책과 그에 따른 파급효과를 분석하였다. 마지막으로 제4절에서는 국제사회의 대북제재가 북한경제에 미칠 영향을 분석하였다.
  제5장에서는 이상의 논의를 종합하여 대외무역의 변화와 산업정책의 연관성을 분석하고, 남북경협 정상화를 위한 정책 제언을 하였다. 제1절에서는 ‘현재’와 ‘미래’의 북한경제를 평가하고 전망하였다. 현재 북한경제는 미미한 수준이기는 하나 절대빈곤과 만성적 경제침체에서 벗어나 점진적으로 회복하는 추세인 것으로 보인다. 미래 북한경제는 대북제재 강화 기조가 지속되는 한 과거와 지난 5년과 유사한 수준으로 경제 정상화와 개선을 지속하기는 어려울 것으로 판단된다. 제2절에서는 김정은 집권 이후 산업정책의 성과를 평가하였다. 김정은 정권이 새롭게 강조한 산업정책은 수입통계 변화로 어느 정도 투영되고 있음을 알 수 있었다. 다만 자료의 한계로 김정은의 ‘경제 건설과 핵무력 건설 병진 노선’이 김일성의 ‘경제ㆍ국방 병진 노선’, 김정일의 ‘경제ㆍ핵 병진 노선’과 어떤 차이를 보이는지는 규명하지 못했다. 제3절에서는 대북제재가 북한경제에 미칠 영향을 전망하였다. 중장기적으로 대북제재는 북한경제에 부정적인 영향을 미칠 것으로 보인다. 그러나 단기적인 영향은 북한의 대응 방식에 따라 달라질 수 있다고 판단된다. 제4절에서는 이상의 논의를 바탕으로 남북경협에 대한 제언을 하였다. 

국문요약

제1장 서론

1. 연구 배경 및 필요성
2. 연구 내용

제2장 연변조선족자치주의 경제발전 현황

1. 연변의 경제발전 과정과 현황
    가. 경제발전 과정
    나. 현황
2. 향후 추진정책
    가. 13·5 계획
    나. 연변의 대외개방 전략: 창지투 전략 추진 성과와 전망을 중심으로
    다. 연룡도

제3장 한국과 연변조선족자치주 경제협력 현황 및 협력 수요

1. 한국과 연변의 경제협력과 장애요인
    가. 한국과 연변의 경제협력
    나. 장애요인
    다. 연변경제발전에서 한국 역할
2. 연변의 경제협력 수요와 한국 기업의 진출 방향
    가. 한국 기업의 경제협력 성과 평가
    나. 연변의 대(對)한국 경제협력 수요 평가
3. 소결

제4장 협력방안

1. 거시 전략
    가. 단계적이고 포괄적인 경제교류협력 강화
    나. 중국 및 동북아, 유라시아 대륙 경제협력의 교두보
    다. 창조적인 대북 관여 전략의 장
2. 세부 정책
    가. 한국의 연변 주력 산업 업그레이드 원-윈 정책: 농수산업ㆍ서비스업 업그레이드 협력
    나. 공동 연구센터 설립 및 인적자원 공동 트레이닝 시스템 구축
    다. 연변의 동북아 자유무역지대로의 단계적 발전을 위한 한국의 지원
    라. 한국의 두만강 국제협력 거버넌스 구축 지원
    마. 한국의 연변 발전 지원을 위한 단계적 금융협력
    바. 사회문화적 소통 강화를 통한 경제협력 촉진

제5장 결론

참고문헌

부록
1. 한반도와 연변조선족자치주의 경제협력 함의에 대한 소고: 법률적ㆍ역사적 관점을 중심으로
2. 연변 진출 한국계 기업의 비즈니스 주요 애로사항 및 해결방안
3. 한국과 연변조선족자치주 경제협력 설문조사

Executive Summary 

  중국 지린성 연변조선족자치주[延边朝鲜族自治州, 이하 ‘연변(延边)’]는 한반도 동북부와 중국의 접경지역으로서 흔히 두만강 유역이라고도 한다. 연변은 조선족 집단 거주지역으로서 중국 한어와 조선어를 모두 공용어로 사용하고 있으며, 민족의 항일, 독립운동의 역사가 서린 공간이자 백두산을 품고 있는, 한반도와 정서적으로 깊은 유대감을 갖는 지역이라고 할 수 있다.
  지경학적 관점에서 한국은 연변이 갖는 새로운 가능성에 주목할 필요가 있다. 우선, 뉴노멀 시대에 변화하는 중국경제에 능동적으로 대응하고, 한국의 대(對)중국 진출 전략을 새로이 수립하는 과정에서 연변은 중요한 테스트 베드이자 교두보가 될 수 있다. 또한 연변은 북한, 러시아와 접해 있는 지역으로서 중국대륙 및 동북아, 유라시아 진입의 중요한 관문 역할을 하며 한국의 북방전략 추진에서도 중요한 거점이 될 수 있다. 아울러 북한의 후방에 위치해 있어 한국의 창조적 대북 관여(engagement) 전략을 실행할 수 있는 지역이기도 하다.
  따라서 이 연구에서는 이러한 인식을 토대로 한국과 연변의 단기 및 중장기 경제협력 방안을 발굴해보고자 하였다. 이를 위해 연변의 경제발전 과정과 현황에 대한 분석과 함께 한국과 연변의 경제협력 과정과 장애요인, 한국 기업의 그간의 대연변 비즈니스 평가, 연변 기관ㆍ기업의 대한국 협력수요 등을 보다 종합적으로 검토하였다. 또한 한반도와 연변의 경제협력 함의에 대한 법률적ㆍ역사적 분석을 통해 이 연구의 가치를 한층 제고하고자 하였다. 아울러 보다 심층적인 연구를 위해 중국 동북의 주선양 대한민국총영사관 연구진과 연변의 고등교육기관인 연변대 조선반도연구원 경제연구소 연구진이 공동으로 연구를 수행하였다.
  연변의 경제발전은 중국 동부 연해지역의 발전에는 미치지 못하나 개혁개방 이후 1991년부터 현재까지 GDP 성장률 연 9.5%를 달성하며 비교적 빠른 속도로 경제발전을 달성하였다. 사실 신중국 설립 이후 동북 연해지역이 중국의 핵심 공업화학기지 역할을 하여 급속한 발전을 이룬 것과는 달리 연변지역은 동북에서도 변방에 있어 경제가 낙후된 편이었다. 그러나 개혁개방 이후, 특히 1992년 한중 수교 이후부터는 한국의 백두산 관광이 개시되면서 연변은 서비스업 중심의 경제발전을 이루었다. 1997년 아시아 금융위기, 2008년 글로벌 금융위기 등 외부 요인에 의해 관광업, 요식업 등 서비스업 주도 발전 방식이 영향을 받기도 하였으나, 현재까지 대체로 잘 유지되고 있다. 물론 연변의 경제발전에는 무역, 투자, 연변주(州) 정부의 인프라 건설을 위한 재정지출 등 중국 고유의 경제발전 방식 역시 함께 작동하였다. 흥미로운 점은  한국으로 이주한 조선족의 해외송금이 2000년대 이후 연변의 경제발전에 상당 부분 기여한 것으로 추정되고, 이는 현재 연변의 주도(州都)인 연길이 중국 내 손꼽히는 상위 소비도시로 부상하는 배경이 되기도 하였다. 현재도 연변주 정부는 연변의 13차 5개년 계획, 창지투 전략, 연룡도신구 및 일대일로 구상 등 신규 계획과 전략을 적절히 추진함으로써 발전의 모멘텀을 유지하고자 노력하고 있다.
  연변의 경제발전에는 한국과의 경제협력이 크게 기여해왔다. 한국과의 교류가 점차 자유로워지면서 한국의 경제위기와 극복 과정에 연변 역시 직간접적으로 연동되어 경기변동이 이어진 측면이 있고, 부침이 있기는 했으나 전반적으로 연변의 경제발전으로 이어졌다. 특히 한국과의 무역, 한국의 대연변 투자, 한국 거주 조선족 가족의 해외(고향)송금, 한국으로부터 습득한 선진 비즈니스 문화 등이 다양한 분야에서 경제발전의 밑거름이 되었다. 아울러 2015년 말 한중 FTA가 본격적으로 발효되면서 한국과 연변의 경제협력은 중장기적인 관점에서 한층 긴밀해질 것으로 전망된다. 다만 과거에 비해 연변의 경제발전에서 한국의 역할이 줄어들고 있어 한국의 대연변경제협력 접근법의 전환이 필요한 시점이다.
  우리 연구는 이를 탐구하기 위해 한국의 대연변 비즈니스에 종사하는 기업가를 대상으로 그간 경제협력과 관련한 성과와 장애요인을 평가하는 동시에 연변의 관계기관, 지역 기업을 대상으로 대한국 협력수요를 확인하였다. 연변에 진출했던 한국기업들은 과거보다 연변주 정부나 지역사회에서 한국에 주는 혜택이라든가 선호도가 낮아져 대연변 비즈니스 여건이 악화되었다고 토로하였다. 또한 민족적 동질감을 기반으로 한 조선족 사업파트너 역시 신뢰관계가 상당히 퇴색하여 기존 한국의 대연변 비즈니스 성과에 부정적인 의견이 많았다. 그럼에도 불구하고 중장기적인 관점에서 남북문제가 해결되고, 향후 한반도 통일이 될 가능성을 고려할 때 여전히 잠재성이 큰 지역이라고 평가하며 한국의 연변 비즈니스의 필요성을 역설하였다.
  반면 연변 기관, 지역 기업의 경우, 한국을 중요 경제협력 파트너로 고려하고 있으며, 향후에도 한국과의 경제협력이 지속적으로 확대될 것이라고 기대하고 있었다. 특히 여전히 한국의 선진화된 기술, 투자의 용이성, 선진적인 비즈니스 문화 등에 매력을 느끼고 있었고, 한국 유수 대기업의 대규모 투자 필요성을 호소하기도 하였다. 또한 현재 연변이 추진 중인 각종 계획과 정책에 부합하는 방향으로 한국과의 경제협력이 이루어지는 것이 바람직하다는 의견을 제시하기도 하였다.
  앞의 분석을 토대로 우리 연구는 한국과 연변의 협력 발전방안을 거시 전략과 세부 정책으로 구분하여 강구해보았다. 거시 전략의 경우, 첫째로 한국과 연변은 단계적이고 포괄적으로 경제교류협력을 강화해간다. 둘째로 연변을 중국 및 동북아, 유라시아 대륙 경제협력의 교두보로 활용한다. 셋째로 연변을 창조적 대북 관여 전략의 장으로 활용한다.
  이러한 3대 전략을 토대로 6개의 세부 정책방향을 제시하였다. 첫 번째 정책방향은 한국의 대연변 주력 산업인 농수산업, 서비스업의 업그레이드를 지원하면서 상호 윈-윈 하는 것이다. 단기적으로는 농수산업, 관광업, 요식업 분야의 한국 유관기관 및 연구기관이 연변의 각 관련기관에 연구진을 파견하여 구체적인 사업을 발굴, 실행할 수 있는 인적교류에 착수하도록 한다. 또한 중기적으로는 한중 FTA를 활용하여 농수산물 상품을 중국 및 유라시아 대륙까지 수출할 수 있도록 한다. 한편 관광업의 경우, 연변을 기점으로 하는 유라시아 관광로드 등을 구상해볼 수 있다. 장기적으로는 남북관계 개선이 될 경우, 농수산물 및 식품가공산업 클러스트, 두만강 국제관광지대 구축 및 북한 관광을 포함한 한반도 동해 관광권 구축을 고려해볼 수 있다.
  두 번째 정책방향은 연변 내 공동연구 센터 설립 및 인적자원 공동 트레이닝 시스템을 구축하는 것이다. 변화하는 중국 시장을 점검하고, 공략하는 인재를 배양하는 곳으로 중국 한어와 한국어가 공동으로 사용되는 연변은 매력적인 공간이라고 할 수 있다. 따라서 이를 활용한 공동 연구센터 및 인재 트레이닝 시스템 구축을 고려해볼 수 있다. 또한 농수산업 관련 한반도 동해를 비롯한 향후 북방항로 등을 연구하는 기지로서 연변 훈춘에 공동연구센터 설립을 추진해볼 수 있다. 장기적인 맥락에서는 북한 개발을 위해 인력 자원을 양성하는 트레이닝 시스템을 공동으로 개설ㆍ운영하는 방안을 고려해볼 수 있다.
  세 번째와 네 번째 정책방향은 연변이 동북아 자유무역지대로 단계적 발전을 할 수 있도록 지원하고, 두만강 국제협력 거버넌스를 구축하도록 지원하는 역할을 고려해보는 것이다. 단기적으로 연변의 훈춘국제합작시범구, 화룡의 변경경제합작구를 비롯해 향후 구축될 연룡도신구 등에 한중 FTA 시범구 등의 설치를 고려해볼 수 있다. 중기적으로는 양자적인 협력의 요람에서 장기적으로는 동북아 각국이 참여하는 자유무역지대로 발전할 수 있도록 측면 지원하는 방안 역시 있을 수 있다. 또한 광역두만강개발계획(GTI) 등 현 두만강 국제협력 거버넌스가 동북아 다자협력 거버넌스 체제로 진전될 수 있도록 지원하고, 이 과정에서 연변의 지리적 이점을 활용하여 그 가치를 부각하는 방안을 지원하는 것 역시 고려해볼 수 있다.
  다섯 번째와 여섯 번째 정책방향은 단계적인 금융협력과 사회문화 소통 강화를 통해 전체 경제협력을 지속가능하도록 하는 정책을 마련하는 것이다. 물론 중국 지방의 금융부실화 문제가 심각하기에 한국 정책성 금융기구에서는 타당성 검토를 실시하여 이를 토대로 단계적인 접근을 할 필요가 있다. 농수산업, 요식업, 호텔업을 비롯한 각종 경제협력을 위한 재원을 제공하고, 한국의 동북아 및 유라시아 북방 전략 추진을 위한 기금 등을 연변에 전략적으로 활용하는 방안 역시 고려해볼 수 있다. 또한 사회문화 소통은 연변 내에 한국문화원 등을 설치하여 한국과 연변의 상호 이미지를 제고하고, 공공외교를 수행할 수 있는 공간으로 활용해볼 수 있다.
  한중 수교 25주년을 맞이한 2017년은 한국이 급속히 발전한 중국경제에 대한 새로운 접근법을 깊이 모색해야 하는 시점이라 할 수 있다. 이런 맥락에서 연변은 한국이 비단 중국뿐만 아니라 동북아, 유라시아는 물론이고 향후 북한의 개방을 유도하는 지역으로서 새로운 접근법을 시현하는 훌륭한 장이라 할 수 있다. 또한 우리 정부가 한반도 신경제지도를 구상하고 있는 가운데 연변은 신경제지도를 구현하는 과정에서 동북아, 중국대륙, 유라시아를 연계하는 교두보가 될 수 있을 것이다.  

