본문으로 바로가기

전체보고서

발간물

목록으로
연구자료 북한 경제개혁의 재평가와 전망: 선군경제노선과의 연관성을 중심으로 경제개혁, 북한경제

저자 임수호, 최유정, 홍석기 발간번호 15-02 자료언어 Korean 발간일 2015.12.30

원문보기 저자별 보고서 주제별 보고서

북한 당국이 ‘7.1 경제관리개선조치’(이하 ‘7.1 조치’)를 시행한 지 올해로 만 13년이 지났다. 7.1 조치(2002~2003)는 북한 역사상 가장 획기적인 개혁 패키지였지만, 이후 反개혁 역류(2006~2009)가 발생하면서 용도가 폐기되었다는 평가가 많다. 하지만 북한 당국은 2010년 하반기부터 다시 개혁 패키지를 준비하여 김정은 정권의 등장과 함께 일련의 조치(‘새로운 경제관리 개선조치’)를 집행해 나가고 있다.
‘새로운 경제관리 개선조치’의 정확한 성격을 파악하고 향후 전개방향을 예측하려면 시장메커니즘이 주도하는 비전략부문(경공업과 지방공업)과 계획메커니즘이 주도하는 전략부문(군수산업과 핵심 중공업) 사이의 연관성을 파악하는 것이 필요하다. 본 연구는 이 연관성을 규정짓는 것이 ‘선군경제노선’이라고 보고, 이를 통해 2000년대 북한의 경제개혁을 재평가하고, 성과 및 한계를 분석한 후, 향후 김정은 정권의 경제정책 방향을 전망하고자 한다.
7.1 조치는 김정일의 장기 경제재건(‘강성대국 건설’) 전략인 선군경제노선을 뒷받침하기 위한 핵심 정책수단이었다. 즉 부족한 재원을 전략부문에 집중하기 위해 비전략부문에 대한 재원투입을 축소하는 대신 해당부문의 자율성을 확대한 것이며, 나아가 비전략부문에서 발생한 잉여를 전략부문으로 이전하려는 목적에서 추진되었다. 특히 재원투입 없이 비전략부문의 잉여를 확대하기 위해 시장메커니즘을 공식경제 내부로 수용하였다. 이런 의미에서 7.1 조치는 전략부문에서의 계획 강화와 비전략부문에서의 시장화라는 경제의 이중구조화 전략으로 특징지어진다.
7.1 조치와 연이은 박봉주 내각의 급진개혁 실험(2004~2005)은 그간 아래로부터 진행되어온 자생적 시장화에 제도로서의 시장메커니즘을 결합함으로써 북한경제의 시장화를 심화시켰다. 문제는 시장화가 어느 순간부터 당국이 디자인한 범위를 넘어서기 시작했다는 점이다. 특히 ‘전인민의 상인화’가 확산되는 가운데 ‘돈주’의 자본이 국영기업 내부로 침투해 들어가면서 ‘사실상의 사유화’가 진행되자, 김정일의 승인 아래 시장 억제를 위한 反개혁 역류(2006~2009)가 발생하였다. 그리고 그 정점에서 2009년 말 화폐개혁이 추진되었다. 그러나 이는 시장메커니즘의 폐지가 아니라 ‘관리가능한 시장’을 복원하기 위한 조치였다고 보아야 한다. 왜냐하면 反개혁 역류에도 불구하고 계획메커니즘의 축소와 기업운영의 자율성 확대(시장메커니즘의 확대)라는 7.1 조치의 근간은 그대로 유지되었기 때문이다. 계획과 시장의 공존은 선군경제노선의 내생적 요구이다. 이런 의미에서 화폐개혁 실패 직후 ‘새로운 경제관리개선조치’가 준비되기 시작한 것은 당연한 논리적 수순이었다.
7.1 조치는 경제적 부작용만 낳았을 뿐 그 성과는 미약했던 것으로 보인다. 우선 군수공업을 제외하면 전략부문, 비전략부문을 가릴 것 없이 생산성 증대효과가 거의 나타나지 않았다. 비전략부문에서 과도한 착취가 발생함으로써 경제개혁에도 불구하고 이 부문에서 생산성 증대효과가 나타나지 못했고, 착취된 잉여가 군수공업에만 집중 투자됨으로써 중공업에서도 생산성 증대효과가 나타나지 못한 것으로 보인다. 반면 7.1 조치와 화폐개혁을 거치면서 시장에 통화가 과잉 누적된 결과 만성적 하이퍼인플레이션이 초래되었다. 이 역시 부족한 재정을 발권으로 충당하는 인플레이션 조세(inflation tax) 정책의 결과로 판단된다. 이로 인해 최근까지 북한에서는 통화량 급증 → 인플레이션 → 환율상승 → 인플레이션의 악순환 고리가 작동해왔다.
