서언

국문요약

제1장 연구의 배경과 목적

제2장 한시적 분리운영방안의 법제적 타당성

1. 문제제기
2. 남북한 정치경제통합 유형 검토
3. 주요 법적 쟁점 및 관련 헌법 규정
4. SAR 자치권의 범위
5. 남북한 노동시장 분리방안의 합헌성
6. 북한 주민의 주권적 의사확인 방법
7. 종합판단

제3장 적정 통일비용 및 순편익 추정

1. 문제제기
2. 통일비용과 편익에 대한 조작적 정의
3. 분석틀
4. 적정 통일비용 추정

제4장 정책적 시사점

1. 경제통합방식
2. ‘전환의 계곡’
3. 통일비용 조달
4. 통일외교

참고문헌

Executive Summary 

  본 연구는 대외경제정책연구원(KIEP) <중장기통일연구>의 3년 차 주제인 ‘통일 후 남북한 경제 한시적 분리운영방안’의 서론에 해당한다. 한시적 분리운영방안은 남북한 경제통합 방식과 관련하여 최근 새롭게 부각되고 있는 접근법으로서 정치적 통일 이후 경제통합을 점진적으로 추진하기 위해서는 일정 기간 동안 남북한 경제의 일부 분야를 분리운영할 필요가 있다는 문제의식에 기초하고 있다.
  통일 이후 남북한 경제를 한시적으로 분리운영하는 데서 정책적 초점은 북한 지역 노동력의 대량 남하를 방지하는 데 있다. 그런데 통일이 달성된 상황에서 물리적 차단은 바람직한 대안이 될 수 없으므로 대량 남하를 방지하려면 그만 한 경제적 유인을 제공해야 한다. 물론 그 경제적 유인이 독일 통일에서와 같은 인위적 소득 증가일 수는 없다.
  이러한 딜레마에 대해 이번 KIEP <중장기 통일연구>에서는 노동·사회복지 정책, 통화·금융·재정 정책, 그리고 국유자산 관리정책 등 세 가지 분야에서 구체적 제도 설계를 통해 대안을 마련해보고자 하였다. 본 연구는 한시적 분리운영의 경제적 필요성과 법적 타당성을 규명함으로써 나머지 구체적 제도 설계와 관련된 연구들을 이론적으로 뒷받침하는 역할을 맡고 있다. 이에 따라 본 연구는 사실상 독립적인 2개의 연구로 구성되어 있다.
  먼저 제2장에서는 한시적 분리운영의 법적 타당성을 다루었다. 여기서는 한시적 분리운영을 둘러싸고 제기되는 법률적 이슈들인 북한 지역 특별행정구역(SAR) 자치권의 범위와 한계, 남북한 노동시장 분리의 합헌성, 국민의 주권적 의사확인 방법 등을 검토하였다. 먼저 SAR의 자치권과 관련해서는 행정권·입법권·사법권의 측면에서 북한 지역 SAR에 허용될 수 있는 권한의 범위와 한계, 중앙정부와의 관계 등을 현행 헌법 및 법률, 조례에 따라 구체적으로 제시하였다.
  다음으로 남북한 노동시장 분리의 합헌성과 관련해서는 북한 주민의 남한이주 제한, 북한 근로자에 대한 고용허가제, 남북한간 차별적 최저임금, 북한 지역 근로자의 노동3권 제한 등의 방안들은 우리 헌법이 보장하고 있는 기본권의 본질적 내용을 침해할 가능성이 높다고 보았다. 그러나 남북한의 노동시장 분리가 국민경제에 대한 ‘명백하고 현존하는 위험’을 방지하는 데 목적을 두고 있다는 점이 인정되고, 분리 기간을 한정하는 등의 기본권 친화적 노력과 국민적 합의가 뒷받침된다면 헌법적 수용 가능성이 높아질 것으로 판단하였다.
  마지막으로 통일 후 남북한 경제를 한시적으로 분리운영하기 위해 거쳐야 할 절차인 국민의 주권적 의사확인 방법과 관련해서는 국민투표 방식이 바람직하다고 제시하였다. 북한 지역 주민의 기본권에 중대한 제한이 발생할 수 있고 통일 국회 구성에 상당한 시간이 소요되며 정치·경제·사회·문화 등 모든 영역에 걸쳐 지대한 영향을 미칠 수 있는 중요한 정책사항이기 때문이다.
