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중장기통상전략연구 통일 후 남북한경제 한시분리운영방안: 경제적 필요성과 법적 타당성 경제통합, 북한경제

저자 임수호, 최장호, 민준규, 이상민, 최유정 발간번호 16-01 자료언어 Korean 발간일 2016.12.30

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  본 연구는 대외경제정책연구원(KIEP) <중장기통일연구>의 3년 차 주제인 ‘통일 후 남북한 경제 한시적 분리운영방안’의 서론에 해당한다. 한시적 분리운영방안은 남북한 경제통합 방식과 관련하여 최근 새롭게 부각되고 있는 접근법으로서 정치적 통일 이후 경제통합을 점진적으로 추진하기 위해서는 일정 기간 동안 남북한 경제의 일부 분야를 분리운영할 필요가 있다는 문제의식에 기초하고 있다.
  통일 이후 남북한 경제를 한시적으로 분리운영하는 데서 정책적 초점은 북한 지역 노동력의 대량 남하를 방지하는 데 있다. 그런데 통일이 달성된 상황에서 물리적 차단은 바람직한 대안이 될 수 없으므로 대량 남하를 방지하려면 그만 한 경제적 유인을 제공해야 한다. 물론 그 경제적 유인이 독일 통일에서와 같은 인위적 소득 증가일 수는 없다.
  이러한 딜레마에 대해 이번 KIEP <중장기 통일연구>에서는 노동·사회복지 정책, 통화·금융·재정 정책, 그리고 국유자산 관리정책 등 세 가지 분야에서 구체적 제도 설계를 통해 대안을 마련해보고자 하였다. 본 연구는 한시적 분리운영의 경제적 필요성과 법적 타당성을 규명함으로써 나머지 구체적 제도 설계와 관련된 연구들을 이론적으로 뒷받침하는 역할을 맡고 있다. 이에 따라 본 연구는 사실상 독립적인 2개의 연구로 구성되어 있다.
  먼저 제2장에서는 한시적 분리운영의 법적 타당성을 다루었다. 여기서는 한시적 분리운영을 둘러싸고 제기되는 법률적 이슈들인 북한 지역 특별행정구역(SAR) 자치권의 범위와 한계, 남북한 노동시장 분리의 합헌성, 국민의 주권적 의사확인 방법 등을 검토하였다. 먼저 SAR의 자치권과 관련해서는 행정권·입법권·사법권의 측면에서 북한 지역 SAR에 허용될 수 있는 권한의 범위와 한계, 중앙정부와의 관계 등을 현행 헌법 및 법률, 조례에 따라 구체적으로 제시하였다.
  다음으로 남북한 노동시장 분리의 합헌성과 관련해서는 북한 주민의 남한이주 제한, 북한 근로자에 대한 고용허가제, 남북한간 차별적 최저임금, 북한 지역 근로자의 노동3권 제한 등의 방안들은 우리 헌법이 보장하고 있는 기본권의 본질적 내용을 침해할 가능성이 높다고 보았다. 그러나 남북한의 노동시장 분리가 국민경제에 대한 ‘명백하고 현존하는 위험’을 방지하는 데 목적을 두고 있다는 점이 인정되고, 분리 기간을 한정하는 등의 기본권 친화적 노력과 국민적 합의가 뒷받침된다면 헌법적 수용 가능성이 높아질 것으로 판단하였다.
  마지막으로 통일 후 남북한 경제를 한시적으로 분리운영하기 위해 거쳐야 할 절차인 국민의 주권적 의사확인 방법과 관련해서는 국민투표 방식이 바람직하다고 제시하였다. 북한 지역 주민의 기본권에 중대한 제한이 발생할 수 있고 통일 국회 구성에 상당한 시간이 소요되며 정치·경제·사회·문화 등 모든 영역에 걸쳐 지대한 영향을 미칠 수 있는 중요한 정책사항이기 때문이다.