이렇게 본다면, 2013년 2/4분기 이후 시장 쌀값 및 환율의 안정세 역시 북한 당국의 통화정책과 관련이 있다는 추론이 가능하다. 즉 화폐개혁 실패 이후 북한은 인위적 통화증발을 자제하고 있다고 보인다. 이와 함께 당국이 외화 통용을 묵인하면서 경제의 달러라이제이션이 급속히 심화되는 것 역시 역설적으로 물가 및 환율 안정에 기여하는 것으로 보인다. 하지만 달러라이제이션의 심화는 경제에 대한 정부의 통제력 약화를 의미하므로 장기적으로는 북한 체제 안정화에 약이 아니라 독이 될 공산이 크다고 하겠다.
김정은 정권은 2012년 연초부터 ‘새로운 경제관리 개선조치’라고 불리는 경제개혁 패키지를 추진하고 있다. 당과 군의 경제사업 축소 및 내각으로의 이전, 내각의 경제관리 권한 강화, 공장?기업소?협동농장의 경영 자율성 확대(공식경제에서 계획메커니즘 축소 및 시장메커니즘 확대), 그리고 일련의 경제 특구?개발구 확대 등이 대표적이다. 특히 협동농장에서의 가족영농제, 공장·기업소 운영에서의 자율성 확대 등은 2004~2005년 박봉주 내각이 추진했던 급진개혁 실험을 재연한 것이라고 보인다. 일각에서는 ‘새로운 경제관리 개선조치’가 중국의 개혁·개방 초기 국면과 유사하다고 보고 있다.
문제는 개혁에 필요한 재원을 어떻게 확보하는가 하는 부분이다. 인플레이션을 유발하지 않고 재원을 확보하려면 금융개혁 이외에 다른 방법은 없으며, 북한 당국 역시 이를 잘 이해하고 있는 것으로 보인다. 현재 북한은 예·적금 상품 등 새로운 금융상품을 개발하고 주민의 신용카드 이용을 추진하는 등 시장에서 축적된 자본을 중앙으로 집결하기 위해 노력하고 있는 것으로 파악된다. 문제는 이것만으로는 주민이 금융시스템에 대해 가지고 있는 불신을 해소하기 어렵다는 데 있다.
결국 북한 당국으로서는 경제개혁에 성공하기 위해서는 상업은행 설치 등 본격적 금융개혁에 착수하는 길밖에 없다. 그러나 문제는 금융개혁이란 것이 단순히 상업은행을 설치하고 이자율을 도입하는 문제가 아니라는 점이다. 속도는 어느 정도 조절이 가능하겠지만, 금융개혁을 제대로 추진하자면 국정가격을 폐지하여 현재의 이 중 가격체계를 수요-공급에 반응하는 단일 가격체계로 개혁해야 한다. 또한 국가 재정공급체계인 무현금 유통체계를 폐지하여 현재의 무현금유통과 현금유통의 이중체계를 현금유통체계로 단일화해야 한다.
다시 말해서 북한 계획체제의 근간인 재정체계와 가격체계를 근본적으로 혁신하여 계획체제를 사실상 해체하는 수준의 개혁을 추진해야 하는 것이다. 그러나 시장체제와 계획체제의 이중구조화 전략은 선군경제노선을 추진하기 위한 ‘내생적 조건’이다. 따라서 ‘새로운 경제관리 개선조치’의 미래는 김정은 정권이 선군경제노선의 제약을 얼마나 뛰어넘을 수 있는가에 달려 있다.
이와 관련하여 김정은 정권이 2013년 4월 채택한 핵-경제 병진노선을주목할 필요가 있다. 북한 당국은 핵-경제 병진노선에 대해 “국방비를 추가적으로 늘리지 않고도 전쟁 억제력과 방위력의 효과를 결정적으로 높임으로써 경제건설과 인민생활 향상에 힘을 집중할 수 있게” 하는 노선이라고 주장하고 있다. 즉 재래식 군비 및 관련 군수산업 투자를 감축하여 그만큼의 재원을 민수경제 발전에 돌린다는 구상이 전제되어 있는 것이다. 이러한 의미에서 핵-경제 병진노선은 선군경제노선의 완화내지는 폐지의 가능성을 담고 있다고 할 수 있다.
하지만 이러한 구상이 실현되려면 무엇보다 북한의 대외 안보환경이 개선되어야 한다. 대외 안보환경이 개선되지 않는 상황에서 북한의 핵억지력은 새로운 군비경쟁을 초래해 오히려 더 많은 국방비 투자를 요구할 공산이 크기 때문이다. 따라서 이번 병진노선은 지금 당장 본격적 핵무장을 추진하겠다는 선언이라기보다는 국제사회가 자신의 요구사항(핵능력 동결과 북미수교 및 평화협정 체결의 맞교환)을 수용할 경우 핵능력을 현재 수준에서 동결하겠지만, 이를 수용하지 않을 경우 본격적 핵무장에 나서겠다는 ‘개방형 정책(open-ended policy)’ 선언일 개연성이 높다. 문제는 북한의 대외관계가 개선되자면 핵문제가 해결되어야 하는 반면, 북한은 핵문제를 해결하자면 자신의 대외관계가 먼저 개선해야 한다고 주장하고 있다는 점이다. 이 ‘닭이 먼저냐, 달걀이 먼저냐’의 딜레마가 어떻게 해결되는가에 따라 북한의 발전전략 수정과 그에 따른 개혁?개방의 운명도 상당 부분 좌우될 것으로 보인다. 

