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연구보고서 남북한 CEPA 체결의 중장기 효과 분석 및 추진 방안 연구 경제통합, 북한경제

저자 임수호, 이효영, 최장호, 최유정, 최지영 발간번호 16-07 자료언어 Korean 발간일 2016.12.30

원문보기(다운로드:1,460) 저자별 보고서 주제별 보고서

  본 연구는 남북경협 확대 및 남북한 경제통합에 대비하여 남북한 FTA의 필요성과 가능성을 검토하고 추진 방안을 제시하고자 하였다. 먼저 제1장에서는 남북한간 특수관계를 반영하여 남북한 FTA를 1국 내 두 독립관세구역간 FTA인 경제협력강화약정(CEPA: Closer Economic Partnership Arrangement)으로 개념화하였다. 남북한 CEPA는 상품교역 무관세화, 서비스교역 자유화, 무역ㆍ투자 편리화 조치 등을 단계적으로 실행하는 것이 골자가 된다. 즉 현재 북한의 체제나 경제적 현실을 고려할 때 낮은 단계 혹은 잠정적 수준의 FTA에서 출발하여 북한의 체제 변화와 경제적 발전 정도에 따라 점차 그 수준을 높여가는 방식으로 FTA에 접근할 필요가 있다. 따라서 남북한 CEPA는 남북한 경제통합의 가장 낮은 단계에 해당한다.
  제2장에서는 중국-홍콩 CEPA, 중국-대만 ECFA 등 해외사례를 FTA 체결의 배경과 진행 과정, 법적 지위와 주요 내용, 그리고 경제적 효과 등의 측면에서 비교 분석하였다. 중국-홍콩, 중국-대만 FTA는 제1차 협상에서 각 분야별 개방과 협력을 위한 방향성을 제시한 후 후속 협상을 통해 규정을 구체화했다는 측면에서 비슷한 면이 있다. 그러나 중국-홍콩 CEPA의 경우 매년 1회 보충협정을 통해 체계적으로 시장 개방을 진행한 반면, 중국-대만 ECFA의 경우 조기수확프로그램(EHP) 이외에 상품ㆍ서비스무역 협상을 구체화하지 못하고 있다. 이에 따라 두 FTA의 성과 역시 현저한 차이를 나타내고 있다. 이러한 차이는 주로 중국-홍콩, 그리고 중국-대만의 정치적 관계의 차이에 기인하는 것으로 분석된다.
  제3장에서는 남북한 CEPA에 담길 주요 내용을 검토하였다. 이미 남북한간에는 FTA 체결 이전 중국-홍콩이나 중국-대만에 비해 훨씬 풍부한 경제협력 관련 합의들이 만들어져 있다. 따라서 남북한 CEPA는 無에서 출발하는 것이 아니라 기존의 경협합의서들을 수용하여 발전시키는 방향으로 추진하는 것이 타당할 것이다. 이러한 측면에서 제3장에서는 기존 남북경협 합의들을 검토하여 CEPA 체결 시 고려해야 할 내용들을 원칙, 상품교역(관세, 비관세장벽, 원산지 규정), 서비스교역 및 투자, 무역ㆍ투자 편리화 및 분쟁해결 등 4개 분야에 걸쳐 검토하였다. 검토 결과 남북한 무관세거래는 지속하되 이에 따른 남북한 내 산업별, 계층별 피해에 대처하기 위해서는 비관세장벽을 적절히 활용할 필요가 있음을 알 수 있었다. 또한 원산지 규정이나 무역ㆍ투자 편리화 조치 영역에서는 아직 남북한간 세부적 합의가 필요한 부분이 많음을 알 수 있었다.
  제4장에서는 현행 남북경협이 가지는 국제통상법적 문제점을 검토하고 이에 대한 대응책으로서 남북한 FTA의 필요성 및 관련 쟁점을 제시하였다. 현재 남북한간 교역은 ‘민족내부거래’로서 무관세 원칙에 따라 이루어지고 있다. 하지만 남북한간 무관세거래는 다양한 국제통상법의 쟁점을 야기할 수 있다. 특히 WTO 회원국인 한국의 GATT/WTO 협정상 기본의무인 최혜국대우(MFN) 위반 소지가 있으며, 북한에 대한 무관세혜택 및 남북경협 정책상 제공되는 여러 특혜조치 또한 WTO 보조금협정 위반으로 이의 제기의 대상이 될 수 있다. 