서언

국문요약

제1장 연구의 배경과 목적

제2장 한시적 분리운영방안의 법제적 타당성

1. 문제제기
2. 남북한 정치경제통합 유형 검토
3. 주요 법적 쟁점 및 관련 헌법 규정
4. SAR 자치권의 범위
5. 남북한 노동시장 분리방안의 합헌성
6. 북한 주민의 주권적 의사확인 방법
7. 종합판단

제3장 적정 통일비용 및 순편익 추정

1. 문제제기
2. 통일비용과 편익에 대한 조작적 정의
3. 분석틀
4. 적정 통일비용 추정

제4장 정책적 시사점

1. 경제통합방식
2. ‘전환의 계곡’
3. 통일비용 조달
4. 통일외교

참고문헌

Executive Summary 

  본 연구는 대외경제정책연구원(KIEP) <중장기통일연구>의 3년 차 주제인 ‘통일 후 남북한 경제 한시적 분리운영방안’의 서론에 해당한다. 한시적 분리운영방안은 남북한 경제통합 방식과 관련하여 최근 새롭게 부각되고 있는 접근법으로서 정치적 통일 이후 경제통합을 점진적으로 추진하기 위해서는 일정 기간 동안 남북한 경제의 일부 분야를 분리운영할 필요가 있다는 문제의식에 기초하고 있다.
  통일 이후 남북한 경제를 한시적으로 분리운영하는 데서 정책적 초점은 북한 지역 노동력의 대량 남하를 방지하는 데 있다. 그런데 통일이 달성된 상황에서 물리적 차단은 바람직한 대안이 될 수 없으므로 대량 남하를 방지하려면 그만 한 경제적 유인을 제공해야 한다. 물론 그 경제적 유인이 독일 통일에서와 같은 인위적 소득 증가일 수는 없다.
  이러한 딜레마에 대해 이번 KIEP <중장기 통일연구>에서는 노동·사회복지 정책, 통화·금융·재정 정책, 그리고 국유자산 관리정책 등 세 가지 분야에서 구체적 제도 설계를 통해 대안을 마련해보고자 하였다. 본 연구는 한시적 분리운영의 경제적 필요성과 법적 타당성을 규명함으로써 나머지 구체적 제도 설계와 관련된 연구들을 이론적으로 뒷받침하는 역할을 맡고 있다. 이에 따라 본 연구는 사실상 독립적인 2개의 연구로 구성되어 있다.
  먼저 제2장에서는 한시적 분리운영의 법적 타당성을 다루었다. 여기서는 한시적 분리운영을 둘러싸고 제기되는 법률적 이슈들인 북한 지역 특별행정구역(SAR) 자치권의 범위와 한계, 남북한 노동시장 분리의 합헌성, 국민의 주권적 의사확인 방법 등을 검토하였다. 먼저 SAR의 자치권과 관련해서는 행정권·입법권·사법권의 측면에서 북한 지역 SAR에 허용될 수 있는 권한의 범위와 한계, 중앙정부와의 관계 등을 현행 헌법 및 법률, 조례에 따라 구체적으로 제시하였다.
  다음으로 남북한 노동시장 분리의 합헌성과 관련해서는 북한 주민의 남한이주 제한, 북한 근로자에 대한 고용허가제, 남북한간 차별적 최저임금, 북한 지역 근로자의 노동3권 제한 등의 방안들은 우리 헌법이 보장하고 있는 기본권의 본질적 내용을 침해할 가능성이 높다고 보았다. 그러나 남북한의 노동시장 분리가 국민경제에 대한 ‘명백하고 현존하는 위험’을 방지하는 데 목적을 두고 있다는 점이 인정되고, 분리 기간을 한정하는 등의 기본권 친화적 노력과 국민적 합의가 뒷받침된다면 헌법적 수용 가능성이 높아질 것으로 판단하였다.
  마지막으로 통일 후 남북한 경제를 한시적으로 분리운영하기 위해 거쳐야 할 절차인 국민의 주권적 의사확인 방법과 관련해서는 국민투표 방식이 바람직하다고 제시하였다. 북한 지역 주민의 기본권에 중대한 제한이 발생할 수 있고 통일 국회 구성에 상당한 시간이 소요되며 정치·경제·사회·문화 등 모든 영역에 걸쳐 지대한 영향을 미칠 수 있는 중요한 정책사항이기 때문이다.
  결론적으로 남북한 한시적 분리운영은 국민의 기본권 침해와 관련될 소지가 많아 헌법재판소의 심판 대상이 될 소지가 많은 것이 사실이다. 그러나 남북한 통일은 가늠하기 어려울 정도의 정치적·윤리적·문화적·사회적·경제적·헌법적 과제가 수반되는 미증유의 사건이어서 통일정책은 최고도의 정치적 결단에 따라 수행될 가능성이 높다고 지적하였다.
  다음으로 제3장과 제4장에서는 한시적 분리운영의 경제적 필요성을 다루었다. 먼저 제3장에서는 한시적 분리운영의 경제적 필요성을 다루었다. 이를 위해 통일 후 경제통합 과정에서 고려될 수 있는 다양한 통합방식 중 한시적 분리운영을 통한 점진적 통합방식(본문에서는 ‘특구형 통합방식’)이 통일한국의 경제적 편익을 극대화할 수 있는 방식임을 보이고자 하였다. 보다 구체적으로는 통일의 순편익을 극대화할 수 있는 적정 통일비용 및 그때의 경제통합 방식을 추정, 제시하였다.
  통일비용은 한국의 재정이전지출 및 국가채무 증가로 인한 잠재성장률 저감효과(직접비용)와 사회혼란비용(간접비용)의 합으로 정의하였다. 재정이전지출과 잠재성장률 저하를 고려한 통일 후 남북한 GDP에서 간접비용을 차감하여 통일한국의 GDP를 산출하였고 여기서 분단 유지 시 남북한 GDP 합계를 다시 차감하여 통일편익을 구하였다. 남북한 경제통합 방식은 생산요소 이동의 자유 정도에 따라 완전 개방형인 독일식부터 완전 폐쇄형인 특구식까지 다섯 가지 통합방식을 설정하였다. 또한 각 통합방식은 재정이전지출 중에서 인프라구축비용(I)과 사회보장비용(S)의 구성비로 정의되는 데 독일식이 I의 비중이 가장 낮고, 특구식이 가장 높게 설정하였다.
  추정 결과, 통일 이후 20년간의 누적 순편익을 극대화하는 통일비용은 1,000조 원으로 나타났다. 이는 매년 한국 GDP의 2.5%(2020년 기준)가 20년간 투입되는 것에 해당한다. 그 결과 2039년 기준 한국의 GDP 대비 국가채무는 71%까지 상승하겠지만 한국이 부담할 수 없는 수준은 아닌 것으로 판단되었다.
  제4장에서는 적정 통일비용 추정의 시사점을 도출하였다. 먼저 누적 순편익을 극대화하는 경제통합 방식은 특구식인 것으로 나타났다. 또한 남북한 지역간 소득 격차 완화 역시 독일식보다 특구식을 지향할수록 더 큰 것으로 나타났다. 그러나 최선의 경우에도 남북한의 소득 격차는 2039년에 가서도 북한 지역 소득이 남한 지역의 34% 수준까지밖에 완화되지 않을 것으로 전망되었다.
  한편 적정 통일비용보다 적은 비용을 지출할수록 누적 순편익이 플러스로 전환되는 시점은 빨라지고 통일비용 지불에 따른 한국의 단기적 편익 감소폭 역시 줄어들었지만 전환 시점을 지난 이후의 순편익 역시 작아지는 것으로 나타났다. 반대로 적정 통일비용에 근접할수록 전환 시점이 늦어지고 단기적 편익 감소폭 역시 커지지만 전환 시점을 지난 이후의 순편익은 커지는 것으로 나타났다. 남북한 경제통합 이후 일시적으로 순편익이 음의 값을 갖는 전환의 계곡(Valley of transition)을 지혜롭게 극복하기 위해서는 효과적인 재원조달 방안을 마련하는 등 국민적 합의를 이끌어낼 수 있는 방안이 마련되어야 하는 것으로 나타났다. 

서언

국문요약

제1장 서론

1. 연구의 목적과 배경
2. 연구의 범위와 구성

제2장 대북 경제제재의 주요 내용

1. 대북 경제제재의 흐름과 개요
2. 유엔제재
가. USCR 1695(2006. 7. 15)
나. USCR 1718(2006. 10. 14)
다. USCR 1874(2009. 6. 12)
라. USCR 2087(2013. 1. 22)
마. USCR 2094(2013. 3. 7)
바. USCR 2270(2006. 3. 3)
사. USCR 2321(2016. 11. 30)
3. 양자제재
가. 미국
나. 일본
다. 한국

제3장 제재와 무역변화

1. 무역변화
가. 개념
나. 유형별 측정
2. 무역변화 추정
가. 무역중단과 창조
나. 국가간 무역대체
다. 중국을 경유한 우회무역
라. 소결

제4장 접경지역 북ㆍ중 경제협력 변화 실태조사

1. 대북제제가 북ㆍ중 무역주체 변화에 미치는 영향: 한국의 양자제재(5ㆍ24 조치)를 중심으로
2. 대북제재 이후 주요 북ㆍ중 무역상품의 변화: 수산물, 농산물, 광물, 의류를 중심으로
가. 2000~05년 북한의 對중국 주요 수출입 품목
나. 2006~10년 북한의 對중국 주요 수출입 품목(대북제재 시기)
다. 2011~16년(9월) 북한의 對중국 주요 수출입 품목 (대북제재 시기)
3. 북ㆍ중 무역의 지역적 변화와 주요 거래 품목: 랴오닝성, 지린성을 중심으로
4. 북ㆍ중 접경지역의 새로운 경협 형태: 북한 노동자의 중국 파견
5. 소결

제5장 제재의 변화와 파급효과 전망

1. 제재의 변화 시나리오와 쟁점
가. 제재 강화
나. 제재 완화
다. 추정을 위한 추가적 검토
2. 제재의 파급효과 전망 
가. 제재 강화의 파급효과
나. 제재 완화의 파급효과

제6장 결론

1. 요약 
2. 시사점 및 정책제언
가. 대북제재의 주요 쟁점
나. 대북제재의 성과
다. 예상하지 못했던 대북제재의 효과
라. 북한의 교역환경 변화
마. 대북제재 강화를 위한 중국의 공조 필요
바. 남북 경제교류 전망

참고문헌

Executive Summary 

  2016년 1월, 9월 북한의 연이은 핵실험으로 국제사회의 대북제재가 강도를 더해가고 있다. 이 보고서는 2006년 이후 대북제재가 북한과 그 주변국의 무역에 미친 영향을 분석하는 것을 목적으로 하였다. 먼저 제2장에서는 다자ㆍ양자 대북제재의 역사와 내용, 쟁점을 분석하였다. 제3장에서는 대북제재가 북한 무역에 미친 영향을 북한 무역의 중단ㆍ대체ㆍ우회ㆍ창조로 구분하여 정의한 뒤, 무역통계를 활용하여 실증분석하였다. 제4장에서는 북ㆍ중 접경지역 대북사업의 역사를 개괄한 뒤, 대북제재 이후 사업가, 품목과 지역(단둥ㆍ옌벤)이 어떻게 변화하였는지 조사하였다. 마지막으로 제5장에서는 향후 대북제재 변화 시나리오와 주요 쟁점, 파급효과를 분석하였다.
  구체적으로 제2장에서는 대북제재의 역사와 내용, 쟁점을 검토하였다. 대북제재는 유엔이 주도하는 다자제재와 미국ㆍEU, 일본, 한국 등이 주도하는 양자제재로 나뉜다. 유엔의 다자제재는 2000년 이후부터 지금까지 모두 6차례가 있었으며, 모두 북한의 핵 및 장거리 미사일 시험발사를 계기로 채택되었고 후속 결의안은 이전 제재결의를 재확인하면서 추가사항을 포함시키는 방식으로 점진적으로, 그리고 지속적으로 강화되어왔다. 유엔의 다자제재는 WMD 및 핵실험과 관련된 무역ㆍ금융ㆍ여행을 제약하는 것에 초점을 맞추고 있으며, 1949년 제네바 합의에 따라 북한 주민의 생활에 직접적인 영향이 없는, 즉 비민생의 영역을 제약하는 수준에서 제재가 가해졌다. 반면 양자제재는 민생과 상관없이 북한과 경제ㆍ외교적 관계를 단계적으로 단절하는 수준에서 이루어졌다. 미국의 제재는 한국ㆍ일본의 대북제재와 달리 1950년대부터 국내법에 근거하여 안보위협, 공산주의, 테러지원국, WMD 확산 등 4가지 이유로 시작되었으며, 대북 금수조치, 원조 및 금융지원 금지, 북한 관련 자산 동결, 무기수출입 금지, 관련자 입국 금지를 포함한다. 일본의 양자 대북제재는 북한이 일본인을 납치한 것을 계기로 시작되었으며, 2006년 대북 수입 금지 및 관련 항공ㆍ선박 입항 금지, 관계자 입국 금지, 2009년 대북 수출 금지를 포함한다. 한국의 대북제재는 2008년 금강산 민간인 피격사건을 계기로 금강산 관광 전면 중단, 2010년 천안함 폭침 사건을 계기로 개성공단을 제외한 남북교역 중단, 2016년 개성공단 중단을 포함한다.
  제3장에서는 제재에 따른 북한과 주변국의 무역 변화를 분석하였다. 대북제재는 북한 무역에 변화를 야기하게 되는데, 이를 북한 무역의 중단ㆍ대체ㆍ우회ㆍ창조로 정의하였다. 무역중단은 2006년 일본의 대북제재로 인한 북ㆍ일 무역 약 1억 8,000만 달러(2004~06년 연평균 무역액), 2010년 한국의 대북제재로 인한 남북교역 3억 달러(2007~09년 연평균 무역액)에 이른다. 무역대체를 살펴보면 2006년 일본의 대북제재로 남북교역은 113.1% 증가하였고 북ㆍ중 무역은 95.2% 증가하였으며, 2010년 한국의 대북제재로 북ㆍ중 무역은 195% 증가하였다. 우회무역의 경우 2006년 대북제재 이후 북ㆍ중ㆍ일 무역이 북ㆍ중 무역의 약 2.1% (2007~09년 연평균)를 차지하였다. 2010년 대북제재 이후 북ㆍ중ㆍ한 우회무역은 북ㆍ중 무역의 약 5.6%(2010~12년 연평균)를, 북ㆍ중ㆍ일 우회무역은 약 2.6%(2010~12년 연평균)를 차지하였다. 일본과 한국의 대북제재로 인한 중국으로의 무역대체와 중국을 경유한 우회무역의 증가로 중국의 대북무역 규모는 상당한 규모로 증가하게 되었다.
  제4장에서는 대북제재가 접경지역의 대북사업 주최와 지역, 주요 무역상품, 북한 노동자의 중국 파견 등에 미친 영향을 분석하였다. 1990년대 대북사업은 조선족의 주도 아래 옌벤을 중심으로 이루어졌다. 2000년대 들어서는 한국인이 주도하는 한국인 경영-조선족 현지 중개인 형태로 단둥을 중심으로 이루어지고 있다. 무역주체는 5ㆍ24 조치 이후 한국인 경영-조선족 현지중개인의 형태가 중국 한족 경영-조선족과 북한 화교 현지중개인 형태로 변화하였다. 접경중심지는 지린성 옌벤에서 랴오닝성 단둥으로 이동하였다. 무역상품은 대북제재 이후 북한의 전통적인 무역상품인 무연탄과 철광석이 줄어드는 반면, 섬유와 수산물의 성장이 두드러졌다. 마지막으로 북한 노동자의 중국 파견이 늘었다. 대북제재 이후 대북사업의 주체, 지역, 상품이 변하고 있으나, 북한의 무역은 제재의 영향을 크게 받지 않았으며 인적교류 측면에서는 오히려 늘어난 면이 있다.
  제5장에서는 대북제재 변화 시나리오와 쟁점, 파급효과를 전망하였다. 대북제재 강화의 핵심요인은 북한의 추가적인 핵실험과 장거리 미사일 시험발사 여부이다. 대북제재 강화 시나리오는 중국의 적극적인 참여와 미국의 대북제재 강화의 형태로 나타날 것이며 금융 분야 2차 제재, 북한의 주요 수출품인 석탄 및 철광석 수출 제한, 빠르게 증가하고 있는 의류 및 수산물 등 임가공품의 수출 제재, 북한 해외파견 근로자의 차단 등을 포함할 것으로 보인다. 제재 완화의 핵심요인은 북한의 핵을 포함한 대량 살상무기 문제 해결이다. 대북제재 완화 시나리오에 따르면 UN의 대북제재는 최소한 2006년 수준으로 돌아갈 수 있을 것으로 보인다. 한국과 일본의 대북제재 완화는 비교적 원활하게 이루어질 수 있다. 그러나 미국의 대북제재 해결은 관련 법률의 폐기나 수정, 북한 적용 제외 등의 조치가 필요하여 매우 복잡하다. 그러나 무엇보다 대북제재 강화 혹은 완화를 결정하는 핵심 변수는 북한의 행동 변화, 한ㆍ미ㆍ일의 정책 변화, 중국의 정책 변화 등 세 가지이며, 이 변수들의 변화 양상에 따라 어떠한 형태의 강화나 완화도 이루어질 수 있음을 유념하여야 한다. 대북제재 변화의 파급효과는 강화로 인한 효과와 완화로 인한 효과를 구분하여 분석하였다. 제재 강화 시 북한의 무역은 전면 중단될 것이며, 인도적인 목적의 긴급구호 정도만 지속될 것으로 판단된다. 대북제재 완화 시에는 2006년과 2010년 대북제재로 중단된 북한의 대한ㆍ대일 무역이 빠르게 제재 이전 수준으로 회복되는 한편, 대중 무역과 대중 무역을 통한 우회무역은 빠르게 줄어들 것으로 보인다.  