2015 marks t he 1 3th year s ince t he i mp lementation of t he ‘ July 1 st Economic Management Improvement Measure (2002~2003)’. Although the ‘July 1st Measure’ was the most radical reform package in the history of North Korea, it has been estimated that the North Korean regime sought to abolish the Measure during the reactionary anti-reform period (2006~2009). However, the North Korean regime revived the reform package beginning in the second half of 2010 following the establishment of the Kim Jong-un regime.
To understand the exact nature of the ‘New Measure for Improving Economic Management’ and predict its future direction, it is necessary to grasp the correlation between the strategic f ields (defense industry and core heavy industry) driven by the government plan and non-strategic fields (light industry and local industry) driven by the market. This research considers ‘Military-First Economic Policy’ as the determinant of this correlation. It reassesses the North Korea’s economic reforms of the 2000s by analyzing its achievements and limitations, and provides forecasts on the direction of economic policy of the Kim Jong-un regime.
The July 1st Measure represents a core policy for the support of the ‘Military-First Economic Policy’ which is Kim Jong-il’s long-term strategy for rebuilding the economy(‘Building the Strong and Prosperous State’). In other words, to concentrate insufficient resources to the strategic field, North Korea could not help increasing autonomy of non-strategic fields not to commit additional resources there; also, the Measure was implemented to move surpluses occurring in the non-strategic field to the strategic field. In this sense, the July 1st Measure can be characterized as two-tracking of the economy involving reinforcement of planning mechanism in strategic fields and marketization in non-strategic fields.
The July 1st Measure and successive radical reform experiments of the Park Bong-joo cabinet (2004~2005) intensified the marketization of the North Korean economy by combining institutionalization of the market mechanism with autochthonic marketization from the ‘grassroots.’ However, this led to a problem where, at one point, the marketization exceeded the scope initially intended by regime. Especially, the capital of the so-called donju(capitalist) was spread throughout the state enterprises, leading to widespread, de-facto privatization. This prompted the North Korean regime to constrain implementation of the July 1st Measure during 2006~2009. Also, Currency Reform was promoted at the peak of this anti-reform period, in late 2009. However, it was actually not an attempt at abolition of the market. Instead, it should be regarded as an attempt for restoring a situation where the market would be more manageable. The basic framework of the July 1st Measure including reduction of the planning mechanism and expansion of market mechanism, especially in company management, remained intact. Coexistence of planning and the market is an inherent demand of the Military-First Economic Policy. In this sense, the move toward preparations for ‘New Measures for Improving Economic Management’ immediately following the failure of Currency Reform was the logical conclusion.
Yet, the outcome of the July 1st Measure was decidedly negative, as it only led to side effects. First, there was almost no improvement of productivity in both strategic and non-strategic fields save for the defense industry; mainly due to the excessive exploitation of the non-strategic field by the strategic field. More specifically, surpluses from the former were siphoned off to the defense industry. In addition, the excessive supplying of currency prompted an inflation tax which meant a penalty for those held on to their cash during high inflation. As a result, a vicious circle of ‘rapid increase of money supply →inflation →rise of exchange rate →inflation’ became entrenched.
