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무역투자연구시리즈 세계무역기구의 지배구조 관련 문제점과 한국의 정책대안 다자간협상, 무역정책

저자 안덕근 발간번호 12-02 자료언어 Korean 발간일 2012.12.31

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세계무역기구(WTO)가 창설된 지 20년을 눈앞에 둔 시점에서 지배구조 개선에 대한 논의가 고조되고 있다. 이러한 WTO 지배구조문제에 대한 논의를 촉발하게 된 것은 도하협상에서 150여 개 회원국 간의 이견을 도출할 수 있는 기제가 부재할 뿐만 아니라 이를 치유할 수 있는 제도적 장치 또한 마련되지 못하였다는 문제의식 때문이다. 그러나 WTO 체제의 지배구조문제에 대해 연구가 심화되면서 보다 근본적인 문제들에 대한 논의가 이어졌는데, 분쟁해결체제의 구조적 쟁점, 신규 회원국 가입 관련 절차 및 요건, 시민사회의 역할 수용 등에 대해서 다양한 분석이 제시되었다.
우리나라는 세계무역에서 중요한 비중을 차지하고 있을 뿐만 아니라 WTO 체제 차원에서도 무역의 역할과 기능을 입증하는 대표적인 사례로 상징성을 가지고 있다. 그럼에도 불구하고 실제 GATT/WTO 운영과 관련해서는 그 역할이 매우 제한적이었다. 사무국 운영에 실질적이고 핵심적인 역할을 수행하는 주요 보직은 물론이고 WTO 체제의 운영을 책임지는 주요 위원회나 기구 등에서도 국가 위상에 비해 사실상 실적은 미진했다고 볼 수 있다.
더욱이 도하협상이 전개되는 과정에서 우리나라는 아직 협상을 주도하는 핵심국가 그룹에 전혀 참가하지 못하고 있는 실정이다. 특히 공세적으로 FTA를 통한 시장개방을 추진하고 있는 우리나라로서는 농산물보조금과 수산보조금의 대폭 삭감이 추진되는 도하협상에서 적극적인 역할을 자임하기도 어려운 상황이다. 비록 규범 관련 협상에서는 우리의 입장을 매우 적극적으로 개진하고 있으나 시장개방협상에서는 반대로 국내시장 보호를 위해 상당히 소극적인 입장을 견지하고 있는바, 도하협상과정에서 우리의 위상이 전혀 부각되지 못하고 있다.
도하협상의 종결 여부를 떠나서도 시장개방으로 선진국 대열에 진입한 한국의 위상을 증명하기 위한 기회로서 WTO 각료회의 유치가 중요한 계기가 될 수 있다. 특히 우리 정부는 G20 서울회의를 계기로 기존의 금융의제에 더하여 무역과 개발 등 한국의 장점을 부각할 수 있는 의제를 국제사회의 논의로 부각시키고 발전시키기 위해 노력하고 있다. 따라서 개발의제를 전면에 내세운 도하협상의 마무리를 위해 한국이 보다 적극적인 역할을 하고 이를 토대로 도하협상을 여하한 형식으로 종결할 수 있도록 각료회의를 국내에 유치하는 방안을 적극 고려할 필요가 있다.
우리 정부의 WTO 정책 차원에서 시급한 사안은 WTO 내에서 위상을 제고하고 역할을 증대하는 것이다. 한국은 세계 10위권 무역국으로서 WTO의 기구 분담금을 157개 회원국 중 아홉 번째로 많이 내고 있는 상황이지만 기구의 운영과 관련한 역할은 여전히 매우 미진한 실정이다. 물론 WTO에서의 역할을 단순히 관련 위원회나 기구에서 주요 요직을 한국 출신 인사가 얼마나 맡고 있느냐라는 지표로 나타낼 수는 없다. 그러나 WTO 운영상 중요한 기능을 수행하는 사무총장·차장 및 핵심 국장 등 기구 내의 보직이나 일반이사회, 분쟁해결기구 등 핵심 이사회 또는 위원회의 의장직에 진출한 한국 출신 인사가 드문 점은 개선이 필요한 부분이다.
현재까지 한국 출신 인사들이 사무차장직을 포함하여 일부 사무국 요직에 진출한 바 있으나 기본적으로 개인의 역량에 따른 개별 사례로 간주되며 정책적인 차원의 인력 양성과 인사 정책의 성과로 보기는 어렵다. 개인의 전문성과 관련 부문에서 필요한 자질 및 역량은 필요조건이나 이를 토대로 개인을 WTO 내 요직에 진출시키는 데는 정부 차원의 전략적인 지원이 중요한 역할을 하게 된다. 특히 관련 경험이나 경력을 구비하는 부분이나 실제 지원과정에서 정부 차원의 정책적 지원은 상당한 효과를 보일 수 있으며, 중장기적으로 지속적인 인재 양성의 측면에서 필수적인 요소이다.
이러한 측면에서 예를 들어 제네바 대표부에 개방직으로 전문관 직을 개설하고 국내 학계 또는 국책연구기관 등의 전문인력들을 충원함으로써 전문성을 토대로 WTO 위원회 활동이나 기구 운영에 한국의 역할을 제고하는 방안을 검토할 수 있다. 현재 우수한 다수의 정부 공무원들이 제네바 대표부에서 활동하고 있으나 공무원이라는 신분상 제약 때문에 위원회 활동 등에서 보다 자유로운 의견 개진이나 토론 참여에 소극적일 수밖에 없는 구조적인 문제가 있다. 특히 2~3년간 전문관으로서 네트워크와 활동을 기초로 관련 부문에서 명성, 경험과 역량을 축적한 후 WTO 사무국에 진출하는 것이 제도적으로 관련 인재를 육성하는 현실적인 대안으로 고려될 수 있다. 더욱이 우리 정부의 각 부처들이 WTO 업무와 관련하여 사실상 국책연구기관들과 긴밀한 공조관계를 유지하며 전문 연구인력들을 활용하고 있는 점을 감안할 때 제도적으로 전문관 직을 운용하기 위한 인재 풀(pool)에는 문제가 없는 것으로 보인다.
또한 WTO 체제에서 위상을 제고하기 위한 방안으로 적극 검토할 수 있는 부분은 사무총장이나 사무차장 등 최고위급 요직 진출이다. 이를 위해서 정부가 적절한 국제적 감각과 배경을 갖춘 인사를 장관급 요직에 발탁하고 이 인사의 국제적 인지도 향상을 위해 정책적 지원을 경주할 필요가 있다. 한국의 경우 당분간 전문인력의 사무국 진출이 획기적으로 개선되는 상황을 기대하기 어려운바, 정치적으로 중요성이 높은 고위직 진출방안을 병행하여 추진할 필요가 있다. 무엇보다 한국이 무역으로 괄목할 만한 경제성장을 이룬 최적의 상징성을 가진 회원국이라는 점을 감안할 때 여타 국가들과 비교하면 WTO 최고위급 진출에 정치적인 장점이 있다.
끝으로 북한의 WTO 가입협상을 대비하여 이를 정책적으로 지원하고 관련된 제반 법적인 문제점들에 대한 대처방안을 조속히 마련할 필요가 있다. 북한의 WTO 가입협상 개시는 북한의 체제 개혁을 위한 전제조건이자 실질적인 정책 추진의 진정성을 대외적으로 천명하는 시금석이 된다. 그러나 실제로 WTO 가입을 신청하는 시점에서는 이미 WTO 가입작업반 구성에 대비하여 내부적으로 상당 수준 준비작업이 진행되어 있지 않은 경우 가입협상 단계의 의제 구성이나 시장개방안 논의에서 심각한 어려움에 봉착할 가능성이 크다. 더욱이 남북한 교역 및 경제관계와 안보상 특수성 등에 근거하여 향후 남북한 경제협력체제에 부담이 되는 쟁점들이 부각될 공산이 크다. 따라서 가급적 이른 시일 내에 기존 비시장경제국들의 가입협상 내용을 분석하고 이를 토대로 협상의제 등을 검토하여 향후 남북한 경제관계에서 시사점이 큰 사안들에 대한 협상 전략을 수립해야 한다. 특히 이러한 대비방안을 근거로 향후 북한의 개혁개방 의지가 표면화되는 시점에서는 최우선 남북한 경제대화 의제로 제기하여 상호 공동 대응체제를 구축할 필요가 있다. 북한의 입장에서 시장경제체제로의 전환이 가지는 정치적 민감성을 감안할 때, 중국과 러시아 및 CIS 국가들이 우선적으로 한 WTO 체제 수용은 체제 개혁의 초기 단계에서 상대적으로 안전한 정책의제가 될 수 있기 때문이다.