서언

국문요약

제1장 연구의 배경과 목적

제2장 CEPA 관련 해외사례 분석

1. 중국-홍콩 CEPA
가. CEPA 체결 배경과 진행 현황
나. CEPA의 법적 지위
다. CEPA의 주요 내용
라. 경제적 효과 
마. 한계와 문제점
2. 중국-대만 ECFA
가. ECFA 체결 배경과 진행 현황
나. ECFA의 개념과 법적 지위
다. ECFA의 주요 내용
라. 경제적 효과
마. 한계와 문제점

제3장 남북한 CEPA의 주요 내용 검토

1. 원칙
2. 상품교역
가. 관세
나. 비관세장벽
다. 원산지 규정
3. 서비스교역 및 투자
4. 무역ㆍ투자 편리화 및 분쟁해결

제4장 남북한 CEPA 체결의 국제통상법적 쟁점

1. 남북경협 관련 WTO 체제상 쟁점
가. 남북경협 법체제 현황
나. 남북경협 관련 국제통상법적 쟁점
다. 남북경협의 국제통상법적 정당성 확보 방안
2. 남북한 CEPA 체결에 따른 쟁점 
가. WTO 비회원국과의 FTA 체결
나. GATT 24조의 요건 충족
다. 북한의 비시장경제(NME) 지위 문제
라. 기체결 FTA의 역외가공지역 규정 인정 문제
3. 잠정협정을 활용한 우회 방안

제5장 남북한 CEPA 체결의 경제적 효과 분석

1. CEPA 체결에 따른 남북한 GDP 성장모형
가. CEPA 미체결 시 남북한 GDP 모형
나. CEPA 체결 시 남북한 GDP 모형
다. CEPA 단계별 교류 쿼터
2. 남북한 GDP 성장효과
가. 기본 시나리오에 따른 추정 결과
나. 추가적 시나리오 검토
3. 남북한 무역 증가효과
4. 남북한 생산유발효과
가. 다지역 산업연관표(MRIO)의 구조
나. 일반적 교류협력 단계의 생산유발계수 추정
다. 남북한 CEPA 체결 단계의 생산유발계수 추정
라. 남북한 CEPA 체결의 파급효과 분석

제6장 결론

1. 성과와 한계
2. 정책적 고려사항

참고문헌

부록

Executive Summary 

  본 연구는 남북경협 확대 및 남북한 경제통합에 대비하여 남북한 FTA의 필요성과 가능성을 검토하고 추진 방안을 제시하고자 하였다. 먼저 제1장에서는 남북한간 특수관계를 반영하여 남북한 FTA를 1국 내 두 독립관세구역간 FTA인 경제협력강화약정(CEPA: Closer Economic Partnership Arrangement)으로 개념화하였다. 남북한 CEPA는 상품교역 무관세화, 서비스교역 자유화, 무역ㆍ투자 편리화 조치 등을 단계적으로 실행하는 것이 골자가 된다. 즉 현재 북한의 체제나 경제적 현실을 고려할 때 낮은 단계 혹은 잠정적 수준의 FTA에서 출발하여 북한의 체제 변화와 경제적 발전 정도에 따라 점차 그 수준을 높여가는 방식으로 FTA에 접근할 필요가 있다. 따라서 남북한 CEPA는 남북한 경제통합의 가장 낮은 단계에 해당한다.
  제2장에서는 중국-홍콩 CEPA, 중국-대만 ECFA 등 해외사례를 FTA 체결의 배경과 진행 과정, 법적 지위와 주요 내용, 그리고 경제적 효과 등의 측면에서 비교 분석하였다. 중국-홍콩, 중국-대만 FTA는 제1차 협상에서 각 분야별 개방과 협력을 위한 방향성을 제시한 후 후속 협상을 통해 규정을 구체화했다는 측면에서 비슷한 면이 있다. 그러나 중국-홍콩 CEPA의 경우 매년 1회 보충협정을 통해 체계적으로 시장 개방을 진행한 반면, 중국-대만 ECFA의 경우 조기수확프로그램(EHP) 이외에 상품ㆍ서비스무역 협상을 구체화하지 못하고 있다. 이에 따라 두 FTA의 성과 역시 현저한 차이를 나타내고 있다. 이러한 차이는 주로 중국-홍콩, 그리고 중국-대만의 정치적 관계의 차이에 기인하는 것으로 분석된다.
  제3장에서는 남북한 CEPA에 담길 주요 내용을 검토하였다. 이미 남북한간에는 FTA 체결 이전 중국-홍콩이나 중국-대만에 비해 훨씬 풍부한 경제협력 관련 합의들이 만들어져 있다. 따라서 남북한 CEPA는 無에서 출발하는 것이 아니라 기존의 경협합의서들을 수용하여 발전시키는 방향으로 추진하는 것이 타당할 것이다. 이러한 측면에서 제3장에서는 기존 남북경협 합의들을 검토하여 CEPA 체결 시 고려해야 할 내용들을 원칙, 상품교역(관세, 비관세장벽, 원산지 규정), 서비스교역 및 투자, 무역ㆍ투자 편리화 및 분쟁해결 등 4개 분야에 걸쳐 검토하였다. 검토 결과 남북한 무관세거래는 지속하되 이에 따른 남북한 내 산업별, 계층별 피해에 대처하기 위해서는 비관세장벽을 적절히 활용할 필요가 있음을 알 수 있었다. 또한 원산지 규정이나 무역ㆍ투자 편리화 조치 영역에서는 아직 남북한간 세부적 합의가 필요한 부분이 많음을 알 수 있었다.
  제4장에서는 현행 남북경협이 가지는 국제통상법적 문제점을 검토하고 이에 대한 대응책으로서 남북한 FTA의 필요성 및 관련 쟁점을 제시하였다. 현재 남북한간 교역은 ‘민족내부거래’로서 무관세 원칙에 따라 이루어지고 있다. 하지만 남북한간 무관세거래는 다양한 국제통상법의 쟁점을 야기할 수 있다. 특히 WTO 회원국인 한국의 GATT/WTO 협정상 기본의무인 최혜국대우(MFN) 위반 소지가 있으며, 북한에 대한 무관세혜택 및 남북경협 정책상 제공되는 여러 특혜조치 또한 WTO 보조금협정 위반으로 이의 제기의 대상이 될 수 있다. 이에 따라 본 연구에서는 남북경협에 대한 국제통상법적 정당성을 확보할 수 있는 다양한 방안을 검토하였으며, 그 결과 남북한간 FTA 혹은 지역무역협정(regional trade agreement) 체결이 GATT/WTO 협정상 의무에 대한 특례를 인정받을 수 있는 최선의 방안이라는 결론을 내렸다. 이와 더불어 남북한간 FTA(CEPA)를 체결할 경우 북한의 WTO 비회원국 지위 문제, GATT 제24조의 요건 충족 문제, 북한의 비시장경제(NME) 지위 문제 및 기체결 FTA의 역외가공지역 규정과의 충돌 문제 등 다양한 측면에서의 국제통상법적 쟁점도 검토해 보았다. 결론적으로 현재로서는 이를 추진하는 데 있어 중대한 국제통상법적 쟁점은 존재하지 않는 것으로 파악되었다. 단 현 남북한간 교류의 규모 및 북한의 경제개발 수준을 감안해 볼 때 정식 FTA를 바로 체결하기에 앞서 우선 WTO에서 허용하고 있는 ‘잠정협정’ 형태의 FTA를 체결하는 것이 가장 현실적인 방안으로 판단되었다.
  제5장에서는 남북한 CEPA 체결의 경제적 효과를 남북한의 GDP 변화와 생산유발효과 측면에서 분석하였다. 우선 남북한의 GDP 변화는 성장회계모형을 통해 분석하였는데, CEPA 체결로 남한 GDP가 2020년 1,822조 8,000억 원 → 2039년 3,067조 5,000억 원으로 증가하였고, 북한 GDP도 2020년 38조 원 → 2039년 308조 3,000억 원으로 증가하였다. 이로 인하여 남북한 소득격차가 2020년 21.4배 → 2039년 5.2배로 감소하였으며, 남북한 교역도 2020년 23억 2,000만 달러(남한 GDP의 0.15%, 북한 GDP의 7.2%) → 2039년 49억 3,000만 달러(남한 GDP의 0.18%, 북한 GDP의 11.0%)로 증가하였다.
  다음으로 남북한 산업연관표의 생산유발계수를 활용하여 남북한의 수직적 통합구조 변화와 최종수요 파급효과 변화를 분석하였다. 남북한 CEPA 체결 이후 양국간 수직적 통합의 정도는 북한의 경우 경공업과 중공업 부문에서 대남 수입중간재 투입 비율이 증가하며, 남한의 경우 광업과 경공업 부문에서 대북 수입중간재 투입 비율이 증가하는 것으로 나타났다. 또한 남북한 산업연관표의 지역 내 효과(intraregional effect)와 지역간 효과(interregional effect) 또한 CEPA 체결 이후 증가하는 것으로 나타났다. 북한의 지역 내 효과는 일반적 교류협력 단계에서 14.8이었으나 남북한 CEPA 체결 이후 16.4로, 남한의 지역 내 효과는 18.77에서 19.86으로 증가하여, 지역 내 효과는 북한의 변화가 더 뚜렷하게 높은 것으로 나타났다. 지역간 효과의 경우, 북한 최종수요(반출)가 남한지역에 미치는 효과는 0.2289에서 0.6394로, 남한 최종수요(반입)가 북한지역에 미치는 효과는 0.0243에서 0.0585로 증가하는 것으로 나타났다.
  마지막으로 남북한 CEPA 체결 전후 GDP 및 무역규모 증가에 따른 추정 결과를 적용하여 최종수요 항목별 생산유발효과를 시산하였다. 남한의 최종수요(반입) 증가가 북한 지역에 유발하는 효과는 남북한 CEPA 체결 전후 2.44에서 2.90으로 증가하며, 북한의 대남생산유발의존도는 2.9%에서 7.4%로 증가하는 것으로 나타났다. 
  마지막으로 제6장에서는 본 연구의 성과와 한계를 제시하고, 정책적 시사점을 제시하였다. 남북한 관계의 역동성을 감안할 때 남북한 CEPA는 최초 협상에서 가능한 많은 부분을 세부적으로 규정함으로써 합의의 ‘역전 불가능성’을 확보하는 것이 중요하다고 여겨진다. 또한 남북한 CEPA는 CEPA 체결 이후 일정 기간 동안 경제적 약자가 체감할 수 있을 정도의 긍정적 효과가 보장되고 부정적 효과는 최소화하는 방향으로 설계될 필요가 있다. 마지막으로 남북한 CEPA 추진 시 한국은 단기적 경제효과보다는 장기적 경제통합효과에 초점을 둘 필요가 있다고 판단된다. 

국문요약

제1장 서론

제2장 2000년대 이후 북？중 양국의 해외직접투자 발전 과정

1. 중국 해외직접투자의 발전 과정과 특징
2. 북한 외자 유치제도의 변화와 특징

제3장 2000년대 이후 중국의 대북투자 관련 통계 점검

1. 중국 상무부 통계
2. 언론 보도
3. 선행연구에서 인용된 관련 통계

제4장 2000년대 이후 중국의 대북투자 추정

1. 데이터 매칭(Matching)을 통한 추정
2. 대리변수를 이용한 추정: 대북 광산 투자를 중심으로

제5장 결론

참고문헌

Executive Summary 

본 연구에서는 중국의 대북투자 시계열 데이터(2000~15)를 추정하고자 하였다. 이를 위해 중국의 대북 투자와 관련된 공식？비공식적 자료에서 나타난 문제점을 제시하고, 기업별 투자 데이터 및 대리변수를 사용하여 기존 데이터를 보정한 독자적인 추정치를 제시하였다.
먼저 2000년대 이후 언론 보도와 선행연구에서 제시된 기업별 데이터를 취합 후 분석하였다. 그 결과 중국의 대북투자는 2009년 2차 핵실험 이후 일시적인 시기를 제외하면 2004~12년까지 지속적으로 증가하다가 2013년 3차 핵실험 이후 감소세 내지는 침체기로 돌아섰을 것으로 판단되었다. 이러한 추세는 중국 상무부 통계상의 추세와 대체로 일치하나, 본격적 투자 시점인 2004~05년 투자액 및 투자 추세가 언론보도와 큰 차이를 보여 연도별 대북투자액 추정을 위해서는 상당한 보정이 필요하다는 점이 발견되었다.
이에 따라 본 연구에서는 기존 기업별 데이터에서 정보 개선 및 추가 식별이 가능한 데이터를 분리한 후, 이를 상무부 투자기업 리스트 등 9개의 추가 자료에서 얻을 수 있는 정보와 매칭(Matching)하여 일차적 추정치를 제시하였다. 이러한 방법으로 본 연구에서는 기존 연구 대비 거의 두 배에 달하는 표본을 확보할 수 있었다. 또한 도출된 데이터를 토대로 연도별 대북투자액을 합산한 결과 2000년대 이후 중국의 대북투자 총액은 약 7억 5,998만 달러로 추정되었는데, 이는 중국 상무부 통계에서 제시된 동 기간 유량 합산액의 1.74배에 달한다. 이와 같은 결과는 대북투자가 가장 활발히 진행된 시기인 2005~07년 기간 발생한 투자의 상당 부분이 누락되었음을 시사하고 있다. 다만 위의 방식은 각 기업이 북한에 투자한 총 투자액이 최초 비준 시점에 모두 실행된 것으로 가정하고 있어, 투자기업이 많이 식별되거나 규모가 큰 광업 분야 투자가 활발한 해일수록 중국의 대북 투자액이 과도하게 추정되는 한계를 보였다.
이러한 문제점을 해결하고자, 본 연구에서는 중국의 대북 광업 투자액과 유사한 움직임을 보일 것으로 생각되는 대리변수를 선정하고, 그 추세를 활용하여 추정을 시도하였다. 타 분야의 투자 변화에도 영향을 받는 다용도 품목은 제외하고, 광산 개발 관련 단일 용도만을 가진 상품 및 그 부속품의 대북 수출 데이터를 이용하여 대리변수를 구성하였다. 또한 중국의 광산장비 수출은 설비 제공형 투자뿐 아니라 북한 당국의 자체 수입으로도 발생하므로, 이를 별도로 추정하여 제외한 후 추정하였다.
대리변수를 이용하여 추정한 광업 분야 투자액과, 기업별 데이터를 통해 파악된 기타 분야의 투자액을 합산한 총액(유량합)은 2003~14년 동안 약 10억 116만 달러에 달하였다. 이는 동 기간 중국 상무부에서 제시한 대북투자액의 유량합인 4억 1,399만 달러의 2.42배에 해당한다. 중국 상무부 통계와 비교하면 연평균 4,893만 달러라는 적지 않은 금액이 집계에서 누락되었을 가능성이 있는 것이다. 누락분의 대부분은 설비제공형 투자로 추정되는데, 현재까지도 이러한 형태의 대북투자는 지속되고 있을 가능성이 높다.
위의 추론에 기초한다면, 북한의 외화가득률에 대한 인식 제고가 필요하다. 2000년대 이후 북한의 지하자원 수출 증가분의 상당수가 설비제공형 투자의 대가였다면, 북한의 외화가득률은 생각보다 크지 않을 개연성이 높다. 특히 지하자원 부문은 산업연관효과가 낮고, 설비제공형 투자가 단기적이며 소규모임을 고려한다면 2000년대 중반 이후 북한 광산이 상당수 정상화되었음에도 불구하고 산업 회복 및 발전은 정체되고 있는 주요 원인 중 하나일 수 있다고 사료된다.
본 연구에서 제시한 추정은 중국의 대북투자와 관련된 기존 통계보다 안정성 있는 시계열 데이터를 제공한다는 장점이 있다. 하지만 본 연구는 여러 가지 가정에 기반한 시론적 분석이라는 점을 염두에 둘 필요가 있다. 즉 대리변수의 구성과 각각의 가정의 ‘현실성’을 뒷받침하기 위해서는 추가적 데이터 분석과 현지조사 등에 기반한 실증적 입증이 필요하다. 실증적 탐색 과정에서 비현실성이 드러나면 그것을 보정하는 과정에서 보다 현실에 근접한 추정치가 도출되기를 기대한다. 

국문요약

제1장 서론

제2장 선군경제노선과 ‘7.1 조치’

1. ‘7.1 조치’의 성격과 추진의도
2. ‘7.1 조치’의 재구성

제3장 反개혁 역류의 재평가

1. 박봉주의 급진개혁과 시장화의 심화
2. 反개혁 역류: 시장통제인가, 시장폐지인가?

제4장 미약한 성과, 심화되는 부작용

1. 미약한 생산증대 효과
2. 세입증가율을 현저히 밑도는 경제성장률
3. 만성적 하이퍼인플레이션

제5장 김정은시대 경제개혁의 평가와 전망

1. ‘새로운 경제관리 개선조치’
가. 배경
나. 주요 내용
2. 미래로의 회귀?
3. 핵-경제병진노선: 선군경제노선의 지속인가, 변용인가?