이에 따라 본 연구에서는 남북경협에 대한 국제통상법적 정당성을 확보할 수 있는 다양한 방안을 검토하였으며, 그 결과 남북한간 FTA 혹은 지역무역협정(regional trade agreement) 체결이 GATT/WTO 협정상 의무에 대한 특례를 인정받을 수 있는 최선의 방안이라는 결론을 내렸다. 이와 더불어 남북한간 FTA(CEPA)를 체결할 경우 북한의 WTO 비회원국 지위 문제, GATT 제24조의 요건 충족 문제, 북한의 비시장경제(NME) 지위 문제 및 기체결 FTA의 역외가공지역 규정과의 충돌 문제 등 다양한 측면에서의 국제통상법적 쟁점도 검토해 보았다. 결론적으로 현재로서는 이를 추진하는 데 있어 중대한 국제통상법적 쟁점은 존재하지 않는 것으로 파악되었다. 단 현 남북한간 교류의 규모 및 북한의 경제개발 수준을 감안해 볼 때 정식 FTA를 바로 체결하기에 앞서 우선 WTO에서 허용하고 있는 ‘잠정협정’ 형태의 FTA를 체결하는 것이 가장 현실적인 방안으로 판단되었다.
  제5장에서는 남북한 CEPA 체결의 경제적 효과를 남북한의 GDP 변화와 생산유발효과 측면에서 분석하였다. 우선 남북한의 GDP 변화는 성장회계모형을 통해 분석하였는데, CEPA 체결로 남한 GDP가 2020년 1,822조 8,000억 원 → 2039년 3,067조 5,000억 원으로 증가하였고, 북한 GDP도 2020년 38조 원 → 2039년 308조 3,000억 원으로 증가하였다. 이로 인하여 남북한 소득격차가 2020년 21.4배 → 2039년 5.2배로 감소하였으며, 남북한 교역도 2020년 23억 2,000만 달러(남한 GDP의 0.15%, 북한 GDP의 7.2%) → 2039년 49억 3,000만 달러(남한 GDP의 0.18%, 북한 GDP의 11.0%)로 증가하였다.
  다음으로 남북한 산업연관표의 생산유발계수를 활용하여 남북한의 수직적 통합구조 변화와 최종수요 파급효과 변화를 분석하였다. 남북한 CEPA 체결 이후 양국간 수직적 통합의 정도는 북한의 경우 경공업과 중공업 부문에서 대남 수입중간재 투입 비율이 증가하며, 남한의 경우 광업과 경공업 부문에서 대북 수입중간재 투입 비율이 증가하는 것으로 나타났다. 또한 남북한 산업연관표의 지역 내 효과(intraregional effect)와 지역간 효과(interregional effect) 또한 CEPA 체결 이후 증가하는 것으로 나타났다. 북한의 지역 내 효과는 일반적 교류협력 단계에서 14.8이었으나 남북한 CEPA 체결 이후 16.4로, 남한의 지역 내 효과는 18.77에서 19.86으로 증가하여, 지역 내 효과는 북한의 변화가 더 뚜렷하게 높은 것으로 나타났다. 지역간 효과의 경우, 북한 최종수요(반출)가 남한지역에 미치는 효과는 0.2289에서 0.6394로, 남한 최종수요(반입)가 북한지역에 미치는 효과는 0.0243에서 0.0585로 증가하는 것으로 나타났다.
  마지막으로 남북한 CEPA 체결 전후 GDP 및 무역규모 증가에 따른 추정 결과를 적용하여 최종수요 항목별 생산유발효과를 시산하였다. 남한의 최종수요(반입) 증가가 북한 지역에 유발하는 효과는 남북한 CEPA 체결 전후 2.44에서 2.90으로 증가하며, 북한의 대남생산유발의존도는 2.9%에서 7.4%로 증가하는 것으로 나타났다. 
  마지막으로 제6장에서는 본 연구의 성과와 한계를 제시하고, 정책적 시사점을 제시하였다. 남북한 관계의 역동성을 감안할 때 남북한 CEPA는 최초 협상에서 가능한 많은 부분을 세부적으로 규정함으로써 합의의 ‘역전 불가능성’을 확보하는 것이 중요하다고 여겨진다. 또한 남북한 CEPA는 CEPA 체결 이후 일정 기간 동안 경제적 약자가 체감할 수 있을 정도의 긍정적 효과가 보장되고 부정적 효과는 최소화하는 방향으로 설계될 필요가 있다. 마지막으로 남북한 CEPA 추진 시 한국은 단기적 경제효과보다는 장기적 경제통합효과에 초점을 둘 필요가 있다고 판단된다. 