The issues on WTO governance have drawn much attention recently, particularly when an ambitiously launched Doha negotiation turns out to be almost a hopeless failure, or at least a dormant stalemate. In addition to Members’ disagreements on numerous agenda, the systemic problems and drawbacks in the WTO governance itself have been pointed out as important contributing factors for delaying and stalling multilateral trade negotiations. These problems include a wide range of issues such as dispute settlement system, accession process, and roles of civil society.
Despite significant roles in the world trade, Korea has hardly played a role in the WTO system in building new trade rules or deepening trade liberalization. The major concern for agricultural market liberalization has led the Korean government to become very defensive and passive in participating in the WTO system. Considering the fact that potentially very influential new Members such as China and Russia begin to assert their economic rights more forcefully in the WTO system, it is imperative for the Korean government to develop its strategies for reshaping and strengthening its status.
One of the ways to improve the role and status in the WTO system is to host a ministerial conference of the WTO which is held every two years. Since the accession to GATT in 1967, Korea has never hosted a ministerial conference of GATT or WTO although other countries regard Korea as the most prominent beneficiary of trade liberalization initiatives under the GATT/WTO system. It is true that the WTO ministerial conference has the risk to be abused as the opportunity to provoke various protests, anti-globalization or anti-government. Nevertheless, given that Korea is now a G20 member to lead the global efforts to help developing countries and recover from global financial crisis, the Korean government should take the responsibility as a leading exemplary model in the world trading system.
Secondly, the Korean government should promote more nationals to directly contribute to the works of the WTO, especially at the high level secretariat or at a chair level of the committees. Although the Korean nationals working at the WTO secretariat may not favor the Korean government’s interest, such people will be able to able to contribute to the general capacity of Korea. One practical way to promote such cases is to allow special advisor positions in the permanent mission at Geneva, which can be filled by researchers in government funded research institutes or academics who specialize in relevant fields. In fact, more important tasks will be to make a Korean Director-General or Deputy Director-General in the WTO. Heads of international organizations need broad supports from all aspects of membership, which definitely requires government assistance. Therefore, government policies to nurture a leader at an international organization level should be pursued deliberately with a long term vision. This policy may be more rewarding in the future when Korea is regarded politically more neutral between developed and developing countries.
Finally, the government needs to address increasingly complicated accession process of the WTO. As illustrated in the case of China and Russia, WTO accession for non-market economy can be very controversial since it takes sometimes fundamental restructuring of the economic systems. In that regard, the Korean government needs to prepare for the WTO accession by North Korea, which will be the essential element of North Korea’s economic reform policies. Since the whole process of WTO accession will take a substantial period of time and it will take even more time for North Korea to be prepared for any serious discussion related to WTO accession, it would be better to start any preliminary works addressing potentially significant dimensions of North Korea’s accession. In other words, political, diplomatic, social, even cultural as well as economic aspects of North Korea’s WTO accession should be carefully assessed and thereby any necessary work plans must be implemented as early as possible.