제6장 결론

참고문헌

부록
1. 분기별 북한 시장쌀값 및 환율
2. 북한 세입?세출 결산(추정)

Executive Summary 

북한 당국이 ‘7.1 경제관리개선조치’(이하 ‘7.1 조치’)를 시행한 지 올해로 만 13년이 지났다. 7.1 조치(2002~2003)는 북한 역사상 가장 획기적인 개혁 패키지였지만, 이후 反개혁 역류(2006~2009)가 발생하면서 용도가 폐기되었다는 평가가 많다. 하지만 북한 당국은 2010년 하반기부터 다시 개혁 패키지를 준비하여 김정은 정권의 등장과 함께 일련의 조치(‘새로운 경제관리 개선조치’)를 집행해 나가고 있다.
‘새로운 경제관리 개선조치’의 정확한 성격을 파악하고 향후 전개방향을 예측하려면 시장메커니즘이 주도하는 비전략부문(경공업과 지방공업)과 계획메커니즘이 주도하는 전략부문(군수산업과 핵심 중공업) 사이의 연관성을 파악하는 것이 필요하다. 본 연구는 이 연관성을 규정짓는 것이 ‘선군경제노선’이라고 보고, 이를 통해 2000년대 북한의 경제개혁을 재평가하고, 성과 및 한계를 분석한 후, 향후 김정은 정권의 경제정책 방향을 전망하고자 한다.
7.1 조치는 김정일의 장기 경제재건(‘강성대국 건설’) 전략인 선군경제노선을 뒷받침하기 위한 핵심 정책수단이었다. 즉 부족한 재원을 전략부문에 집중하기 위해 비전략부문에 대한 재원투입을 축소하는 대신 해당부문의 자율성을 확대한 것이며, 나아가 비전략부문에서 발생한 잉여를 전략부문으로 이전하려는 목적에서 추진되었다. 특히 재원투입 없이 비전략부문의 잉여를 확대하기 위해 시장메커니즘을 공식경제 내부로 수용하였다. 이런 의미에서 7.1 조치는 전략부문에서의 계획 강화와 비전략부문에서의 시장화라는 경제의 이중구조화 전략으로 특징지어진다.
7.1 조치와 연이은 박봉주 내각의 급진개혁 실험(2004~2005)은 그간 아래로부터 진행되어온 자생적 시장화에 제도로서의 시장메커니즘을 결합함으로써 북한경제의 시장화를 심화시켰다. 문제는 시장화가 어느 순간부터 당국이 디자인한 범위를 넘어서기 시작했다는 점이다. 특히 ‘전인민의 상인화’가 확산되는 가운데 ‘돈주’의 자본이 국영기업 내부로 침투해 들어가면서 ‘사실상의 사유화’가 진행되자, 김정일의 승인 아래 시장 억제를 위한 反개혁 역류(2006~2009)가 발생하였다. 그리고 그 정점에서 2009년 말 화폐개혁이 추진되었다. 그러나 이는 시장메커니즘의 폐지가 아니라 ‘관리가능한 시장’을 복원하기 위한 조치였다고 보아야 한다. 왜냐하면 反개혁 역류에도 불구하고 계획메커니즘의 축소와 기업운영의 자율성 확대(시장메커니즘의 확대)라는 7.1 조치의 근간은 그대로 유지되었기 때문이다. 계획과 시장의 공존은 선군경제노선의 내생적 요구이다. 이런 의미에서 화폐개혁 실패 직후 ‘새로운 경제관리개선조치’가 준비되기 시작한 것은 당연한 논리적 수순이었다.
7.1 조치는 경제적 부작용만 낳았을 뿐 그 성과는 미약했던 것으로 보인다. 우선 군수공업을 제외하면 전략부문, 비전략부문을 가릴 것 없이 생산성 증대효과가 거의 나타나지 않았다. 비전략부문에서 과도한 착취가 발생함으로써 경제개혁에도 불구하고 이 부문에서 생산성 증대효과가 나타나지 못했고, 착취된 잉여가 군수공업에만 집중 투자됨으로써 중공업에서도 생산성 증대효과가 나타나지 못한 것으로 보인다. 반면 7.1 조치와 화폐개혁을 거치면서 시장에 통화가 과잉 누적된 결과 만성적 하이퍼인플레이션이 초래되었다. 이 역시 부족한 재정을 발권으로 충당하는 인플레이션 조세(inflation tax) 정책의 결과로 판단된다. 이로 인해 최근까지 북한에서는 통화량 급증 → 인플레이션 → 환율상승 → 인플레이션의 악순환 고리가 작동해왔다.
이렇게 본다면, 2013년 2/4분기 이후 시장 쌀값 및 환율의 안정세 역시 북한 당국의 통화정책과 관련이 있다는 추론이 가능하다. 즉 화폐개혁 실패 이후 북한은 인위적 통화증발을 자제하고 있다고 보인다. 이와 함께 당국이 외화 통용을 묵인하면서 경제의 달러라이제이션이 급속히 심화되는 것 역시 역설적으로 물가 및 환율 안정에 기여하는 것으로 보인다. 하지만 달러라이제이션의 심화는 경제에 대한 정부의 통제력 약화를 의미하므로 장기적으로는 북한 체제 안정화에 약이 아니라 독이 될 공산이 크다고 하겠다.
김정은 정권은 2012년 연초부터 ‘새로운 경제관리 개선조치’라고 불리는 경제개혁 패키지를 추진하고 있다. 당과 군의 경제사업 축소 및 내각으로의 이전, 내각의 경제관리 권한 강화, 공장?기업소?협동농장의 경영 자율성 확대(공식경제에서 계획메커니즘 축소 및 시장메커니즘 확대), 그리고 일련의 경제 특구?개발구 확대 등이 대표적이다. 특히 협동농장에서의 가족영농제, 공장·기업소 운영에서의 자율성 확대 등은 2004~2005년 박봉주 내각이 추진했던 급진개혁 실험을 재연한 것이라고 보인다. 일각에서는 ‘새로운 경제관리 개선조치’가 중국의 개혁·개방 초기 국면과 유사하다고 보고 있다.
문제는 개혁에 필요한 재원을 어떻게 확보하는가 하는 부분이다. 인플레이션을 유발하지 않고 재원을 확보하려면 금융개혁 이외에 다른 방법은 없으며, 북한 당국 역시 이를 잘 이해하고 있는 것으로 보인다. 현재 북한은 예·적금 상품 등 새로운 금융상품을 개발하고 주민의 신용카드 이용을 추진하는 등 시장에서 축적된 자본을 중앙으로 집결하기 위해 노력하고 있는 것으로 파악된다. 문제는 이것만으로는 주민이 금융시스템에 대해 가지고 있는 불신을 해소하기 어렵다는 데 있다.
결국 북한 당국으로서는 경제개혁에 성공하기 위해서는 상업은행 설치 등 본격적 금융개혁에 착수하는 길밖에 없다. 그러나 문제는 금융개혁이란 것이 단순히 상업은행을 설치하고 이자율을 도입하는 문제가 아니라는 점이다. 속도는 어느 정도 조절이 가능하겠지만, 금융개혁을 제대로 추진하자면 국정가격을 폐지하여 현재의 이 중 가격체계를 수요-공급에 반응하는 단일 가격체계로 개혁해야 한다. 또한 국가 재정공급체계인 무현금 유통체계를 폐지하여 현재의 무현금유통과 현금유통의 이중체계를 현금유통체계로 단일화해야 한다.
다시 말해서 북한 계획체제의 근간인 재정체계와 가격체계를 근본적으로 혁신하여 계획체제를 사실상 해체하는 수준의 개혁을 추진해야 하는 것이다. 그러나 시장체제와 계획체제의 이중구조화 전략은 선군경제노선을 추진하기 위한 ‘내생적 조건’이다. 따라서 ‘새로운 경제관리 개선조치’의 미래는 김정은 정권이 선군경제노선의 제약을 얼마나 뛰어넘을 수 있는가에 달려 있다.
이와 관련하여 김정은 정권이 2013년 4월 채택한 핵-경제 병진노선을주목할 필요가 있다. 북한 당국은 핵-경제 병진노선에 대해 “국방비를 추가적으로 늘리지 않고도 전쟁 억제력과 방위력의 효과를 결정적으로 높임으로써 경제건설과 인민생활 향상에 힘을 집중할 수 있게” 하는 노선이라고 주장하고 있다. 즉 재래식 군비 및 관련 군수산업 투자를 감축하여 그만큼의 재원을 민수경제 발전에 돌린다는 구상이 전제되어 있는 것이다. 이러한 의미에서 핵-경제 병진노선은 선군경제노선의 완화내지는 폐지의 가능성을 담고 있다고 할 수 있다.
하지만 이러한 구상이 실현되려면 무엇보다 북한의 대외 안보환경이 개선되어야 한다. 대외 안보환경이 개선되지 않는 상황에서 북한의 핵억지력은 새로운 군비경쟁을 초래해 오히려 더 많은 국방비 투자를 요구할 공산이 크기 때문이다. 따라서 이번 병진노선은 지금 당장 본격적 핵무장을 추진하겠다는 선언이라기보다는 국제사회가 자신의 요구사항(핵능력 동결과 북미수교 및 평화협정 체결의 맞교환)을 수용할 경우 핵능력을 현재 수준에서 동결하겠지만, 이를 수용하지 않을 경우 본격적 핵무장에 나서겠다는 ‘개방형 정책(open-ended policy)’ 선언일 개연성이 높다. 문제는 북한의 대외관계가 개선되자면 핵문제가 해결되어야 하는 반면, 북한은 핵문제를 해결하자면 자신의 대외관계가 먼저 개선해야 한다고 주장하고 있다는 점이다. 이 ‘닭이 먼저냐, 달걀이 먼저냐’의 딜레마가 어떻게 해결되는가에 따라 북한의 발전전략 수정과 그에 따른 개혁?개방의 운명도 상당 부분 좌우될 것으로 보인다. 

서언

국문요약

제1장 서론

제2장 북한의 대외무역 운영체계
1. 과거와 현재
    가. 김정은 시대 이전
    나. 김정은 시대의 대외무역제도 개편
2. 각종 인허가와 무역계획
    가. 무역 허가의 취득
    나. 무역계획의 작성
    다. ‘와크’의 취득
    라. 무역계획의 변경
    마. 무역계획의 실행: 수출원천 구매, 운반, 통관
    바. ‘와크’의 임대
3. 주요 특징
    가. 허가제와 관리통제 체계
    나. 무역회사와 ‘돈주’
    다. 특권기관 무역회사의 확대와 내각 무역회사의 위축
    라. 수출로 획득한 외화의 분배
4. 무역과 시장화의 연관성
    가. 무역 확대가 시장화 확대를 초래
    나. 시장화 확대가 대외무역 확대를 초래

제3장 무연탄ㆍ철광석 생산ㆍ수출 정책 및 현황
1. 생산ㆍ수출 정책
    가. 자립적 민족경제 건설노선
    나. 수출 촉진정책의 도입
    다. 수출 억제정책으로의 전환 시도와 실패
2. 생산ㆍ수출 현황
    가. 생산
    나. 수출
3. 수출과 내수

제4장 무연탄ㆍ철광석 수출의 실제 프로세스
1. 수출원천기지의 확보와 운영
    가. 수출원천기지의 확보
    나. 광권 확보와 광산 개발
    다. 채굴 및 선광
2. 수출수속과 운송
    가. 수출계획화와 국내수속
    나. 출하준비와 수송
    다. 세관수속 및 검사
    라. 국경 이동
3. 대금회수 및 처리
    가. 대금결제 방식
    나. 대금의 처리
4. 수출단계별 비용ㆍ수익 추정

제5장 결론 및 시사점
1. 주요 발견사항
2. 광물제재의 경제적 영향
3. 대북정책에 주는 시사점

참고문헌

부록

Executive Summary 

  광물은 북한의 핵심 수출품이다. 국제사회는 북한의 광물 수출대금 중 상당 부분이 핵ㆍ미사일 등 대량살상무기(WMD) 개발에 전용된다고 간주하고 2016년부터 강력한 수출제재를 실시하고 있다. 이에 따라 북한은 무연탄과 철광석을 비롯한 10여 종의 광물을 해외로 수출할 수 없게 되었다. 본 연구는 광물제재, 특히 북한의 수출에서 가장 큰 비중을 차지하는 무연탄 및 철광석 수출제재가 북한경제에 미치는 영향을 심층적으로 분석하기 위해 무연탄 및 철광석의 생산과 수출, 그리고 그 과정에서 동반되는 외화의 획득과 분배 메커니즘을 체계적으로 분석하고자 하였다. 이를 위해 북한에서 무연탄 및 철광석 외화벌이사업에 종사한 경험이 있는 탈북자, 대북 광물무역에 종사한 경험이 있는 한국 및 중국 사업자들을 대상으로 심층 인터뷰를 실시하였다.
  제2장에서는 김정은 정권 출범 전후 북한의 대외무역 운영체계를 역사적으로 간략히 고찰한 후, 현재 대외무역 운영체계의 특징을 시장화와의 연계성을 중심으로 분석하였다. 북한이 오랫동안 유지해온 ‘국가유일 무역체계’는 사회주의권 붕괴 이후 ‘새로운 무역체계’의 도입과 함께 분권화의 길로 들어서게 되었다. 무역 분권화는 2002년 7.1 조치를 계기로 더욱 확대되었으며, 김정은 정권 출범 이후 경제개혁의 일환으로 한층 더 심화되었다. 북한의 대외무역은 기본적으로 허가제로 운영되지만 여러 차례의 분권화를 거치면서 시장 메커니즘에 의해 작동하는 영역이 확대되었다. 특히 무역 과정에 사적자본 및 사기업적 경제활동이 강하게 개입하면서 무역과 시장화 간 연계성이 강화되었다. 그 결과 무역이 시장화를 촉진하고, 시장화는 다시 무역을 촉진하는 구조적 특성을 갖게 되었다.
  제3장에서는 북한의 무연탄ㆍ철광석 생산 및 수출 정책을 분석하고 공식 데이터를 활용하여 생산 및 수출 현황을 분석하였다. 3장의 중심 테마는 광물자원을 둘러싼 내수와 수출의 긴장이다. 원래 북한의 무연탄, 철광석은 자립적 민족경제 건설노선을 뒷받침하는 핵심 품목으로서 그 생산은 내수를 충족시키기 위함이지 수출을 목적으로 한 것이 아니었다. 하지만 2000년대 들어 경제 재건에 필요한 설비 및 자금 확보를 위해 수출 촉진정책을 도입하게 되었고 중국의 광물수요 증가에 따라 수출물량이 급증하면서 내수를 제약하게 되었다. 이에 따라 북한 당국은 광물에 대한 수출 억제정책을 도입하였지만 경제정책과의 모순, 광물생산 자체의 논리, 내부 정책갈등 등으로 인해 실효를 거두지 못한 것으로 보인다. 한편 북한의 무연탄 및 철광석 생산, 수출과 관련하여 최대의 미스터리는 2000년대 후반 이후 생산량은 매우 느린 속도로 증가하는 데 반해 수출량은 급증하였다는 점에 있다. 이와 관련하여 본 연구에서는 북한의 소비 효율성 증가, 생산량 과소 추정, 수출량 과대 집계 등의 가능성을 점검하였다.
  제4장에서는 무역회사의 시각에서 무연탄ㆍ철광석 생산기지의 확보와 운영, 수출물자의 확보와 운송, 수출대금 회수 및 처리 등 주요 프로세스를 상세히 분석하고 이를 바탕으로 수출 단계별 비용, 수익을 추정하였다. 여기서 확인된 몇 가지 사실은 다음과 같다. 첫째, 무연탄의 경우 내수용 탄광과 수출용 탄광이 별도로 운영되며 내수용은 계획메커니즘에 의해 국정가격으로, 수출용은 시장 메커니즘에 의해 시장가격으로 생산, 판매되고 있다는 점이다. 반면 철광석은 외화벌이 목적이 아니라 거의 전적으로 제철에 필요한 코크스 수입비용을 충당하기 위한 목적으로 수출이 이루어지고 있다. 따라서 무연탄 수출에서는 당ㆍ군 등 권력기관의 영향력이 크지만, 철광석 수출은 거의 전적으로 내각이 독점하고 있다.
  둘째, 북ㆍ중간 광물무역에서는 복합적 이중결제구조가 작동하고 있다는 점이다. 우선 광물교역 대금의 70%는 북한지역에서 중국 측 대방이 광물을 인도받는 즉시 지급되고, 나머지 30%는 중국지역에서 품위검사 후 차등 지급된다. 이를 선결제-후결제 구조라고 한다. 다음으로 이와 별도로 선지불-후지불 구조가 작동하고 있는데, 무연탄의 경우 수출대금의 30~50%가 생산 이전에 먼저 지급되고, 나머지는 앞서 설명한 선결제-후결제 방식에 의해 지급된다. 마지막으로 결제는 현금결제로도 현물결제로도 이루어진다. 특히 철광석 수출의 경우 코크스와 물물거래되는 비율이 현저히 높다.
  셋째, 선지불 방식이 나타나는 이유는 북한산 광물에 대한 중국 측 수요 증가가 주된 원인이지만, 북한 당국의 과도한 납부금 요구도 큰 몫을 하고 있는 것으로 판단된다. 북한 당국은 매출이윤이 아닌 매출액, 즉 수출대금의 30%를 무조건 납부하도록 요구하고 있어 납부 후 생산ㆍ운영자금이 부족한 무역회사는 결국 중국 측 대방에게 선지불을 요구할 수밖에 없는 것이다. 북ㆍ중 무역회사간 미수금 분쟁이 발생하는 근본 원인도 여기에 있다.
  넷째, 매출원가에서 정치적 비용과 관료적 비용이 차지하는 비중이 지나치게 높다는 점이다. 매출액, 즉 공식수출액을 100이라고 한다면, 이 중 생산비용, 수송비용, 운영비용 등 각종 경제적 비용은 각각 25%, 15%, 7.5%를 차지하는 반면, 관료적 비용인 수속비용은 무려 35%를 차지하였다. 여기다 정치적 비용인 납부금 30%를 더하면 북한 무역회사는 상시적 적자구조에 시달리게 된다. 이에 따라 적자를 보전하고 무역을 지속하기 위해 북ㆍ중 무역회사간에 개발한 관행이 ‘킥 백’과 ‘리베이트’이다. 즉 북ㆍ중무역에서 킥 백과 리베이트는 단순한 뇌물이 아니라 지속가능한 무역을 위한 내재적 요소이다.
  다섯째, 크게 볼 때 광물수출로 벌어들인 외화의 약 50%는 납부금 및 수속비용 형태로 당국으로(수속비용의 절반가량이 당국으로 흡수된다고 가정) 유입되고 나머지 50%는 생산, 수출, 분배 과정에서 생산(구매)비용, 운송비용, 수속비용의 형태로 시장으로 유출된다고 판단된다. 따라서 광물제재는 북한 당국만이 아니라 시장에도 매우 큰 타격을 미칠 것으로 보인다.
  제5장에서는 UN 안보리 대북제재(광물제재)가 북한경제에 미칠 영향과 예상되는 북한의 대응을 분석ㆍ전망하고 대북정책에 주는 시사점을 도출하였다. 우선 북한 당국은 당분간 제재를 버틸 수 있는 일정한 외화재정을 확보하고 있는 것으로 보인다. 하지만 북한 당국이 얼마나 버틸 수 있을지는 보유하고 있는 외화재정의 규모에 따라 달라질 것이다. 반면 시장은 제재에 훨씬 빨리 반응할 것으로 예상된다. 또한 시간이 지날수록 외화재정이 부족해짐에 따라 북한 당국은 시장에서 유통되거나 개인이 소유한 외화를 흡수하려는 시도를 할 것으로 보인다. 이 경우 외화 흡수 방식에 따라 북한의 체제 변화 혹은 사회경제적 혼란이 발생할 것으로 보인다.
  한편 광물제재로 인해 중국 측으로부터 유입되는 자금이 차단되면 수출용 무연탄 생산 자체가 불가능해질 것이며, 2000년대 이후 개발된 수출용 갱도 대부분이 폐갱화 될 가능성이 높다. 이는 수출용 무연탄을 내수로 돌려 제재효과를 상쇄할 수 있다는 일부 주장과 배치되는 것이다. 철광석의 경우 더욱 심각하다. 철광석 수출의 대부분은 국내 제강에 필요한 코크스 수입 비용을 충당하기 위한 것이서 수출이 중단될 경우 북한 당국으로서는 외화재정을 투입할 수밖에 없는데 이 경우 북한의 외화재정 고갈 속도는 더욱 가팔라질 것이다. 최악의 경우 북한 기간산업인 철강산업 자체가 가동 중단 위기를 맞이할 수도 있다. 한편 그간 북한은 광물수출을 통해 광산 근로자들의 식량을 조달해왔으므로 광물수출 중단으로 식량 제공에 어려움을 겪을 경우 내수용 광산 생산성 하락과 함께 광업 분야에서 전반적으로 식량난이 재연될 소지가 크다.
  본 연구의 결론은 현재의 제재는 이미 충분히 강력하다는 것이다. 따라서 정부는 현 제재에 집중하되 추가적 제재의 도입은 신중할 필요가 있다. 또한 제재의 일관성을 유지하면서 북한이 성의 있는 행동을 보일 경우 받을 수 있는 보상을 명확하게 제시해야 한다. 이와 동시에 인도주의적 지원과 비경제적 교류협력을 지속적으로 시도해야 한다. 