In this respect, one can infer that the stabilization of market price and exchange rate after 2/4Q of 2013 is related to the change of North Korea’s currency policy. It appears that North Korea has been reluctant to artificially increase currency supply since the failure of its Currency Reform. Moreover, the dollarization seems to contribute to the stability of exchange rate and price level ironically. However, as dollarization also means the weakening of government authority over the economy, it is more likely to pose a threat for the stability of the regime in the long run.
Kim Jong-un regime has promoted economic reform package (‘New Measures’) from the beginning of 2012. The measures include downscaling businesses operated by the party and the military, and transferring them to the cabinet; thus strengthening the cabinet’s authority for economic control. It also bolstered the autonomy of factories, company and collective farms (plan mechanism is downscaled and market mechanism expanded), and newly established a number of special economic zones/local development zones. In particular, the increased autonomy of factories, comp anies, a nd collective f arms c an b e regarded a s a revival of Park Bong-joo’s radical experiment from 2004 to 2005. Some suggest that the new reform measures are similar to past reform and opening up policies of China in early 1980s’.
At present, the main problem of the reform lay in financing. In order to avoid another inflation, there is no other way but earnest financial reform and North Korean authorities seemed to have understood the fact very well. The regime is trying to centralize the accumulated capital by developing financial instruments and encouraging credit cards. However, these measures have proven inadequate in resolving the people’s distrust of the financial system with those limited attempts.
For successful economic reform, North Korea has no alternative but to implement full-scale financial reform including establishment of a commercial bank. However, financial reform cannot be promoted simply by establishing commercial banks and introducing interest rates. Although the speed of reform could be controlled, it would mean abolition of current dual price system corresponding to market supply-demand. In this regard, the current system of cashless distribution also needs to be abolished. In other words, the regime has to implement fundamental reforms in the financial sector and of the price system to the point of actually decentralizing the planned economy. As the dual track strategy is an inherent condition of the Military-First Economy, the future of new reform policies depend on how far the Kim Jong-un regime can move beyond the strictures of a military-first economy.
At this point, it is worth paying attention to the Policy of Parallel Development of Economic Development and Nuclear Arming (hereafter Byungjin Line) that the Kim Jong-un regime adopted on April of 2013. North Korean authorities assert that this policy is designed to concentrated resources to the civil economic sector freezing defense budget. In this sense, Byungjin Line has possibility of either relaxing or abolishing the Military-First Economic Policy.
The relaxation or abolition of the Military-First Economic Policy, however, has an important precondition: North Korea’s international security environment must be improved. Because of unstable external security situation, North Korea’s nuclear ‘deterrent’ actually has a chance to spark an arms race, which would demand even more investment in national defense. So, the Byungjin Line does not necessarily mean North Korea would promote nuclear armament unilaterally, but likely is an ‘open-ended policy’ with the possibility of freezing nuclear development if the international community accepts their requirements (to accept North Korea as a nuclear power; official diplomatic relations and peace treaty between North Korea and the U.S.)
The problem is that the international community demands that the nuclear issue should be resolved first before international relations as it relates to North Korea can be improved. As for North Korean regime, they insist on improved relations before resolution of the nuclear issue. Therefore, North Korea’s developmental strategy and concomitant reform policy seem to depend on how this chicken-and-egg dilemma can be solved. 