  결론적으로 남북한 한시적 분리운영은 국민의 기본권 침해와 관련될 소지가 많아 헌법재판소의 심판 대상이 될 소지가 많은 것이 사실이다. 그러나 남북한 통일은 가늠하기 어려울 정도의 정치적·윤리적·문화적·사회적·경제적·헌법적 과제가 수반되는 미증유의 사건이어서 통일정책은 최고도의 정치적 결단에 따라 수행될 가능성이 높다고 지적하였다.
  다음으로 제3장과 제4장에서는 한시적 분리운영의 경제적 필요성을 다루었다. 먼저 제3장에서는 한시적 분리운영의 경제적 필요성을 다루었다. 이를 위해 통일 후 경제통합 과정에서 고려될 수 있는 다양한 통합방식 중 한시적 분리운영을 통한 점진적 통합방식(본문에서는 ‘특구형 통합방식’)이 통일한국의 경제적 편익을 극대화할 수 있는 방식임을 보이고자 하였다. 보다 구체적으로는 통일의 순편익을 극대화할 수 있는 적정 통일비용 및 그때의 경제통합 방식을 추정, 제시하였다.
  통일비용은 한국의 재정이전지출 및 국가채무 증가로 인한 잠재성장률 저감효과(직접비용)와 사회혼란비용(간접비용)의 합으로 정의하였다. 재정이전지출과 잠재성장률 저하를 고려한 통일 후 남북한 GDP에서 간접비용을 차감하여 통일한국의 GDP를 산출하였고 여기서 분단 유지 시 남북한 GDP 합계를 다시 차감하여 통일편익을 구하였다. 남북한 경제통합 방식은 생산요소 이동의 자유 정도에 따라 완전 개방형인 독일식부터 완전 폐쇄형인 특구식까지 다섯 가지 통합방식을 설정하였다. 또한 각 통합방식은 재정이전지출 중에서 인프라구축비용(I)과 사회보장비용(S)의 구성비로 정의되는 데 독일식이 I의 비중이 가장 낮고, 특구식이 가장 높게 설정하였다.
  추정 결과, 통일 이후 20년간의 누적 순편익을 극대화하는 통일비용은 1,000조 원으로 나타났다. 이는 매년 한국 GDP의 2.5%(2020년 기준)가 20년간 투입되는 것에 해당한다. 그 결과 2039년 기준 한국의 GDP 대비 국가채무는 71%까지 상승하겠지만 한국이 부담할 수 없는 수준은 아닌 것으로 판단되었다.
  제4장에서는 적정 통일비용 추정의 시사점을 도출하였다. 먼저 누적 순편익을 극대화하는 경제통합 방식은 특구식인 것으로 나타났다. 또한 남북한 지역간 소득 격차 완화 역시 독일식보다 특구식을 지향할수록 더 큰 것으로 나타났다. 그러나 최선의 경우에도 남북한의 소득 격차는 2039년에 가서도 북한 지역 소득이 남한 지역의 34% 수준까지밖에 완화되지 않을 것으로 전망되었다.
  한편 적정 통일비용보다 적은 비용을 지출할수록 누적 순편익이 플러스로 전환되는 시점은 빨라지고 통일비용 지불에 따른 한국의 단기적 편익 감소폭 역시 줄어들었지만 전환 시점을 지난 이후의 순편익 역시 작아지는 것으로 나타났다. 반대로 적정 통일비용에 근접할수록 전환 시점이 늦어지고 단기적 편익 감소폭 역시 커지지만 전환 시점을 지난 이후의 순편익은 커지는 것으로 나타났다. 남북한 경제통합 이후 일시적으로 순편익이 음의 값을 갖는 전환의 계곡(Valley of transition)을 지혜롭게 극복하기 위해서는 효과적인 재원조달 방안을 마련하는 등 국민적 합의를 이끌어낼 수 있는 방안이 마련되어야 하는 것으로 나타났다. 