서언

국문요약

제1장 서론

1. 연구의 배경 및 목적
2. 선행연구 검토
3. 연구방법

제2장 북한 경제 특구·개발구 현황과 평가

1. 경제 특구·개발구 현황
2. 김정은 정권의 경제 특구·개발구 정책의 가능성과 한계

제3장 중국 및 동남아 경제 특구 개발사례와 시사점

1. 머리말
2. 중국의 국내외 경제 특구 개발경험과 시사점
3. 동남아 후발 개도국 경제 특구 개발사례
4. 북한 특구·개발구 사업에 대한 시사점

제4장 북한 경제 특구·개발구에 대한 한국의 지원방안

1. 북한 경제 특구·개발구 관련 역량 강화방안
2. 북한 경제 특구·개발구 여건 개선방안
3. 북한 경제 특구·개발구 참여 촉진방안

제5장 북한 경제 특구·개발구 특성에 따라 차별화된 남북협력방안

1. 북한 경제 특구·개발구를 보는 시각과 접근방식
2. 경제 특구·개발구 특성에 따른 남북협력방안

제6장 결론: 정책적 제언

1. 북한 경제 특구·개발구에 대한 단계별 지원방안
2. 북한 경제 특구·개발구 유형별 남북협력방안

참고문헌

Executive Summary 

북한은 김정은 시대의 개막과 함께 이른바 ‘경제문제’의 해결을 위해 경제 특구를 통한 대외개방 확대에 적극 나서고 있다. 중앙 차원의 경제 특구 개발을 가속화하는 한편 지방 차원의 경제개발구를 대거 신설해 외자 유치를 통한 경제회복에 총력을 기울이고 있다. 한국정부로서는 ‘한반도 신뢰 프로세스’를 통해 남북관계를 발전시키고 통일의 기반을 조성하기 위해 북한의 경제 특구·개발구 개발 정책을 지원할 수 있는 방안을 강구할 필요성이 있다. 이 연구는 북한의 경제 특구·개발구 개발이 소기의 성과를 거둘 수 있도록 한국이 지원할 수 있는 다양한 방안을 발굴, 제시하는 것이 목적이다. 이를 통해 한국정부의 대북정책 수립을 위한 기초자료를 제공하는 데 목적을 두고 있다.
북한이 1991년 12월 라진선봉 자유경제무역지대를 선포하고 외국자본 유치를 도모한 이래 20년 이상 경과하였다. 북한의 경제 특구 중 실제로 대규모 투자가 이루어지고, 생산이 지속되고 있는 것은 개성공단이 유일하다. 이에 따라 남한정부와 남북협력기금을 매개로 공공부문이 주도하여 경제 특구를 개발하고, 운영하는 개성공단 방식이 북한 경제 특구의 유일한 모델로 인식되는 경향이 있다. 이러한 개성공단 모델은 북한이 경제 특구 개발을 위한 자금동원능력이 매우 약하고, 경제 특구의 운영능력 역시 없다는 점을 고려할 때 현실적으로 효과적인 개발 및 운영 모델인 것은 분명하다. 그러나 북한은 개성공단 방식 이외에도 다양한 형태의 경제 특구나 개발구를 시도해왔다. 최초의 대규모 경제 특구인 라진선봉 자유경제무역지대의 경우 개성공단과 달리 경제 특구의 인프라 개발에서 북한당국의 주도적인 역할이 설정되어 있었던 것으로 보인다. 비슷한 시기에 단기적으로 운영되었던 남포공단의 경우 초기 공단은 북한의 삼천리총회사가 개발하고, 여기에 대우그룹이 설비투자를 하였으며, 삼천리총회사와 대우의 합영기업인 한반도총회사가 운영하였다. 북·중 경제 특구의 시초라고 할 수 있는 1차 신의주경제 특구는 신의주를 홍콩과 유사한 특별경제구로 개발한다는 파격적인 구상이었다.
초기 경제 특구 이후 본격적으로 추진된 것은 남북한 경제 특구인 개성공단과 금강산관광특구였다. 남한정부와 공적자금이 주도적인 역할을 한 이들 남북한 경제특구는 인프라 구축, 민간기업의 투자와 북한 노동자의 고용 및 생산 등의 측면에서 상당한 성과를 거둔 것이 사실이다. 라진선봉과 황금평 등 북·중경제 특구도 개성공단 모델에 기반하여 개발이 추진되고 있다. 그러나 이러한 정부 주도의 경제 특구개발방식은 향후 상당 기간 동안 불안정할 수밖에 없는 남북한 정부간의 정치·군사적 관계의 변화에 영향을 받을 수밖에 없다는 문제점을 안고 있다.
김정은 시대 들어 북한은 20개의 경제개발구 계획을 발표하는 등 새로운 형태의 대외개방을 모색하고 있다. 김정은 시대에 새롭게 등장한 경제개발구 계획은 몇 가지 특징이 있다. 첫째, 국경지대에 제한적으로 개방하던 것과 달리 모든 도와 평양시를 포함한 특별시를 대상으로 하고 있다. 둘째, 지방 차원의 개발구이다보니 개성공단이나 나선특구 같은 기존의 특구보다 규모가 작은 반면에 지역별 특성에 맞춰 농업과 공업, 관광, 수출가공 등으로 개발분야를 구분하였다. 또 상하수도와 전력, 철도 등 개발구의 조성에 필요한 인프라가 이미 상당 부분 갖춰졌거나 구축이 가능한 곳을 선정하는 등 인프라에 상당히 신경을 많이 쓰고 있음을 발견할 수 있다.
김정은 정권의 경제 특구·개발구는 다음과 같은 새로운 가능성을 제기하고 있다. 첫째, 경제 특구의 폐쇄성은 점차 약화되고, 개방적인 특구로의 발전 가능성이 제시되고 있다. 둘째, 개성공단, 신의주, 라진선봉 및 황금평 경제 특구와 함께 북한 전역에 20개의 경제개발구가 설치되는 등 경제 특구·개발구 정책이 보편적인 경제정책으로 전환되고 있다. 셋째, 경제 특구 및 개발구의 다양화 및 특화가 추진되고 있으며, 경제 특구·개발구의 개발방식 및 개발주체의 다양화도 시도되고 있다. 다섯째, 경제 특구·개발구가 보편화됨에 개방과 개혁의 결합 가능성이 나타나고 있다. 여섯째, 북한경제 시장화의 진전은 북한 내수시장에의 접근 가능성, 합작·합영 기업에 대한 국가 개입의 축소 등 외국인 자본의 경영환경에 새로운 가능성을 부여하고 있다.
그러나 북한의 경제 특구·개발구 정책은 여전히 많은 한계와 해결해야 할 과제도 안고 있다. 북한의 외국인투자 유치 정책은 여전히 잠재적인 투자자에게 북한에 투자한 자산이 안전하게 보호된다는 믿음을 주지 못하고 있다는 점이다. 또한 북한은 경제 특구·개발구의 개발을 위한 자체적인 자금 조달 역량과 경제 특구·개발구를 개발하고 운영하는 인적·제도적 역량 모두가 절대적으로 부족하다.
북한 실정에 적합한 특구·개발구 개발방안과 외부의 지원방안을 모색하기 위해 중국 등 해외사례를 검토했다. 검토대상사례는 중국의 국내 특구·개발구, 중국이 해외 개도국(아프리카와 동남아)에서 추진하고 있는 특구, 동남아 후발 개도국(베트남, 캄보디아, 라오스, 미얀마)의 주요 특구 등이다. 이 가운데서 특히 국제 공동개발사례로부터 좋은 시사점을 얻을 수 있다. 북한의 특구·개발구도 중국 또는 남한 정부와 북한당국이 함께 협력하는 국제 공영개발방식을 통해 개발하는 것이 현실적인 방안으로 보인다. 중국이나 남한 정부가 기반시설 투자비용을 지원하면서 북한당국과 함께 양국간 또는 3국간 공동사업 추진체계를 가동해야 한다.
이러한 국제 공동 공영개발방식을 실현하려면 두 가지 정치적 선행조건이 필요하다. 첫째, 북한의 전반적 대외관계 및 대남관계가 개선되어야 한다. 둘째, 최고 지도자인 김정은 국방위원회 제1위원장의 분명한 약속과 지시, 그리고 지속적인 관심과 지지가 필요하다.
사업의 성공 가능성을 높이기 위해서는 다음과 같은 점들에 유의할 필요가 있다. 첫째, 다수의 특구·개발구를 동시 개발하기보다는 선택과 집중의 원리에 따라 입지 여건이 가장 좋은 소수의 특구·개발구에 먼저 집중하고, 나중에 단계적으로 확산하는 방식이 더 바람직하다. 둘째, 북한의 특구·개발구에는 주로 노동집약형 산업이 진출할 가능성이 높으므로 노동력 공급여건 및 관련 제도를 잘 갖춰야 한다.
우리 정부와 국제사회는 다음과 같은 지원을 실시하는 방안을 검토할 수 있다. 첫째, 북한의 공무원, 경영·기술인력, 생산인력을 상대로 한 지식전수·기술교육 프로그램을 실시할 필요가 있다. 둘째, 북한산 상품에 대해 무역정책상의 특혜를 제공할 필요가 있다. 셋째, 북한의 특구·개발구를 해외와 연계하기 위한 인프라 개발협력을 함께 실시할 필요가 있다.
북한 경제 특구·개발구에 대한 한국정부의 지원방안은 크게 보아 △경제 특구·개발구와 관련된 북한의 역량 강화 △북한 경제 특구·개발구의 여건 개선 △북한경제 특구·개발구에 대한 외부세계(기업, NGO, 각국 정부, 국제기구)의 참여 촉진 등 3가지 범주로 나눌 수 있다.
그런데 북한 경제 특구·개발구에 대한 한국정부의 지원은 단계적으로 이루어질 수밖에 없고, 또 당연히 단계적으로 추진되어야 한다. 아울러 한국정부의 입장에서는 양자간 관계를 통한 지원과 다자간 관계를 통한 지원, 그리고 비상업적 베이스의 지원과 상업적 베이스와 결합된 지원을 구분해서 추진할 필요가 있다.
여기서 단기/중기/장기의 구분은 시간의 개념이면서 동시에 단계의 개념, 특히 남북관계의 상황과 같이 경제 특구·개발구 개발 여건에 따른 구분이다. 즉 단기란 남북관계가 지금과 같은 경색국면이 유지되거나 소폭 개선되는 데 그치는 단계이고, 중기란 남북관계가 상당히 또는 대폭 개선되는 단계이다. 장기란 북한 핵문제가 해결되면서 북한의 대외관계 정상화가 가시권에 들어오는 단계이다.
단기에서의 지원방안은 양자간 관계를 통한 비상업적 베이스 지원이 대종을 이룬다. 이는 북한의 역량 강화를 위해 △경제 특구 관련 지식의 공유 △한국의 해외투자 유치 및 경제 특구 운영경험의 전수를 골자로 하고 있다. 다자간 관계를 통한 지원의 경우, 역시 비상업적 베이스에서의 지원이 기본으로서 북한의 역량 강화를 위해 주변국 정부 및 해외 NGO, 해외 진출 국내기업 등과 협력해 우회적, 비공개적으로 북한의 경제 특구·개발구 인력 양성을 지원하고, 국제기구와 공동컨설팅 사업을 하는 방안 등이 포함된다.
중기에서는 단기와는 달리 한국정부가 북한의 경제 특구·개발구 인력 양성을 직접적, 공개적으로 추진하고, 남북한 공동으로 해외투자 유치기구를 설립, 운영한다. 양자간 관계를 통한 지원 가운데 상업적 베이스와 결합된 지원으로는 △대북 투자의 법적·제도적 장치 마련 △북한 특구·개발구에 진출하는 한국 중소기업에 대한 금융지원 △남북합작기업에 대한 지원을 통한 북한기업 육성 등이 고려될 수 있다.
중기에서 다자간 관계를 통한 지원 가운데 비상업적 베이스의 지원으로는 북한의 특구·개발구 여건을 개선시켜주기 위해 역외가공지역 지정 및 대북 경제제재 완화를 통해 특구·개발구 생산제품의 시장접근성을 높여주는 것이 중요하다. 또한 △남북중, 남북러 협력을 통해 한국기업의 북한 특구·개발구 참여를 촉진하는 것 △개발협력을 통해 특구·개발구 주변 인프라를 개발하고 이를 특구·개발구 개발과 결합하는 것 등을 생각할 수 있다.
장기에서의 지원방안은 양자적 관계를 통한 지원의 경우, 비상업적 베이스의 지원보다는 상업적 베이스와 결합된 지원이 주종을 이룬다. 특구·개발구 진출 한국기업에 대한 지원 확대를 통해 진출업종의 다양화와 투자규모 대형화를 추진하고, 북한의 역량 강화를 위해 남북합작기업 지원을 통한 북한기업 육성을 확대하는 것이다.
장기에서의 지원방안 가운데 상업적 베이스와 결합된 지원의 경우, 중기에서와 마찬가지로 남북중, 남북러 협력을 통해 한국기업의 북한 특구·개발구 참여 확대를 도모하고, 새로운 국제협력기구를 만들어 북한의 경제 특구를 개발하는 방안도 고려될 수 있다.
한편 이러한 정책과제의 단계구분은 완전히 고정된 것은 아니다. 각 단계는 남북관계, 북한의 대외관계 상황에 의존하기는 하지만 북한당국의 의지, 한국정부의 전략에 따라 단계별 정책과제는 변화할 수도 있다.
개성공단이나 개성공단 모델을 기본으로 하는 라진선봉 및 황금평 경제 특구만 존재할 때와 달리 현재 북한에는 규모나 성격이 상이한 여러 형태의 경제 특구·개발구가 존재한다. 이러한 상이한 경제 특구·개발구에 개성공단 개발방식을 일률적으로 적용하는 것은 효과적이지 못하다.
남북한의 중앙정부 및 공공부문이 핵심 주체가 되어 경제 특구를 개발 및 운영하는 개성공단 방식은 향후에도 분명 유용성이 높을 것이다. 그러나 개성공단 모델을 모든 경제 특구·개발구에 적용하는 것은 몇 가지 문제가 있다. 첫째, 개성공단과 같이 남한의 배타적인 진출권 확보는 쉽지 않을 것이며, 따라서 국제적인 개발은 불가피할 것이다. 둘째, 개성공단 모델은 당분간 불안정성이 불가피한 남북한간의 정치·군사적인 관계가 경제협력에 큰 영향을 주는 방식이라는 점에서 한계가 있다.
또한 본질적으로 수익을 목적으로 하는 경제협력사업이어야 할 개성공단 사업이 지나치게 공적인 성격을 지니게 됨에 따라 경제성의 원칙이 무시될 수 있는 가능성이 있다. 셋째, 남한 측이 인프라 개발과 운영을 주도하는 개성공단 모델은 경제 특구·개발구의 개발 및 운영에 대한 북한 측의 역량을 강화시키는 데 효과적인 방법은 아니다.
이렇게 개성공단 모델이 장점과 함께 단점을 내포하고 있다면, 개성공단 모델 이외의 대안적인 협력방식을 모색할 필요가 있다. 북한은 성공하지는 못했지만 개성공단 방식과 다른 방식으로 경제 특구를 개발하려고 시도한 바 있으며, 제한적이지만 작동하기도 하였다. 그리고 북한의 경제개발구법은 다양한 방식의 경제 특구·개발구 개발방식을 허용하고 있다. 마지막으로 다양한 경제 특구·개발구는 그 자체로 다양화된 협력방식을 요구한다. 국제적인 개발이 불가피한 대규모 경제 특구와 상대적으로 규모가 작고 남북한 협력사업으로 추진이 가능한 경제개발구는 차별화된 협력방식이 필요할 것이다. 관광지대도 차별화된 접근이 요구될 것이다. 이 모든 차이점을 무시하고 ‘제2의 개성공단’ 방식으로 접근하는 것은 결코 효율적이지 않다.
기존 개성공단의 추가개발이나 북중 경제 특구, 그리고 신의주 국제경제지대 등 대규모 경제 특구는 인프라 개발에 소요되는 자금의 규모가 매우 크고, 정부간 협상의 필요성이 크기 때문에 개성공단 모델이 우선적으로 고려되는 것은 불가피하다.
개성공단은 남북한 정부가 주도적인 역할을 담당한다 하더라도 국제적인 사업으로 추진하는 것이 바람직하다. 신의주 국제경제지대의 경우 개성공단과 같은 제조업기지가 아니라 국제적인 종합경제 특구, 혹은 자유도시로의 개발을 모색할 필요가 있다. 북중 경제 특구의 경우 민간기업의 진출을 통하여 남북중 3각협력으로 전환 시키는 것이 효과적이다.
투자규모가 상대적으로 작은 경제개발구의 경우 개발구의 규모, 성격이나 지역 등을 고려한 다양한 접근이 요구된다. 협력의 주체도 정부나 공공기관 중심의 사고에서 벗어나 지방자치단체, NGO, 그리고 기업단체나 업종별 협동단체, 그리고 개별 기업 등 다양한 주체의 참여를 적극적으로 고려할 필요가 있다.
북한 내에서도 상대적으로 더 낙후되어 인도적 지원과 개발협력이 더 요구되는 농업개발구에서는 개발협력과 민간투자를 통한 경제개발구 개발을 연계시키는 방식이 효과적일 것으로 판단된다. 북중 접경지대의 경우 중국시장을 대상으로 위탁영농을 위한 기술 및 자본 협력을 추진하는 방안도 검토할 필요가 있다.
기반시설이 상대적으로 양호한 대도시지역에 인접한 공업개발구, 특히 수출가공구의 경우 개별 민간기업이나 기업단체가 북측의 기관, 기업과 합작으로 개발회사를 설립하여 경제개발구를 개발하고, 운영하는 방안(남포공단 모델)을 검토할 수 있을 것이다. 민간기업만으로 인프라 개발자금을 조달하기 어려울 경우 지방자치 단체가 북한의 기관, 기업과 개발회사를 설립하여 발전시키고, 민간기업이 진출하는 방안도 모색할 수 있을 것이다. 중앙정부가 주도하지 않고, 공적자금의 투입이 제한된다고 하더라도 제조업 중심 경제개발구에서의 협력은 중기 과제가 될 수밖에 없을 것이다. 한편 기술집약적인 업종을 중심이 되는 경제개발구의 경우 테크노파크를 통한 협력을 모색해볼 필요가 있다.
경제 특구·개발구에서의 협력은 민간기업이 담당하고, 정부나 공공부문은 특구·개발구 외부의 인프라 확충을 지원함으로써 경제 특구·개발구의 개발 가능성을 제고시키는 방식의 협력도 가능하다. 이 방식은 특히 관광특구에 대해서 적합한데, 정부간 협력사업을 통하여 남한으로부터의 접근성을 개선시키는 협력사업과 민간에 의한 관광특구 내 호텔 등에의 투자를 병행하는 방식이다. 관광특구뿐만 아니라 경제개발구가 밀집해 있는 서해안지역에도 남한이나 개성공단과의 접근성을 제고시키는 수송망 확충이나 에너지 공급능력 확충을 위한 협력을 정부간 협력사업으로 추진함으로써 이 지역 경제개발구의 개발잠재력을 전반적으로 향상시킬 수 있을 것이다.
 

