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연구보고서 SDGs 도입 이후개도국 협력전략과 대응과제: 무역과 기후변화의 정책일관성을 중심으로 경제개발, 경제협력

저자 권율, 정지원, 허윤선, 정지선, 이주영 발간번호 16-13 자료언어 Korean 발간일 2016.12.30

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  2015년 9월 25일 제70차 유엔개발정상회의에서는 ‘2030 지속가능개발 의제’가 채택되었다. 2030 의제의 핵심인 지속가능개발목표(Sustainable Development Goals)는 2016 이후 국제사회의 새로운 통합적 개발목표로, 경제, 사회, 환경 등 지속가능개발의 3가지 측면을 포괄적으로 강조하고 있다. 그동안 국제사회의 논의가 본격화되면서 SDGs의 이행수단과 협력분야가 크게 확대되고 다양한 개발과제가 상호연계?통합되었다. 특히 원조정책과 무역, 투자, 기술이전 등 개발을 위한 주요 협력분야 간 상호 연계와 정책수단 간의 일관성 제고를 통해 새로운 개발목표의 효과적인 달성이 핵심적인 정책과제로 부상하고 있다.
  개도국과의 협력전략을 보다 효과적으로 운용하기 위해서는 ODA뿐만 아니라 특혜무역관세를 통한 시장접근 확대, 기후변화 지원 등 다양한 개도국 지원정책을 연계한 종합적인 협력방향이 모색되어야 한다. 우리나라는 그동안 개도국 지원을 위해 유·무상 원조를 연계하고, 중점협력국을 대상으로 민관협력을 강화해왔지만, ODA 정책과 개도국 협력정책의 실질적인 연계성은 매우 취약하였다. 원조예산의 급격한 증대가 어려운 점을 고려한다면, 일반특혜관세(GSP: Generalized System of Preference) 조치를 보완적으로 활용하여 개도국과 파트너십을 강화할 필요가 있다. 신기후체제하에서 온실가스 감축 목표를 달성하기 위해서는 개도국에 대한 지원을 확대하면서 해외로부터 배출권을 확보하기 위한 구체적인 실행방안도 모색해야 한다.
  이러한 배경하에 본 연구는 SDGs 채택 이후 개발협력 정책 방향을 검토하고, 구체적으로 무역 및 기후변화와 관련하여 설정된 이행목표를 상세 지표 중심으로 검토하였다. 이와 더불어 개발 목표와 관련된 정책일관성을 측정하는 개발공헌지수와 지속가능한 개발을 위한 정책일관성(PCSD: Policy Coherence for Sustainable Development) 분석 방식을 검토하였다. 다음으로 주요 국가가 어떻게 GSP 제도를 활용하고 있는지 그 추진현황과 성과를 비교하고, 개도국 시장접근확대조치와 원조에 대한 실증 분석을 실시하여 시사점을 도출하였다. 기후변화와 관련해서는 파리 유엔기후변화협약 당사국총회의 결과를 정리하고, 지속가능한 발전의 관점에서 향후 부각될 개도국 협력 이슈를 검토하였다.
  기존의 실증분석 결과에 따르면 원조와 GSP가 각각 개도국 빈곤감축 및 경제성장에 미치는 영향은 기대보다 미비한 것으로 평가되는 반면, 원조와 GSP의 Joint-effect는 긍정적인 것으로 평가되고 있다(Gradeva & Martinez- Zarzoso 2015). 본 연구는 이러한 기존문헌을 바탕으로 GSP와 원조가 개도국의 수출증진에 미치는 영향을 업종별 및 수원국의 소득수준별로 분석하였다. 연구 결과 ODA와 GSP가 수출에 미치는 영향은 수원국의 소득 수준과 수출업종에 따라 다양하며, 특히 저소득국의 농업 부문 수출에 긍정적인 영향을 미치는 것으로 나타났다. 우리나라가 개도국에 GSP를 부여할 경우 농업 및 섬유, 광물 제품을 중심으로 수입이 늘어날 것으로 예상된다. 저소득 국가로만 특혜수혜국을 한정할 경우에는 수입액 증가분이 크지 않아 큰 부작용은 없지만, 수혜국의 범위를 하위 및 상위 중소득 국가로 확장할 경우 농업과 섬유 부문의 피해가 예상되므로 대비가 필요하다. 미국, 일본 등 다른 공여국은 GSP로 인한 자국 산업의 피해를 최소화하기 위해 수혜제한조치와 원산지 규정 등을 엄격히 하고 있는 점을 고려하여, 우리나라도 이와 같은 제도도입을 염두에 두어야 할 것이다. 또한 최근 WTO 나이로비각료회의에서 개도국을 경제규모별로 세분화 하자고 논의되고 있는 것을 고려하여, 개도국의 경제발전과 개방수준에 따라 단계적인 GSP를 도입하는 것도 현실적인 GSP 도입 방법일 것이다.