국문요약


제1장 서론 


제2장 세계무역체제의 거버넌스 구조 형성, 발전 및 특징 
1. 세계무역체제 출범에서 세계무역기구로의 발전 
가. 국제무역기구(ITO) 설립 시도 시의 거버넌스 구조 
나. GATT 체제에서 WTO 체제로의 거버넌스 구조 발전 
다. WTO 체제 거버넌스 구조의 특이성 
2. 의사결정원칙의 발전 
가. 합의(Consensus) 방식의 운용과 문제점 
나. 개선 논의와 한계 
3. 일괄타결(Single Undertaking)원칙 
가. 일괄타결방식의 특징 
나. 일괄타결원칙의 법적 근거와 문제점 
4. 사법절차의 발전과 기능 확대 
가. 사법기능 강화의 명암 
나. 분쟁해결제도 운영 실무상 문제점 
5. 신규 회원국 가입절차상 문제점 
6. WTO 체제 내용과 외연의 확대 
7. 시민사회의 역할 증대와 수용 


제3장 WTO 체제 운영상 제기되는 지배구조 관련 문제점 
1. WTO 운영진 구성의 문제점 
가. 사무총장 및 사무차장 선출 현황 
나. 사무총장 및 사무차장 선임절차
다. WTO 사무국 주요 보직 구성 현황 
라. WTO 사무국 진출 관련 정책적 고려사항 
2. 다자간 무역협상구조에 의한 체제의 관성 강화 문제점 
가. 시장개방협상 
나. 규범협상 
3. 분쟁해결기구 운영상 문제점 
가. 패널위원 선임문제 
나. 상소기구 선출 
4. 신규 가입국들에 대한 가입부담의 문제점 
가. 과도한 가입요건 부과 문제 
나. 비시장경제국의 가입 관련 쟁점 


제4장 한국의 정책적 고려사항 
1. WTO 체제에서 한국의 현 상황 재인식 
2. 한국의 WTO 운영 관련 진출 확대방안 
3. WTO 가입협상 관련 정책적 고려사항 


참고문헌 


부록 
1. WTO 주요 국장보직자 내역 
2. WTO 기구 및 위원회 운영절차 규정 
3. 2012년 WTO 위원회 의장 현황 
4. WTO 위원회의 국별 대표 현황 


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