서언

국문요약

제1장 서론
1. 연구의 필요성 및 목적
2. 선행연구와의 차별성과 연구 내용

제2장 UN 대북제재와 해제
1. UN 안보리의 대북제재
가. 2006~15년의 대북제재
나. 2016년 이후의 대북제재
2. UN 안보리 대북제재의 실효성
가. 대북경제제재의 충격 경로
나. 대북경제제재와 북한의 경제성장률
다. 대북경제제재 실효성 지수
3. UN 안보리 대북제재 해제 관련 이슈와 시나리오
가. 비핵화와 대북제재 해제
나. 대북제재 해제 시나리오
4. 완전한 비핵화 이전의 다자협력
5. 소결

제3장 북ㆍ미 양자관계에서 대북제재 해제
1. 법적 유형에 따른 미국의 대북제재
가. 입법에 의한 대북제재
나. 대통령 행정명령에 의한 대북제재
다. 기타 규정에 의한 대북제재
2. 제재 수단의 유형에 따른 미국의 대북제재
가. 무역 규제
나. 원조 제한
다. 무기 판매 및 이전 제한
라. 미국 내 자산에 대한 접근 제한
3. 미국의 대북제재 해제 절차 및 방안
가. 대북제재 해제 절차
나. 미국의 대북제재 해제 사례
다. 미국의 대북제재 해제 방안
4. 소결: 미국 대북제재 해제의 효과, 전망 및 시사점

제4장 북ㆍ일 양자관계에서 대북제재 해제
1. 일본 대북제재의 개요
2. 일본 대북제재의 내용과 함의
가. 제재의 내용
나. 일본 대북제재의 효과
다. 일본 대북제재의 의미
3. 일본 대북제재 해제의 경제적 쟁점
가. 세 가지 쟁점
나. 배상금 문제의 이슈와 구조
다. 일본 대북 채권 처리 문제의 이슈와 구조
4. 일본 대북제재 해제의 경제적 효과: 배상금 자금의 경우
가. 결정요인과 기본 가정
나. 직관적 분석– 과거와의 국제 비교
다. 수치 사례적 분석 1– 대외무역
라. 수치 사례적 분석 2– 경제성장률
5. 소결

제5장 사례연구: 미국ㆍ베트남 간의 관계정상화와 경제제재해제 과정 분석
1. 미국ㆍ베트남 관계정상화와 경제제재
가. 정상화 이전 미국의 對베트남 경제제재
나. 미국ㆍ베트남 관계정상화 과정과 경제제재 해제
2. 미국ㆍ베트남 관계정상화 과정에서의 주요 쟁점과 해결 과정
가. 미국ㆍ베트남 관계정상화 과정에서의 주요 쟁점
나. 미국ㆍ베트남 관계정상화 과정에서의 주요 쟁점 해결 과정
3. 미국ㆍ베트남 관계정상화 전후 주요경제지표 비교 분석
4. 소결

제6장 결론 및 정책 과제
1. 요약 및 결론
2. 비핵화 과정에서의 대북제재 해제를 위한 정책 방향
가. 미국과의 정책 공조를 통한 다자 및 양자 제재 해제 추진
나. UN 회원국의 결속력 강화와 스냅백 조항 삽입으로 대북 협상의 안정성 확보
다. 강력한 레버리지는 제재 해제 최종단계까지 그대로 유지
라. 해제 이행이 쉬운 분야부터 대북제재 해제를 시도
마. 북한에 대해 ‘포괄적 패키지’ 제시 등 확실한 유인책 제공으로 비핵화 견인
3. 우리 정부의 정책 과제
가. 제재 해제 과정에서 국제협력의 촉진자 역할 적극 수행
나. 우리 정부의 적극적 지원과 역할로 북ㆍ미 간 신뢰 구축 유도
다. 이행이 쉬운 대북제재부터 해제하고 남북경협이 기관차 역할 수행
라. 남북경협의 선행적 추진을 위한 국제적 장애요인 사전 제거
마. 남북경협을 추진하기 위한 대북제재 해제 승인 노력 경주
바. 적극적 對美 공공외교로 대북제재 완화 여건 조성
사. 국제적인 다자협력 개발 프로그램을 제시해 북한을 협상으로 유도
아. 미국시장 진출을 위한 대북제재 해제 노력 경주

참고문헌

Executive Summary 

  역사적인 4월 27일 남북 정상회담 개최로 급반전된 한반도 정세는 5월 26일 2차 남북 정상회담, 6월 12일 북ㆍ미 정상회담 그리고 9월 18~19일 3차 남북 정상회담 등을 통해 북한의 비핵화, 남북간 군사적 긴장 완화, 종전선언, 그리고 영구적인 한반도 평화체제 구축에 대한 기대를 높이고 있다. 한반도 정세에서 가장 중요한 요인으로 작용하는 북ㆍ미 간 협상은 현재 선제적인 완전한 비핵화 조치를 요구하는 미국과 대북제재의 해제를 요구하고 있는 북한이 팽팽히 대립하는 상태이다. 만약 향후 북ㆍ미 정상회담에서 긍정적 성과가 도출된다면 북한에 대한 더 이상의 추가 제재보다는 북한의 비핵화와 연계한 경제제재 해제조치가 이루어질 개연성이 높다.
  본 연구는 이 같은 한반도 정세 변화에 따라 북한의 비핵화 과정과 연계한 국제사회의 대북경제제재 해제에 대해 연구하고 시사점을 도출하였다. 구체적으로 본 연구는 향후 미국과 북한의 핵협상 과정에서 북한에 대한 경제제재 해제를 어떤 방향으로 활용하여야 하는지, 그리고 이를 통해 북한을 비롯한 국제사회가 상호 윈윈할 수 있는 방안은 무엇인지에 대해서 제안하고 있다. 이를 위해 다자 차원의 제재인 UN 안보리의 대북제재, 양자 차원의 제재인 미국과 일본의 대북제재와 관련된 법률과 그 해제 과정에서의 쟁점, 그리고 해제로 인한 경제적 효과 등에 대해서 분석했다. 마지막으로 과거 미국과 베트남 관계정상화 사례를 분석하여 현재 미국과 북한 관계정상화에 대한 시사점을 도출하고자 하였다.
  연구 내용을 살펴보면 제2장에서는 UN 안보리의 대북제재에 대해서 분석하였다. UN 안보리 대북제재는 북한의 제1차 핵실험이 있었던 2006년부터 2015년까지의 대북제재와 2016년부터 2017년까지의 제재로 나누어서 분석할 수 있다. UN 안보리 대북제재의 효과를 무역 실효성 지수, 시장 실효성 지수, 외화 가득성 지수로 분류하여 제재 실효성 지수를 도출한 결과에 따르면 제재 실효성이 2017년 3월에 들어서면서 상대적으로 급격히 증가하고 있는 것으로 나타나 UN 안보리 제재가 비교적 견실하게 유지되고 있다고 평가된다. 다음으로 북한의 선차적 비핵화와 단계적 비핵화 시나리오에 따른 제재 해제 방안과 완전한 비핵화 이전의 다자협력안을 제시하였다. 경제제재의 효과는 북한 광물 수출 제재, 수산물과 의류ㆍ섬유 관련 제재, 해외 파견 근로자 관련 제재, 원유ㆍ정제유 수입 제재, 합작투자 제재 순으로 높아 이 각각의 제재를 북한의 비핵화 정도에 비례하여 해제 내지 완화하는 방안을 고려해야 한다고 보았다. 완전한 비핵화 이전의 다자협력은 북한 비핵화를 완성한다는 목적에 충실해야 하며, 관련 제재가 해제되었을 경우 북한 광산의 국제 공동 개발ㆍ관리 및 북한의 특구 개발 사업을 국제적 다자협력 가능성이 큰 사업으로 제시하였다.
  제3장에서는 미국의 대북제재 해제에 대해서 분석하였다. 미국은 우선 미 연방의회가 입법화한 법률과 법률로부터 제재 권한을 위임받은 행정부가 행정명령을 근거로 북한을 제재하고 있다. 미국은 사회주의 국가, 비시장경제 국가, WMD 개발과 확산 위협 방지 및 국가외교정책 등의 명분으로 ｢적성국교역법(TEA)｣, ｢수출입은행법(EIBA)｣, ｢수출통제법(ECA)｣ 및 ｢무역협정연장법(TAEA)｣ 등 법률을 제정하여 북한을 제재하고 있다. 이 같은 포괄적 제재 이외에도 북한에 특정해서 제재를 가하는 법률들이 있는데 예를 들면 ｢북한인권법(NKHRA)｣, ｢이란ㆍ북한ㆍ시리아 비확산법(INKSNA)｣, ｢대북제재정책강화법(NKSPEA)｣ 및 ｢대적성국제재법(CAATSA)｣ 등이 이에 해당한다. 다음 대북제재 방식은 대통령 행정명령에 의한 제재이다. 북한에 대한 행정명령은 2005년 6월 28일 WMD 확산 기관으로 3개의 북한 기관을 포함한 8개 기관을 지정한 이후 행정명령 13466호 등을 포함한 6개의 행정명령이 발령되었다. 미국의 제재 수단으로는 무역제재, 원조 제한, 무기 판매나 이전에 대한 제한, 자산에 대한 접근 제한 등이 활용된다.
  실제로 미국은 대북제재를 한꺼번에 일괄적으로 해제할 것으로는 보이지 않는다. 다만 제재 면제나 유예와 같은 수단을 우선적으로 활용하고 이후 상황 진전에 따라 제재를 해제하는 방안으로 나갈 것으로 예상된다. 제재 유예 및 면제는 단기적으로 제재 해제와 같은 효과를 거둘 수 있고 제재 해제 시 스냅백(snap-back) 조항을 활용하면 언제든지 다시 제재로 돌아올 수 있기 때문에 북한에 대해서도 스냅백 조항을 활용하면서 일부분 제재 유예 또는 면제를 추진하는 것이 바람직해보인다.
  제4장에서는 북ㆍ일 양자관계에서 일본의 대북제재 해제에 대해 분석하였다. 일본은 북한 비핵화와 더불어 일본인 납치자 문제를 함께 안고 있는 특수한 관계의 국가임을 고려해야 한다. 일본은 과거 일본인 납치자 문제를 국제화함으로써 북핵 해법 도출을 위한 6자회담에서 비핵화 프로세스를 어렵게 한 바 있다. 이런 틀에서 일본은 국제사회의 대북제재 해제에서 매우 중요한 역할을 할 것으로 기대된다. 따라서 대북경제제재 해제 과정에서 일본의 역할과 공조는 매우 중요한 과제이다. 다른 한편으로 일본은 대북경제제재 해제 과정에서 북한에 가장 큰 경제적 혜택과 보상을 제공할 수 있는 나라이기도 하다. 일본은 한때 북한의 제1 교역국이었으며, 대북제재 해제 시 북ㆍ일 수교와 함께 지급하게 될 식민지 배상금 자금이 상당할 것으로 추정된다. 여기에 북한의 핵 폐기에 따른 국제적 분담금까지 감안한다면 일본은 북한의 비핵화 이후 경제부흥을 위한 중요한 자금줄일 것으로 예상된다. 만약 배상금을 사용하여 북한 내 생산기반 구축에 활용한다면 북ㆍ일 간 무역이 급증하는 것 외에도 북한의 대외교역구조가 대폭 변화할 것으로 전망된다.
  제5장에서는 미국의 베트남 경제제재 해제 과정과 쟁점에 대해서 분석했다. 미국ㆍ베트남 관계정상화 이전 미국은 베트남에 대한 경제제재 수단으로 무역 제한, 원조 제한, 고립화 정책 등을 실행하였다. 이 같은 제재가 중첩적으로 부과되자 베트남이 실질적으로 미국과 교역을 하고 국제사회에 편입되기 위해서는 외교 정상화 과정과 함께 경제제재의 모든 부분을 해제하기 위해 협조하는 수밖에 없었다. 미국은 이를 레버리지 삼아 양국간 정치적 현안 해결과 더불어 양자 무역협상에서 베트남에 상당한 개방을 요구하였다. 미국의 베트남에 대한 경제제재 해제 방식은 현재 북ㆍ미 간에 논의되는 비핵화 방식에 비추어보았을 때 프런트 로딩방식(front loading)과 단계적ㆍ동시적 방식이 결합된 것으로 볼 수 있다. 관계정상화 과정 초기 베트남은 캄보디아 내 베트남군 철군을 단행하였으며 미군 유해 송환 및 발굴에도 적극적으로 협력하였다. 이에 미국은 베트남의 관계정상화 노력과 의지에 상응하여 4단계 로드맵을 제시하였다. 이 과정에서 경제제재는 효과가 작고 해제하기 용이한 것부터 시작해 최종적으로 효과가 크고 해제하기 어려운 제재가 해제된다는 점을 확인하였다.
  베트남은 경제제재 해제로 인해 상당한 경제적 수혜를 입었다. 1980년 278억 4,000만 달러 수준이었던 베트남의 명목 GDP는 2017년 2,204억 달러로 약 8배 증가했다. 또한 FDI와 ODA 추이를 통해서도 미국과의 관계정상화가 베트남 경제에 큰 영향을 미치는 것을 확인할 수 있다. 결국 미국은 베트남에 항구적 정상 교역관계(PNTR) 지위를 부여했고 이로 인해 WTO 가입이 가능해지면서 국제사회로부터 경제적 정상국가로 인정받게 되었고, 이를 계기로 베트남은 경제적으로 성장할 수 있는 제도적 기반을 만들었다.
  마지막으로 제6장에서는 비핵화 과정에서의 대북제재 해제를 위한 정책 방향을 제시하고 우리 정부의 정책 과제를 제안하였다. 먼저 대북제재의 주도권을 지니고 있는 미국과의 공조를 통해 다자 및 양자 제재를 해제해나가야 하며 UN 회원국의 결속력을 약화시켜서는 안 된다. 특히 향후 비핵화 과정에서 UN 안보리가 북한의 비핵화 진전에 따라 부분적으로 제재를 완화하면서도 미국과의 공조를 통해 다자제재의 결속력을 강화함으로써 UN 회원국들이 대북제재의 틀을 이탈하지 않도록 하는 것이 중요하다. 더불어 북한과의 핵협상에 스냅백(snap-back) 조항을 삽입해서 대북 협상의 안정성을 높여야 하며, 이를 통해 북한이 합의된 기간 내에 비핵화 조치를 실행에 옮기도록 만들어야 한다. 다음으로 제재 해제는 이행이 상대적으로 쉽고 효과가 작은 것부터 시작하며 강력한 레버리지는 결정적 비핵화가 이루어지는 최종 단계까지 유지하는 것이 바람직하다. 이 과정에서 ‘포괄적 패키지’ 등 북한에 대한 확실한 경제적 유인책을 제공하여 비핵화를 견인할 필요가 있다.
  우리 정부는 제재 해제 과정에서 각국의 이해관계를 조정하고 정보 전달 등 중간자 역할을 통해 국제협력의 촉진자 역할을 적극 수행해야 한다. 그중에서도 북ㆍ미 간 신뢰 구축을 유도할 수 있는 환경을 조성하는 것이 가장 중요하다. 우리 정부는 공공외교를 통해 미국 정책에 영향을 미치는 미국 내 오피니언 지도자들이 한반도 정세를 올바르게 이해하도록 알리는 노력을 할 필요가 있다.
  북한의 핵 폐기를 위해서는 미국의 대북제재 해제가 이루어져야 하나 국내법적 절차 등으로 인해 그 과정이 다소 지연될 수 있다. 이 과정에서 미국은 국제사회가 대북제재를 해제할 수 있도록 허용하고 우리 정부는 남북 경제협력을 우선적으로 추진할 수 있도록 미국의 협조를 구해야 한다. 또한 우리 정부는 비핵화 초기 과정부터 남한 기업들이 북한과의 경제협력에 적극적으로 나설 수 있도록 미국의 대북경제제재 예외조치나 제재 해제 적용을 받도록 노력해야 한다.
  향후 북한이 미국으로부터 정상 교역관계(NTR) 지위를 획득하게 되면 북한에서 우리 기업들의 경제협력 여건이 현저히 개선될 것으로 예상된다. 마지막으로 북한에 다자협력 프로그램을 제시함으로써 제재 완화 시 얻게 될 이익에 대한 확신을 부여할 필요가 있다. 