  This study examines the necessity and possibility of an inter-Korean FTA to expand inter-Korean economic cooperation and prepare for economic integration between the two Koreas. First, in Chapter 1, we conceptualize an FTA between South and North Korea as a Closer Economic Partnership Arrangement (CEPA), an FTA between two independent tariff zones in one country, reflecting the special relationship between the two Koreas. This CEPA between South and North Korea would aim at gradually liberalizing trade in goods and services, and facilitating trade and investment. Considering the current system and economic realities of North Korea, it will be necessary to approach the FTA by starting with a low or provisional FTA and gradually increasing this level according to North Korea's regime change and economic development. Therefore, a CEPA between the two Koreas represents an initial stage of economic integration between the two.
  In Chapter 2 we analyze the cases of the China-Hong Kong CEPA and China-Taiwan ECFA in terms of their respective backgrounds, process, legal status, major contents, and economic effects realized by the FTA. The China-Hong Kong and China-Taiwan FTAs ??are similar in that both specified the direction of opening and cooperating in each sector during the first round of negotiations, and then further defined the necessary regulations through follow-up negotiations. However, while the China-Hong Kong CEPA systematically opened the market through supplementary agreements once a year, the China-Taiwan ECFA has not led to specific negotiations for goods and services trade besides the EHP (Early Harvest Program). As a result, the performance of the two FTAs ??shows a marked difference. These differences are mainly attributed to differences in China’s political relations  with Hong Kong and Taiwan.
  Chapter 3 reviews the main contents of the CEPA. Already, the two Koreas have much better economic cooperation agreements than any between China and Hong Kong or Taiwan before their FTAs. Therefore, the CEPA of South and North Korea should be promoted in a way to accommodate and develop the existing economic cooperation agreements rather than starting from nothing. In this regard, Chapter 3 discusses the existing inter-Korean economic cooperation agreements and discusses the principles to be considered in the conclusion of the CEPA, such as principles of commodity trading (tariff, non-tariff barriers, and rules of origin), service trade and investment, trade and investment facilitation and dispute settlement. As a result, it becomes evident that non-tariff barriers need to be utilized appropriately in order to cope with any potential damage caused to each industry and class in the two Koreas. In addition, in the area of ??rules of origin and trade and investment facilitation measures, it is clear that there is still much need for detailed agreements between the two Koreas.
  Chapter 4 examines the problems of current inter-Korean economic cooperation from the perspective of international trade law, and suggests the necessity for an FTA between the two Koreas as a countermeasure to this problem and other related issues. Currently, the trade between the two Koreas proceeds as a “domestic transaction” based on the principle of zero tariffs. However, non-tariff transactions between the two Koreas can cause various international trade legal issues. In particular, there is the risk of violating the MFN, which is one of the basic obligations of South Korea as a member of the WTO under the GATT/WTO Agreement. Also, any preferential treatment for North Korea provided in line with the South-North Economic Cooperation Policy could also be objected to as a violation of WTO treaties. As a result, it was shown that the conclusion of an FTA or regional trade agreement between the two Koreas would be the best way to be recognized as an exception to obligations under the GATT/WTO Agreement. In addition, we also examined international trade legal issues such as those relating to North Korea's non-WTO status, meeting the requirements of Article 24 of the GATT, and the status of North Korea's non-market economy (NME) when concluding an FTA (CEPA) between the two Koreas. In conclusion, we could find no serious international trade legal issues in proceeding with such an agreement within the present situation. However, considering the scale of exchanges between North and South Korea, and the level of economic development in North Korea, the most practical way to conclude an FTA would be ??in the form of “tentative agreements” allowed by the WTO prior to concluding a formal FTA.
  Chapter 5 analyzes the economic effects of the CEPA between the two Koreas in terms of GDP change and production inducement effect. First, the GDP of North and South Korea was analyzed through the Growth Accounting Model. If a CEPA is concluded, South Korea's GDP will increase from 1,822.8 trillion won in 2020 to 3,067.5 trillion won in 2039, and North Korea's GDP will increase from 38.0 trillion won in 2020 to 308.3 trillion won in 2039. As a result, the income gap between North and South Korea will decrease from 21.4 times in 2020 to 5.2 times in 2039. The trade between South and North Korea will also rise to 2.32 billion dollars in 2020 (0.15% of South Korea's GDP, 7.2% of North Korea's GDP) to 4.93 billion dollars in 2039 (0.18% of South Korea’s GDP, 11.0% of North Korea's GDP).
  Next, we analyzed the changes in the vertical integration structure of the two Koreas and the changes in the final demand ripple effect using the production inducement coefficient of the inter-industry table. The degree of vertical integration between the two Koreas after conclusion of a CEPA shows that the proportion of intermediate goods input to South Korea in the light and heavy industries increases in the case of North Korea whereas the proportion of intermediate goods input to North Korea increases in mining and light industries in the case of South Korea. In addition, the intra-regional and inter-regional effects both increased after the CEPA according to an input-output analysis between the two Koreas. The effect within the North Korean region was 14.8 at the stage of general exchange and cooperation, but after the signing of the CEPA this increased to 16.4. In South Korea, the level of increase was from 18.77 to 19.86. As for inter-regional effects, the effect of North Korean final demand (export) on the Southern region increased from 0.2289 to 0.6394, and the effect of South Korean final demand (import) on the Northern region increased from 0.0243 to 0.0585. Meanwhile, we estimated the production inducement effect by final demand item by applying an estimation result of GDP and trade size increase before and after the signing of the CEPA between South and North Korea. The results showed the effect of the increase in South Korea's final demand (imports) to North Korea rising from 2.44 to 2.90 after the signing of the CEPA, while North Korea's dependency on South Korean production inducement increased from 2.9% to 7.4%.
  Finally, Chapter 6 explains the results and limitations of this study and suggests policy implications. Given the dynamics of inter-Korean relations, it seems important for the two Koreas to secure the “irreversibility” of agreements reached by defining as much detail as possible during the initial negotiations. In addition, the CEPA needs to be designed to minimize negative effects and ensure positive effects for economically weak sectors for a certain period of time after the conclusion of the CEPA. Lastly, it will be necessary to focus on the long-term economic integration effect rather than the short-term economic effect when proceeding with the CEPA. 