  결론적으로 남북한 한시적 분리운영은 국민의 기본권 침해와 관련될 소지가 많아 헌법재판소의 심판 대상이 될 소지가 많은 것이 사실이다. 그러나 남북한 통일은 가늠하기 어려울 정도의 정치적·윤리적·문화적·사회적·경제적·헌법적 과제가 수반되는 미증유의 사건이어서 통일정책은 최고도의 정치적 결단에 따라 수행될 가능성이 높다고 지적하였다.
  다음으로 제3장과 제4장에서는 한시적 분리운영의 경제적 필요성을 다루었다. 먼저 제3장에서는 한시적 분리운영의 경제적 필요성을 다루었다. 이를 위해 통일 후 경제통합 과정에서 고려될 수 있는 다양한 통합방식 중 한시적 분리운영을 통한 점진적 통합방식(본문에서는 ‘특구형 통합방식’)이 통일한국의 경제적 편익을 극대화할 수 있는 방식임을 보이고자 하였다. 보다 구체적으로는 통일의 순편익을 극대화할 수 있는 적정 통일비용 및 그때의 경제통합 방식을 추정, 제시하였다.
  통일비용은 한국의 재정이전지출 및 국가채무 증가로 인한 잠재성장률 저감효과(직접비용)와 사회혼란비용(간접비용)의 합으로 정의하였다. 재정이전지출과 잠재성장률 저하를 고려한 통일 후 남북한 GDP에서 간접비용을 차감하여 통일한국의 GDP를 산출하였고 여기서 분단 유지 시 남북한 GDP 합계를 다시 차감하여 통일편익을 구하였다. 남북한 경제통합 방식은 생산요소 이동의 자유 정도에 따라 완전 개방형인 독일식부터 완전 폐쇄형인 특구식까지 다섯 가지 통합방식을 설정하였다. 또한 각 통합방식은 재정이전지출 중에서 인프라구축비용(I)과 사회보장비용(S)의 구성비로 정의되는 데 독일식이 I의 비중이 가장 낮고, 특구식이 가장 높게 설정하였다.
  추정 결과, 통일 이후 20년간의 누적 순편익을 극대화하는 통일비용은 1,000조 원으로 나타났다. 이는 매년 한국 GDP의 2.5%(2020년 기준)가 20년간 투입되는 것에 해당한다. 그 결과 2039년 기준 한국의 GDP 대비 국가채무는 71%까지 상승하겠지만 한국이 부담할 수 없는 수준은 아닌 것으로 판단되었다.
  제4장에서는 적정 통일비용 추정의 시사점을 도출하였다. 먼저 누적 순편익을 극대화하는 경제통합 방식은 특구식인 것으로 나타났다. 또한 남북한 지역간 소득 격차 완화 역시 독일식보다 특구식을 지향할수록 더 큰 것으로 나타났다. 그러나 최선의 경우에도 남북한의 소득 격차는 2039년에 가서도 북한 지역 소득이 남한 지역의 34% 수준까지밖에 완화되지 않을 것으로 전망되었다.
  한편 적정 통일비용보다 적은 비용을 지출할수록 누적 순편익이 플러스로 전환되는 시점은 빨라지고 통일비용 지불에 따른 한국의 단기적 편익 감소폭 역시 줄어들었지만 전환 시점을 지난 이후의 순편익 역시 작아지는 것으로 나타났다. 반대로 적정 통일비용에 근접할수록 전환 시점이 늦어지고 단기적 편익 감소폭 역시 커지지만 전환 시점을 지난 이후의 순편익은 커지는 것으로 나타났다. 남북한 경제통합 이후 일시적으로 순편익이 음의 값을 갖는 전환의 계곡(Valley of transition)을 지혜롭게 극복하기 위해서는 효과적인 재원조달 방안을 마련하는 등 국민적 합의를 이끌어낼 수 있는 방안이 마련되어야 하는 것으로 나타났다.