국문요약


제1장 서론


제2장 선군경제노선과 ‘7.1 조치’

1. ‘7.1 조치’의 성격과 추진의도
2. ‘7.1 조치’의 재구성


제3장 反개혁 역류의 재평가

1. 박봉주의 급진개혁과 시장화의 심화
2. 反개혁 역류: 시장통제인가, 시장폐지인가?


제4장 미약한 성과, 심화되는 부작용

1. 미약한 생산증대 효과
2. 세입증가율을 현저히 밑도는 경제성장률
3. 만성적 하이퍼인플레이션


제5장 김정은시대 경제개혁의 평가와 전망

1. ‘새로운 경제관리 개선조치’
가. 배경
나. 주요 내용
2. 미래로의 회귀?
3. 핵-경제병진노선: 선군경제노선의 지속인가, 변용인가?


제6장 결론


참고문헌


부록
1. 분기별 북한 시장쌀값 및 환율
2. 북한 세입?세출 결산(추정)


Executive Summary 

판매정보

분량/크기, 판매가격
분량/크기 108
판매가격 7000 원

구매하기 목록

같은 주제의 보고서

연구보고서 외국인 기업의 남북경협 참여활성화 방안 2021-12-30 연구보고서 대북제재의 게임이론적 접근과 북한경제에 미치는 영향 2021-12-30 연구자료 북한 대외 채무의 쟁점과 과제: 국제 규범과 해외 사례를 중심으로 2021-07-08 연구보고서 동남아 CLMV 국가의 체제전환 평가와 북한에 대한 함의: 체제전환 지수 개발과 적용 2020-12-30 Policy Analysis The Income-led Growth in Korea: Status, Prospects and Lessons for Other Countries 2020-10-08 APEC Study Series The Value-added Creation Effect of Global Value Chain Participation: Industry-level Evidence from APEC Member Economies 2020-12-04 APEC Study Series The Value-added Creation Effect of Global Value Chain Participation: Industry-level Evidence from APEC Member Economies 2020-12-04 연구보고서 신북방시대 한국·몽골 미래 협력의 비전: 분야별 협력과제와 실현방안 2020-11-30 전략지역심층연구 체제전환국의 민간기업 및 기업가 육성과 북한에 대한 시사점 연구: 러시아, 베트남 사례를 중심으로 2020-08-31 전략지역심층연구 북한의 관광정책 추진 동향과남북 관광협력에 대한 시사점 2020-08-03 연구보고서 자산가격 변화가 경제적 불평등과 대외경제 변수에 미치는 영향 분석 2019-12-30 연구보고서 체제전환국의 FDI 유입 결정요인과 북한에 대한 시사점 2019-12-30 연구보고서 2016년 대북제재 이후 북한경제 변화와 신남북협력 방향 2019-12-30 세계지역전략연구 한국과 메콩 지역의 중장기 상생전략: 지역 협력체를 중심으로 2019-12-31 APEC Study Series Inclusive Growth and Structural Reforms in APEC Member Economies 2019-12-20 APEC Study Series Inclusive Growth and Structural Reforms in APEC Member Economies 2019-12-20 연구자료 미얀마의 대외관계 정상화 경험과 북한에 대한 시사점 2019-09-06 Working paper Institutional Quality, Trade Costs and Comparative Advantage 2019-10-04 연구보고서 EU 혁신성장정책의 주요 내용과 시사점: 산업정책과 일자리 창출을 중심으로 2018-12-31 연구보고서 EU 혁신성장정책의 주요 내용과 시사점: 중소기업정책을 중심으로 2018-12-31