  This study is an introduction to research on “Temporary Separate Operation of South and North Korean Economies after Unification,” which is the third-year theme of KIEP’s on-going Medium-Term and Long-term Unification Study. The temporary separation operation plan is a newly emerging approach for the economic integration of the two Koreas. In order to gradually promote economic integration after political unification, it will be necessary to separately operate some sectors of the economy of North and South Korea for a certain period of time.
  The policy focus is to prevent large-scale migration of the North Korean labor force to the South after unification. To provide economic incentives could be an effective policy alternative since physical interception to prevent the migration is not a desirable option. However, the economic incentive in this case cannot be an artificial increase in income as seen with the German unification process. Regarding this dilemma, the KIEP Medium-Term and Long-term Unification Study seeks to provide alternatives through concrete institutional design in three sectors: labor and social welfare; monetary, financial and fiscal policy; and state property management policy. This study provides theoretical support for the studies related to the specific design of the system by identifying the economic necessity and legal validity of the temporary separation operation.
  This study consists of two independent studies. First of all, Chapter 2 deals with the legal validity of the temporal separation operation. In this paper we examine the scope and limitations of the autonomous rights of a special administrative region (SAR) in North Korea, the constitutionality of segregation of the North and South Korean labor markets, and prospective ways to confirm the people’s sovereign opinion. First, in relation to the autonomous rights of an SAR, this paper specifies in detail the scope and limit of powers that can be granted to an SAR in North Korea in terms of executive power, legislative power, and jurisdiction, in accordance with the current Constitution, laws and ordinances.
  Secondly, regarding the constitutionality of separation of the North and South Korean labor markets, measures such as the limitation of North Korean residents relocating to South Korea, an employment permit system for North Korean workers, or the setting of discriminatory minimum wages for North and South Korea are likely to violate the essential principles of fundamental rights guaranteed by the Constitution. However, such measures could be accommodated if it is recognized that the separation of the labor market is aimed at preventing 'clear and existing risks' to the national economy, and if efforts are made to ensure basic rights, such as by limiting the separation period, and supported by a national consensus.
  Finally, it is suggested that the referendum system would be preferable when it comes to confirming the sovereign intent of the people, which is a procedure that must be followed in order for the temporary operation of the two Koreas’ economy after unification. Our recommendation is based on the fact that this involves an important policy matter that can have a profound effect on all areas of politics, economy, society, and culture, which can thus cause serious restrictions on the basic rights of residents in North Korea, and how it would take a considerable amount of time to form a unified National Assembly.
  In conclusion, it is true that this plan for the temporary separate operation of the two Koreas involves many issues which could bear relation to infringement of the basic rights of the people, and thus become subject to judgments by the Constitutional Court. However, it is pointed out that unification of the two Koreas is an unprecedented event involving political, ethical, cultural, social, economic, and constitutional issues that cannot be determined in advance, meaning that unification policies are likely to be carried out under the highest degree of political commitment.
  Next, Chapters 3 and 4 address the economic need for temporary separate operation. First, Chapter 3 deals with the economic necessity of temporary separate operation. This paper shows that the gradual integration method (the 'Special Zone Model') through the temporary separate operation could be a way to maximize the economic benefits of the unified Korea. More precisely, we estimated the appropriate cost of unification and mode of economic integration to maximize the net benefit of unification.
  These unification costs are defined as the sum of the potential growth rate reduction effect (direct cost) and the social disruption cost (indirect cost), which is followed by Korea's fiscal transfer expenditure and increase in the national debt.
  Considering the financial transfer expenditure and the potential growth rate decrease, the GDP of the unified Korea is calculated by subtracting indirect costs from the GDP of North and South Korea. The benefit of unification is obtained by subtracting the sum of GDP from the two Koreas from the GDP (GDP of the unified Korea) of when South and North Korean remain divided. According to the freedom of movement of production factors, the South and North Korean economic integration system has established five integration methods that range from a fully open system in the manner of Germany to a completely closed type. In addition, each of the integration modes are defined as the composition ratio of infrastructure construction cost (I) and social security cost (S) among financial transfer expenditures.
  As a result, the unification cost that maximizes the cumulative net benefit for 20 years after unification was calculated as 1,000 trillion won. This figure presumes that 2.5% of Korea's GDP (based on 2020 figures) is invested annually for 20 years. While Korea's national debt to GDP ratio will rise to 71% by 2039, this is regarded a level that Korea can afford to bear.
  In Chapter 4, we derive implications for estimating the appropriate cost of unification. First, the economic integration method maximizing the cumulative net profit is a special zone model. In addition, the effect of mitigating the income gap between the two Koreas is also greater when proceeding with a special zone model than with the German model. However, even in the best case, the income gap between North and South Korea is not expected to be reduced any further than the income in the North rising to 34% of South Korean levels by 2039.
  Meanwhile, this study shows that the point where the cumulative net benefit becomes positive will arrive faster as we spend less than the appropriate cost of unification, and that the level of decrease in short-term benefits for Korea also shrinks in this case, but that the net benefit for after this point decreases as well. On the other hand, as the actual amount of expenditures approaches closer to the appropriate reunification cost, this point arrives later and short-term benefits fall by a larger level, but the net benefit after this point of time increases. In order to wisely overcome the valley of transition where the net benefit temporarily falls into the negative after the economic integration of the two Koreas, measures such as the establishment of effective financing plans must be taken to bring about a national consensus. 

서언


국문요약


제1장 연구의 배경과 목적


제2장 한시적 분리운영방안의 법제적 타당성

1. 문제제기
2. 남북한 정치경제통합 유형 검토
3. 주요 법적 쟁점 및 관련 헌법 규정
4. SAR 자치권의 범위
5. 남북한 노동시장 분리방안의 합헌성
6. 북한 주민의 주권적 의사확인 방법
7. 종합판단


제3장 적정 통일비용 및 순편익 추정

1. 문제제기
2. 통일비용과 편익에 대한 조작적 정의
3. 분석틀
4. 적정 통일비용 추정


제4장 정책적 시사점

1. 경제통합방식
2. ‘전환의 계곡’
3. 통일비용 조달
4. 통일외교


참고문헌


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