서언

국문요약

제1장 서론

제2장 북한의 대외무역 운영체계
1. 과거와 현재
    가. 김정은 시대 이전
    나. 김정은 시대의 대외무역제도 개편
2. 각종 인허가와 무역계획
    가. 무역 허가의 취득
    나. 무역계획의 작성
    다. ‘와크’의 취득
    라. 무역계획의 변경
    마. 무역계획의 실행: 수출원천 구매, 운반, 통관
    바. ‘와크’의 임대
3. 주요 특징
    가. 허가제와 관리통제 체계
    나. 무역회사와 ‘돈주’
    다. 특권기관 무역회사의 확대와 내각 무역회사의 위축
    라. 수출로 획득한 외화의 분배
4. 무역과 시장화의 연관성
    가. 무역 확대가 시장화 확대를 초래
    나. 시장화 확대가 대외무역 확대를 초래

제3장 무연탄ㆍ철광석 생산ㆍ수출 정책 및 현황
1. 생산ㆍ수출 정책
    가. 자립적 민족경제 건설노선
    나. 수출 촉진정책의 도입
    다. 수출 억제정책으로의 전환 시도와 실패
2. 생산ㆍ수출 현황
    가. 생산
    나. 수출
3. 수출과 내수

제4장 무연탄ㆍ철광석 수출의 실제 프로세스
1. 수출원천기지의 확보와 운영
    가. 수출원천기지의 확보
    나. 광권 확보와 광산 개발
    다. 채굴 및 선광
2. 수출수속과 운송
    가. 수출계획화와 국내수속
    나. 출하준비와 수송
    다. 세관수속 및 검사
    라. 국경 이동
3. 대금회수 및 처리
    가. 대금결제 방식
    나. 대금의 처리
4. 수출단계별 비용ㆍ수익 추정

제5장 결론 및 시사점
1. 주요 발견사항
2. 광물제재의 경제적 영향
3. 대북정책에 주는 시사점

참고문헌

부록

Executive Summary 

  광물은 북한의 핵심 수출품이다. 국제사회는 북한의 광물 수출대금 중 상당 부분이 핵ㆍ미사일 등 대량살상무기(WMD) 개발에 전용된다고 간주하고 2016년부터 강력한 수출제재를 실시하고 있다. 이에 따라 북한은 무연탄과 철광석을 비롯한 10여 종의 광물을 해외로 수출할 수 없게 되었다. 본 연구는 광물제재, 특히 북한의 수출에서 가장 큰 비중을 차지하는 무연탄 및 철광석 수출제재가 북한경제에 미치는 영향을 심층적으로 분석하기 위해 무연탄 및 철광석의 생산과 수출, 그리고 그 과정에서 동반되는 외화의 획득과 분배 메커니즘을 체계적으로 분석하고자 하였다. 이를 위해 북한에서 무연탄 및 철광석 외화벌이사업에 종사한 경험이 있는 탈북자, 대북 광물무역에 종사한 경험이 있는 한국 및 중국 사업자들을 대상으로 심층 인터뷰를 실시하였다.
  제2장에서는 김정은 정권 출범 전후 북한의 대외무역 운영체계를 역사적으로 간략히 고찰한 후, 현재 대외무역 운영체계의 특징을 시장화와의 연계성을 중심으로 분석하였다. 북한이 오랫동안 유지해온 ‘국가유일 무역체계’는 사회주의권 붕괴 이후 ‘새로운 무역체계’의 도입과 함께 분권화의 길로 들어서게 되었다. 무역 분권화는 2002년 7.1 조치를 계기로 더욱 확대되었으며, 김정은 정권 출범 이후 경제개혁의 일환으로 한층 더 심화되었다. 북한의 대외무역은 기본적으로 허가제로 운영되지만 여러 차례의 분권화를 거치면서 시장 메커니즘에 의해 작동하는 영역이 확대되었다. 특히 무역 과정에 사적자본 및 사기업적 경제활동이 강하게 개입하면서 무역과 시장화 간 연계성이 강화되었다. 그 결과 무역이 시장화를 촉진하고, 시장화는 다시 무역을 촉진하는 구조적 특성을 갖게 되었다.
  제3장에서는 북한의 무연탄ㆍ철광석 생산 및 수출 정책을 분석하고 공식 데이터를 활용하여 생산 및 수출 현황을 분석하였다. 3장의 중심 테마는 광물자원을 둘러싼 내수와 수출의 긴장이다. 원래 북한의 무연탄, 철광석은 자립적 민족경제 건설노선을 뒷받침하는 핵심 품목으로서 그 생산은 내수를 충족시키기 위함이지 수출을 목적으로 한 것이 아니었다. 하지만 2000년대 들어 경제 재건에 필요한 설비 및 자금 확보를 위해 수출 촉진정책을 도입하게 되었고 중국의 광물수요 증가에 따라 수출물량이 급증하면서 내수를 제약하게 되었다. 이에 따라 북한 당국은 광물에 대한 수출 억제정책을 도입하였지만 경제정책과의 모순, 광물생산 자체의 논리, 내부 정책갈등 등으로 인해 실효를 거두지 못한 것으로 보인다. 한편 북한의 무연탄 및 철광석 생산, 수출과 관련하여 최대의 미스터리는 2000년대 후반 이후 생산량은 매우 느린 속도로 증가하는 데 반해 수출량은 급증하였다는 점에 있다. 이와 관련하여 본 연구에서는 북한의 소비 효율성 증가, 생산량 과소 추정, 수출량 과대 집계 등의 가능성을 점검하였다.
  제4장에서는 무역회사의 시각에서 무연탄ㆍ철광석 생산기지의 확보와 운영, 수출물자의 확보와 운송, 수출대금 회수 및 처리 등 주요 프로세스를 상세히 분석하고 이를 바탕으로 수출 단계별 비용, 수익을 추정하였다. 여기서 확인된 몇 가지 사실은 다음과 같다. 첫째, 무연탄의 경우 내수용 탄광과 수출용 탄광이 별도로 운영되며 내수용은 계획메커니즘에 의해 국정가격으로, 수출용은 시장 메커니즘에 의해 시장가격으로 생산, 판매되고 있다는 점이다. 반면 철광석은 외화벌이 목적이 아니라 거의 전적으로 제철에 필요한 코크스 수입비용을 충당하기 위한 목적으로 수출이 이루어지고 있다. 따라서 무연탄 수출에서는 당ㆍ군 등 권력기관의 영향력이 크지만, 철광석 수출은 거의 전적으로 내각이 독점하고 있다.
  둘째, 북ㆍ중간 광물무역에서는 복합적 이중결제구조가 작동하고 있다는 점이다. 우선 광물교역 대금의 70%는 북한지역에서 중국 측 대방이 광물을 인도받는 즉시 지급되고, 나머지 30%는 중국지역에서 품위검사 후 차등 지급된다. 이를 선결제-후결제 구조라고 한다. 다음으로 이와 별도로 선지불-후지불 구조가 작동하고 있는데, 무연탄의 경우 수출대금의 30~50%가 생산 이전에 먼저 지급되고, 나머지는 앞서 설명한 선결제-후결제 방식에 의해 지급된다. 마지막으로 결제는 현금결제로도 현물결제로도 이루어진다. 특히 철광석 수출의 경우 코크스와 물물거래되는 비율이 현저히 높다.
  셋째, 선지불 방식이 나타나는 이유는 북한산 광물에 대한 중국 측 수요 증가가 주된 원인이지만, 북한 당국의 과도한 납부금 요구도 큰 몫을 하고 있는 것으로 판단된다. 북한 당국은 매출이윤이 아닌 매출액, 즉 수출대금의 30%를 무조건 납부하도록 요구하고 있어 납부 후 생산ㆍ운영자금이 부족한 무역회사는 결국 중국 측 대방에게 선지불을 요구할 수밖에 없는 것이다. 북ㆍ중 무역회사간 미수금 분쟁이 발생하는 근본 원인도 여기에 있다.
  넷째, 매출원가에서 정치적 비용과 관료적 비용이 차지하는 비중이 지나치게 높다는 점이다. 매출액, 즉 공식수출액을 100이라고 한다면, 이 중 생산비용, 수송비용, 운영비용 등 각종 경제적 비용은 각각 25%, 15%, 7.5%를 차지하는 반면, 관료적 비용인 수속비용은 무려 35%를 차지하였다. 여기다 정치적 비용인 납부금 30%를 더하면 북한 무역회사는 상시적 적자구조에 시달리게 된다. 이에 따라 적자를 보전하고 무역을 지속하기 위해 북ㆍ중 무역회사간에 개발한 관행이 ‘킥 백’과 ‘리베이트’이다. 즉 북ㆍ중무역에서 킥 백과 리베이트는 단순한 뇌물이 아니라 지속가능한 무역을 위한 내재적 요소이다.
  다섯째, 크게 볼 때 광물수출로 벌어들인 외화의 약 50%는 납부금 및 수속비용 형태로 당국으로(수속비용의 절반가량이 당국으로 흡수된다고 가정) 유입되고 나머지 50%는 생산, 수출, 분배 과정에서 생산(구매)비용, 운송비용, 수속비용의 형태로 시장으로 유출된다고 판단된다. 따라서 광물제재는 북한 당국만이 아니라 시장에도 매우 큰 타격을 미칠 것으로 보인다.
  제5장에서는 UN 안보리 대북제재(광물제재)가 북한경제에 미칠 영향과 예상되는 북한의 대응을 분석ㆍ전망하고 대북정책에 주는 시사점을 도출하였다. 우선 북한 당국은 당분간 제재를 버틸 수 있는 일정한 외화재정을 확보하고 있는 것으로 보인다. 하지만 북한 당국이 얼마나 버틸 수 있을지는 보유하고 있는 외화재정의 규모에 따라 달라질 것이다. 반면 시장은 제재에 훨씬 빨리 반응할 것으로 예상된다. 또한 시간이 지날수록 외화재정이 부족해짐에 따라 북한 당국은 시장에서 유통되거나 개인이 소유한 외화를 흡수하려는 시도를 할 것으로 보인다. 이 경우 외화 흡수 방식에 따라 북한의 체제 변화 혹은 사회경제적 혼란이 발생할 것으로 보인다.
  한편 광물제재로 인해 중국 측으로부터 유입되는 자금이 차단되면 수출용 무연탄 생산 자체가 불가능해질 것이며, 2000년대 이후 개발된 수출용 갱도 대부분이 폐갱화 될 가능성이 높다. 이는 수출용 무연탄을 내수로 돌려 제재효과를 상쇄할 수 있다는 일부 주장과 배치되는 것이다. 철광석의 경우 더욱 심각하다. 철광석 수출의 대부분은 국내 제강에 필요한 코크스 수입 비용을 충당하기 위한 것이서 수출이 중단될 경우 북한 당국으로서는 외화재정을 투입할 수밖에 없는데 이 경우 북한의 외화재정 고갈 속도는 더욱 가팔라질 것이다. 최악의 경우 북한 기간산업인 철강산업 자체가 가동 중단 위기를 맞이할 수도 있다. 한편 그간 북한은 광물수출을 통해 광산 근로자들의 식량을 조달해왔으므로 광물수출 중단으로 식량 제공에 어려움을 겪을 경우 내수용 광산 생산성 하락과 함께 광업 분야에서 전반적으로 식량난이 재연될 소지가 크다.
  본 연구의 결론은 현재의 제재는 이미 충분히 강력하다는 것이다. 따라서 정부는 현 제재에 집중하되 추가적 제재의 도입은 신중할 필요가 있다. 또한 제재의 일관성을 유지하면서 북한이 성의 있는 행동을 보일 경우 받을 수 있는 보상을 명확하게 제시해야 한다. 이와 동시에 인도주의적 지원과 비경제적 교류협력을 지속적으로 시도해야 한다. 

서언

국문요약

제1장 서론

1. 연구의 목적과 배경
2. 연구의 범위와 구성

제2장 대북 경제제재의 주요 내용

1. 대북 경제제재의 흐름과 개요
2. 유엔제재
가. USCR 1695(2006. 7. 15)
나. USCR 1718(2006. 10. 14)
다. USCR 1874(2009. 6. 12)
라. USCR 2087(2013. 1. 22)
마. USCR 2094(2013. 3. 7)
바. USCR 2270(2006. 3. 3)
사. USCR 2321(2016. 11. 30)
3. 양자제재
가. 미국
나. 일본
다. 한국

제3장 제재와 무역변화

1. 무역변화
가. 개념
나. 유형별 측정
2. 무역변화 추정
가. 무역중단과 창조
나. 국가간 무역대체
다. 중국을 경유한 우회무역
라. 소결

제4장 접경지역 북ㆍ중 경제협력 변화 실태조사

1. 대북제제가 북ㆍ중 무역주체 변화에 미치는 영향: 한국의 양자제재(5ㆍ24 조치)를 중심으로
2. 대북제재 이후 주요 북ㆍ중 무역상품의 변화: 수산물, 농산물, 광물, 의류를 중심으로
가. 2000~05년 북한의 對중국 주요 수출입 품목
나. 2006~10년 북한의 對중국 주요 수출입 품목(대북제재 시기)
다. 2011~16년(9월) 북한의 對중국 주요 수출입 품목 (대북제재 시기)
3. 북ㆍ중 무역의 지역적 변화와 주요 거래 품목: 랴오닝성, 지린성을 중심으로
4. 북ㆍ중 접경지역의 새로운 경협 형태: 북한 노동자의 중국 파견
5. 소결

제5장 제재의 변화와 파급효과 전망

1. 제재의 변화 시나리오와 쟁점
가. 제재 강화
나. 제재 완화
다. 추정을 위한 추가적 검토
2. 제재의 파급효과 전망 
가. 제재 강화의 파급효과
나. 제재 완화의 파급효과

제6장 결론

1. 요약 
2. 시사점 및 정책제언
가. 대북제재의 주요 쟁점
나. 대북제재의 성과
다. 예상하지 못했던 대북제재의 효과
라. 북한의 교역환경 변화
마. 대북제재 강화를 위한 중국의 공조 필요
바. 남북 경제교류 전망