서언


국문요약


제1장 연구의 배경과 목적


제2장 CEPA 관련 해외사례 분석

1. 중국-홍콩 CEPA
가. CEPA 체결 배경과 진행 현황
나. CEPA의 법적 지위
다. CEPA의 주요 내용
라. 경제적 효과 
마. 한계와 문제점
2. 중국-대만 ECFA
가. ECFA 체결 배경과 진행 현황
나. ECFA의 개념과 법적 지위
다. ECFA의 주요 내용
라. 경제적 효과
마. 한계와 문제점


제3장 남북한 CEPA의 주요 내용 검토

1. 원칙
2. 상품교역
가. 관세
나. 비관세장벽
다. 원산지 규정
3. 서비스교역 및 투자
4. 무역ㆍ투자 편리화 및 분쟁해결


제4장 남북한 CEPA 체결의 국제통상법적 쟁점

1. 남북경협 관련 WTO 체제상 쟁점
가. 남북경협 법체제 현황
나. 남북경협 관련 국제통상법적 쟁점
다. 남북경협의 국제통상법적 정당성 확보 방안
2. 남북한 CEPA 체결에 따른 쟁점 
가. WTO 비회원국과의 FTA 체결
나. GATT 24조의 요건 충족
다. 북한의 비시장경제(NME) 지위 문제
라. 기체결 FTA의 역외가공지역 규정 인정 문제
3. 잠정협정을 활용한 우회 방안


제5장 남북한 CEPA 체결의 경제적 효과 분석

1. CEPA 체결에 따른 남북한 GDP 성장모형
가. CEPA 미체결 시 남북한 GDP 모형
나. CEPA 체결 시 남북한 GDP 모형
다. CEPA 단계별 교류 쿼터
2. 남북한 GDP 성장효과
가. 기본 시나리오에 따른 추정 결과
나. 추가적 시나리오 검토
3. 남북한 무역 증가효과
4. 남북한 생산유발효과
가. 다지역 산업연관표(MRIO)의 구조
나. 일반적 교류협력 단계의 생산유발계수 추정
다. 남북한 CEPA 체결 단계의 생산유발계수 추정
라. 남북한 CEPA 체결의 파급효과 분석


제6장 결론

1. 성과와 한계
2. 정책적 고려사항


참고문헌


부록


Executive Summary 

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