참고문헌

Executive Summary 

  2016년 1월, 9월 북한의 연이은 핵실험으로 국제사회의 대북제재가 강도를 더해가고 있다. 이 보고서는 2006년 이후 대북제재가 북한과 그 주변국의 무역에 미친 영향을 분석하는 것을 목적으로 하였다. 먼저 제2장에서는 다자ㆍ양자 대북제재의 역사와 내용, 쟁점을 분석하였다. 제3장에서는 대북제재가 북한 무역에 미친 영향을 북한 무역의 중단ㆍ대체ㆍ우회ㆍ창조로 구분하여 정의한 뒤, 무역통계를 활용하여 실증분석하였다. 제4장에서는 북ㆍ중 접경지역 대북사업의 역사를 개괄한 뒤, 대북제재 이후 사업가, 품목과 지역(단둥ㆍ옌벤)이 어떻게 변화하였는지 조사하였다. 마지막으로 제5장에서는 향후 대북제재 변화 시나리오와 주요 쟁점, 파급효과를 분석하였다.
  구체적으로 제2장에서는 대북제재의 역사와 내용, 쟁점을 검토하였다. 대북제재는 유엔이 주도하는 다자제재와 미국ㆍEU, 일본, 한국 등이 주도하는 양자제재로 나뉜다. 유엔의 다자제재는 2000년 이후부터 지금까지 모두 6차례가 있었으며, 모두 북한의 핵 및 장거리 미사일 시험발사를 계기로 채택되었고 후속 결의안은 이전 제재결의를 재확인하면서 추가사항을 포함시키는 방식으로 점진적으로, 그리고 지속적으로 강화되어왔다. 유엔의 다자제재는 WMD 및 핵실험과 관련된 무역ㆍ금융ㆍ여행을 제약하는 것에 초점을 맞추고 있으며, 1949년 제네바 합의에 따라 북한 주민의 생활에 직접적인 영향이 없는, 즉 비민생의 영역을 제약하는 수준에서 제재가 가해졌다. 반면 양자제재는 민생과 상관없이 북한과 경제ㆍ외교적 관계를 단계적으로 단절하는 수준에서 이루어졌다. 미국의 제재는 한국ㆍ일본의 대북제재와 달리 1950년대부터 국내법에 근거하여 안보위협, 공산주의, 테러지원국, WMD 확산 등 4가지 이유로 시작되었으며, 대북 금수조치, 원조 및 금융지원 금지, 북한 관련 자산 동결, 무기수출입 금지, 관련자 입국 금지를 포함한다. 일본의 양자 대북제재는 북한이 일본인을 납치한 것을 계기로 시작되었으며, 2006년 대북 수입 금지 및 관련 항공ㆍ선박 입항 금지, 관계자 입국 금지, 2009년 대북 수출 금지를 포함한다. 한국의 대북제재는 2008년 금강산 민간인 피격사건을 계기로 금강산 관광 전면 중단, 2010년 천안함 폭침 사건을 계기로 개성공단을 제외한 남북교역 중단, 2016년 개성공단 중단을 포함한다.
  제3장에서는 제재에 따른 북한과 주변국의 무역 변화를 분석하였다. 대북제재는 북한 무역에 변화를 야기하게 되는데, 이를 북한 무역의 중단ㆍ대체ㆍ우회ㆍ창조로 정의하였다. 무역중단은 2006년 일본의 대북제재로 인한 북ㆍ일 무역 약 1억 8,000만 달러(2004~06년 연평균 무역액), 2010년 한국의 대북제재로 인한 남북교역 3억 달러(2007~09년 연평균 무역액)에 이른다. 무역대체를 살펴보면 2006년 일본의 대북제재로 남북교역은 113.1% 증가하였고 북ㆍ중 무역은 95.2% 증가하였으며, 2010년 한국의 대북제재로 북ㆍ중 무역은 195% 증가하였다. 우회무역의 경우 2006년 대북제재 이후 북ㆍ중ㆍ일 무역이 북ㆍ중 무역의 약 2.1% (2007~09년 연평균)를 차지하였다. 2010년 대북제재 이후 북ㆍ중ㆍ한 우회무역은 북ㆍ중 무역의 약 5.6%(2010~12년 연평균)를, 북ㆍ중ㆍ일 우회무역은 약 2.6%(2010~12년 연평균)를 차지하였다. 일본과 한국의 대북제재로 인한 중국으로의 무역대체와 중국을 경유한 우회무역의 증가로 중국의 대북무역 규모는 상당한 규모로 증가하게 되었다.
  제4장에서는 대북제재가 접경지역의 대북사업 주최와 지역, 주요 무역상품, 북한 노동자의 중국 파견 등에 미친 영향을 분석하였다. 1990년대 대북사업은 조선족의 주도 아래 옌벤을 중심으로 이루어졌다. 2000년대 들어서는 한국인이 주도하는 한국인 경영-조선족 현지 중개인 형태로 단둥을 중심으로 이루어지고 있다. 무역주체는 5ㆍ24 조치 이후 한국인 경영-조선족 현지중개인의 형태가 중국 한족 경영-조선족과 북한 화교 현지중개인 형태로 변화하였다. 접경중심지는 지린성 옌벤에서 랴오닝성 단둥으로 이동하였다. 무역상품은 대북제재 이후 북한의 전통적인 무역상품인 무연탄과 철광석이 줄어드는 반면, 섬유와 수산물의 성장이 두드러졌다. 마지막으로 북한 노동자의 중국 파견이 늘었다. 대북제재 이후 대북사업의 주체, 지역, 상품이 변하고 있으나, 북한의 무역은 제재의 영향을 크게 받지 않았으며 인적교류 측면에서는 오히려 늘어난 면이 있다.
  제5장에서는 대북제재 변화 시나리오와 쟁점, 파급효과를 전망하였다. 대북제재 강화의 핵심요인은 북한의 추가적인 핵실험과 장거리 미사일 시험발사 여부이다. 대북제재 강화 시나리오는 중국의 적극적인 참여와 미국의 대북제재 강화의 형태로 나타날 것이며 금융 분야 2차 제재, 북한의 주요 수출품인 석탄 및 철광석 수출 제한, 빠르게 증가하고 있는 의류 및 수산물 등 임가공품의 수출 제재, 북한 해외파견 근로자의 차단 등을 포함할 것으로 보인다. 제재 완화의 핵심요인은 북한의 핵을 포함한 대량 살상무기 문제 해결이다. 대북제재 완화 시나리오에 따르면 UN의 대북제재는 최소한 2006년 수준으로 돌아갈 수 있을 것으로 보인다. 한국과 일본의 대북제재 완화는 비교적 원활하게 이루어질 수 있다. 그러나 미국의 대북제재 해결은 관련 법률의 폐기나 수정, 북한 적용 제외 등의 조치가 필요하여 매우 복잡하다. 그러나 무엇보다 대북제재 강화 혹은 완화를 결정하는 핵심 변수는 북한의 행동 변화, 한ㆍ미ㆍ일의 정책 변화, 중국의 정책 변화 등 세 가지이며, 이 변수들의 변화 양상에 따라 어떠한 형태의 강화나 완화도 이루어질 수 있음을 유념하여야 한다. 대북제재 변화의 파급효과는 강화로 인한 효과와 완화로 인한 효과를 구분하여 분석하였다. 제재 강화 시 북한의 무역은 전면 중단될 것이며, 인도적인 목적의 긴급구호 정도만 지속될 것으로 판단된다. 대북제재 완화 시에는 2006년과 2010년 대북제재로 중단된 북한의 대한ㆍ대일 무역이 빠르게 제재 이전 수준으로 회복되는 한편, 대중 무역과 대중 무역을 통한 우회무역은 빠르게 줄어들 것으로 보인다.  

제1장 서론

1. 연구 배경 및 목적
2. 연구 방법과 내용

제2장 접경지역에서의 북ㆍ중 무역의 현황과 대북제재 이후의 변화

1. 북ㆍ중 무역의 현황과 대북제재 이후의 변화
2. 랴오닝성의 북ㆍ중 무역 현황과 대북제재 이후의 변화
3. 지린성의 북ㆍ중 무역 현황과 대북제재 이후의 변화

제3장 접경지역에서의 북ㆍ중 무역 형태와 거래관행의 변화

1. 접경지역에서의 북ㆍ중 무역의 형태별 분류
2. 접경지역에서의 주요 거래 품목 동향 분석
3. 접경지역에서의 북ㆍ중 무역의 주체 및 방식
4. 물품 통관 및 대금결제 방식

제4장 접경지역에서의 북ㆍ중 밀무역 현황

1. 북ㆍ중 밀무역의 역사
2. 2000년대 이후 밀무역의 발전 현황 및 지역 분석
3. 북ㆍ중 밀무역의 주요 특징
4. 대북제재 이후 북ㆍ중 밀무역의 동향

제5장 접경지역에서의 북ㆍ중 통상구 교역의 동향과 특징

1. 접경지역 통상구의 수출입 동향
2. 북ㆍ중 통상구 교역의 특징

제6장 대북제재가 접경지역 북ㆍ중 무역 거래관행의 변화에 미치는 효과

참고문헌

Executive Summary 

  북한의 핵실험과 유엔안보리(UNSC)의 대북제재로 북ㆍ중 간 무역을 포함한 경제협력은 국제적으로 크게 주목받고 있는 이슈 중 하나이며 이와 관련한 많은 분석과 연구가 진행되고 있다. 하지만 중국의 대북무역에서 전초기지 역할을 하는 랴오닝성, 지린성 등 접경지역을 중심으로 한 북ㆍ중 무역의 종합적인 거래관행 연구와 대북제재로 인한 변화 양상에 대한 구체적인 연구는 미진한 실정이다. 이에 본 연구에서는 UNSC 대북제재(2006~16년(2270호))와 한ㆍ미ㆍ일의 양자제재로 인한 북ㆍ중 접경지역에서 무역거래 관행의 변화를 분석하였다.
  2006년 일본의 대북무역 금지조치로 인한 북ㆍ일 무역 단절과 2010년 한국의 5?24 조치 시행으로 인한 남북교역 중단은 북한의 대외무역에 상당한 영향을 미치는 듯하였다. 하지만 2000년대 후반 중국의 경제 발전에 따른 광물자원의 수요 급증과 중국 기업의 대북 무역 및 투자 증대가 그 자리를 대체하였고 북한 경제의 대중국 무역의존도는 더욱 증대되어 갔다. 그간 UNSC의 대북제재와 한ㆍ미ㆍ일의 독자적인 양자제재는 오히려 북한의 대중국 의존도 심화와 북ㆍ중 무역거래 증대의 요인이 되었다. 또한 북ㆍ중 간 전체 무역과 접경지역에서의 무역 구조, 특징을 동시에 고려해볼 경우, 기존의 대북제재가 북ㆍ중 무역에 미치는 영향은 매우 미약하다는 점과 대북제재로 북ㆍ중 간 거래관행의 지도가 변화하고 있음을 볼 수 있다.
  북ㆍ중 간 교역은 상호보완적 관계에서 시작하여 2000년대 이후 ① 북ㆍ중 간 무역 규모의 급속한 증대 ② 북한의 대중국 무역의존도 증대 ③ 중국의 대북수입 증대 ④ 중국의 대북한 수출입 상품구조의 변화 ⑤ 중국 대북무역의 동북3성 위주에서 산둥성, 장쑤성, 쓰촨성, 허베이성 등 남방연해안 지역으로의 확대 등 특징을 나타내며 변화하였고 현재까지 이러한 특징들은 지속되고 있다.
  랴오닝성의 북ㆍ중 무역은 육상으로 중국과 북한 평양을 연결하는 국가 간 주요 무역 통로의 역할을 담당하고 있다. 다만 국제사회의 대북제재가 강화되는 상황에서 정상적인 무역이 어려워지고, 특히 대금결제 문제가 생기기 시작한 2013년부터는 단둥에 소재한 중국 기업과 북한 기업 간 신뢰관계에 따른 특수 결제방식(신용제공 결제)으로 변화하고 있다. 북ㆍ중 무역에서 단둥 지역의 중요성은 공식무역, 비공식무역 모두에서 나타나고 있다.
  지린성의 대북무역은 2000년대에 들어 질과 양에서 모두 큰 발전을 이루어왔다. 대북제재 시행 이후 지린성의 북ㆍ중 무역 주요 품목들은 제재 범위에 포함되지 않는 것으로 대부분 변경무역 형태로 이루어지고 있기 때문에 표면적으로는 현상 유지 내지는 다소 증가하는 양상을 보이고 있다.
  중국 해관의 통계 데이터를 기초로 하여 북ㆍ중 무역의 주요 형태를 살펴보면 일반무역ㆍ변경무역ㆍ가공무역ㆍ보세무역으로 나누어 볼 수 있다. 북ㆍ중 전체 무역에서 일반무역이 차지하는 비중이 가장 높다. 북ㆍ중 접경지역의 경우를 살펴보면 북한의 대중수입에서 일반무역이 차지하는 비중은 큰 차이가 없으나 대중수출에서 차지하는 비중은 확연히 작음을 볼 수 있었다. 변경무역은 지리적으로 국경을 접하는 곳에서만 이뤄질 수 있기 때문에 북ㆍ중 무역에서는 랴오닝성과 지린성에서만이 가능하다. 이들 접경지역은 북ㆍ중 무역의 전초기지 역할을 담당하며 전체 북ㆍ중 무역의 70% 이상을 차지하고 있다. 2016년 초 유엔 대북제재 이후로 중국 기업들의 대북 위탁가공 주문 또는 출경가공 주문이 더욱 활발해지고 있다. 특히 의류가공 부문에서 두드러지는데 평양 지역의 의류가공 공장들이 지속적으로 가동되고 있다. 이는 국제사회의 제재 이후 북한 노동자의 해외 파견이 전에 비해 어려워지고 외화 획득 통로가 좁아짐에 따라 제재 대상이 아닌 의류 부문의 비교우위를 이용해 임가공무역을 활발히 하고 있는 것으로 추정된다. 접경지역에서의 보세무역을 살펴보면 마찬가지로 대중수출에서 보세무역의 규모가 크게 늘어났으며 그 비중은 30~40% 정도를 꾸준히 유지하고 있음을 알 수 있다. 가공무역의 경우와 같이 접경지역의 보세무역 수출 비중이 전체 수출에서 보세무역 수출 비중보다 높은 것을 볼 수 있는데 이는 대부분의 보세무역이 접경지역에서 이뤄지고 있음을 의미한다. 특히 북한의 대중국 보세무역 수출이 2010년 이후 급격하게 증가한 것을 미루어봤을 때 5?24 조치 이후 중국을 통해 한국ㆍ일본 등 제3국으로의 수출이 활발하게 이루어지고 있음을 추정해볼 수 있다.
  북ㆍ중 무역을 접경지역과 비접경지역으로 분류하여 주요 교역 품목들을 비교해보면 확연한 차이가 있다. 북한이 중국 접경지역과 비접경지역으로 수출하는 양은 비슷한 수준이며 비접경지역으로 수출하는 품목의 대부분은 광물류가 차지하고 있다. 접경지역에서의 수출에서 가장 두드러지는 품목군은 의류와 광물인데 의류 품목이 광물 품목의 수출을 상회할 정도로 큰 비중을 차지하고 있고 의류 품목의 세부 구성은 99% 이상이 완제품으로 이뤄져 있다. 북한의 대중수입의 경우 접경지역에서의 수입이 비접경지역에서의 수입에 비해 월등히 높은 비중을 차지하고 있다. 대체로 수입은 수출보다 품목이 다양하게 분포되어 있으며 이는 북한이 소비하는 다양한 소비재나 중간재들을 접경지역에서의 수입으로 충당하고 있음을 보여준다.
  북ㆍ중 접경지역에서 공식무역이 확대됨에 따라 밀무역도 자연스럽게 증대되고 있다. 북ㆍ중 밀무역은 지역적으로 랴오닝성 압록강 하구와 공해, 지린성 창바이현에서 비교적 조직적이고 대규모로 이루어지고 있는 것으로 추정된다. 또한 압록강ㆍ두만강 유역의 접경지역을 따라 광범위하게 소규모의 민간 거래가 이루어지고 있는 것으로 보인다. 지역적 차이에도 밀무역의 주요 배경으로는 ① 지역 경제의 낙후성 ② 장기간의 관행 ③ 사회문화적 유대 요인 ④ 교역품목의 금수조치 등을 들 수 있다. 이러한 상황에서 지역 주민들이 직간접적으로 깊게 관여하고 있고 관행화되어 있어 설령 단속이 있어도 일시적으로 중단될 뿐 다시 재개될 가능성이 높다는 점 역시 밀무역이 근절되고 있지 않은 원인으로 볼 수 있다.
  현재 중국은 한편으로 국제사회의 대북제재에 동참하면서 다른 한편으로는 접경지역에서 북한과의 경제협력을 강화해나가고 있다. 중국의 동북 지역과 관련된 정책들은 주변국과의 통상구 인프라를 개선하여 중국 측 접경지역과 주변국의 상호연계성(互?互通, connectivity)을 강화하고 경제를 활성화하려는 목적을 가지고 있다. 중국과 북한은 새로운 분야, 즉 제재 대상에 포함되지 않는 비상품무역인 서비스 무역 확대를 위해 상호협력하고 있으며 이러한 추세는 제재 여부에 상관없이 확대ㆍ강화될 것으로 예상된다. 중국정부는 북한과의 주요 교역중심지인 단둥과 북한, 러시아로의 진출이 용이한 옌볜주 등 접경지역을 정책적으로 활성화시켜나갈 가능성이 매우 농후하며 지금도 북ㆍ중 양국은 이러한 움직임을 보이고 있다.
  역대 최고 수준의 대북제재가 시행 후 8개월이라는 시간이 지났지만 북ㆍ중 간 무역은 오히려 증가 추세에 있고 북한 내부 경제는 장마당 활성화, 물가 안정을 이어가고 있다. 또한 대북제재 상황에도 북한은 2016년 9월 초 5차 핵실험을 실시하였으며 UNSC는 11월 말 2321호 결의안을 채택하면서 보다 구체적이고 확대ㆍ강화된 대북제재 조치를 시행하고 있다. 중국이 이번 제재 조치의 철저한 이행을 다짐하고 있는 가운데 새로운 대북제재가 향후 북ㆍ중 무역에 미치는 영향과 효과는 지속적인 관찰이 필요할 것이다. 
  본 연구에서는 기존의 단편적인 북ㆍ중 무역 거래관행 분석에서 벗어나 북ㆍ중 접경지역인 랴오닝성과 지린성을 중심으로한 거래관행에 대하여 종합적으로 살펴보고 대북제재 이후 접경지역에서의 북ㆍ중 무역의 거래관행 변화를 분석하였다. 본 연구가 북ㆍ중 무역의 현황과 체계에 대한 이해를 고취시키는 한편 대북제재로 인한 북ㆍ중 접경지역에서의 경제협력의 변화를 살펴봄으로써 향후 우리의 대북 정책과 효과적인 대북제재 방안 수립에 대한 자료를 제공하고자 한다.