  지속가능개발목표 채택과 같은 해에 도출된 파리협정은 기후변화라는 글로벌 개발 도전과제에 맞서 2020년 이후 전 세계가 지속가능한 발전에 도달하기 위해 필수적으로 이행해야 할 행동계획을 담고 있다. 이 연구는 파리협정의 주요 내용을 분석하고, 지속가능개발목표 달성에 있어 기후변화와 관련된 핵심 이슈로 다섯 가지를 제시하였다. 첫째, 기후변화 ODA의 확대이다. 현재 DAC 회원국 양자 ODA의 약 18%를 차지하는 기후변화 관련 지원 규모가 지속적으로 늘어나야 하는데, 한정된 ODA 예산을 지속가능개발목표의 다른 여러 가지 세부목표를 고려하면서 효과적으로 활용하는가 하는 것이 쟁점이다. 둘째, ODA와 같은 공공재원을 활용하여 민간재원을 확충하는 문제이다. 2020년까지 연간 1,000억 달러 규모로 조성하고 이후 지속적으로 확대해야 할 기후재원은 민간부문과 효과적으로 연계되어야 한다. 민간부문은 기후변화를 사회적 책임을 수행한다는 차원을 넘어 새로운 사업모델의 주요소로 인식한다는 점에서 참여유인이 크기 때문이다. 셋째, 의사결정 과정에서 기후변화의 주류화이다. G20은 재정적 관점에서 관련 논의를 발전시키는 상황으로 의사결정 구조 전반?전략 수립부터 실행까지?에서 기후변화를 종합적으로 고려해야 할 것이다. 넷째, 기후변화 관련 기술이전에 관한 것이다. 수원국으로의 기술이전은 개발협력의 주요 유형 중 하나이다. 파리협정은 기술에 관한 장기비전이 필요하다는 점을 명시하고 있는데, 향후 협상과정에서 선진국과 개도국이 동의하는 비전이 무엇인지에 대해서는 상세해질 것이다. 일본의 JCM이나 주요국의 미션이노베이션이니셔티브와 같은 최근의 움직임을 통해 혁신적인 기술개발을 통해 기후변화에 적극 대응할 수 있으며, 해외로의 기술이전은 새로운 시장 창출기회라는 사고의 전환을 가져올 수 있다. 마지막으로 이 연구는 본격적으로 도래할 탄소가격의 시대를 이슈로 제기하였다. 파리협정은 국제 탄소시장을 비용효과적이고 지속가능한 감축수단으로 명시하였으며, 이후 해당 조항을 근거로 세계 각국은 탄소가격제도를 도입하고 적극 활용할 것으로 예상된다. 탄소시장의 규모의 경제를 도모하기 위해서는 탄소배출이 높은 개도국의 참여가 필수적이므로 제도적 기반 및 역량 구축이 시급하며, 신기후체제 개발협력에서 이를 고려할 필요가 있다.
  이상의 연구 결과를 바탕으로 본 연구는 다음의 세 가지 이슈를 향후 정책과제로 제시하였다.
  첫째, SDG 이행계획과 정책조정 메커니즘의 수립이다. SDGs 채택 이후 주요국은 국가 차원의 거버넌스 구축을 당면과제로 국가개발계획을 통합하고 있다. 우리나라는 2010년 ?녹색성장기본법? 제정 이후 지속가능발전 기본계획 수립이 대통령 소속의 지속가능발전위원회에서 환경부 소속 자문위원회인 지속가능가능발전위원회로 이관되면서 SDG 총괄부처와 범부처 차원의 이행체계가 부재한 실정이다. 즉 정책일관성에 대해서는 원조정책 차원에서 일부 간략한 언급이 있는 수준이지만 구체적인 이행방안은 찾을 수 없다. 따라서 SDG 정책 및 목표별, 다양한 재원과 주체별 연계를 강화하기 위해서는 먼저 범정부 차원에서 PCSD에 노력하겠다는 공약 수립과 함께 관련법에 PCSD를 위한 범부처 파트너십이 중요하게 반영되어야 한다. 정책조정 및 실행 메커니즘 차원에서는 범정부 차원의 정책협의틀을 활용하여 개발에 영향을 미치는 관련정책과 SDG 목표 간 비일관성 사례를 검토하고 공동의 과제를 발굴한 후, 부처간 위원회를 활성화하여 상위 조정 메커니즘을 구축해야 한다. 아울러 PCSD 분석 지표를 개발하고 국제개발협력위원회 평가소위 등을 통해 범정부 차원 PCSD 이행 및 메커니즘에 대한 점검을 강화하는 방안도 고려할 수 있다. 이를 토대로 SDGs 이행을 위한 주류화(mainstream)를 위해 범부처 차원의 SDG 이행위원회(가칭)도 구성할 필요가 있다. SDG 이행위원회는 부처간의 전략적 통합체계 수립과 국내외 이행분야의 정책일관성에 중점을 두고, 관련 부처로부터 전문성을 갖춘 적정규모의 인력과 예산을 확보해야 할 것이다.
  둘째, 개도국에 대한 시장접근조치를 확대해야 한다. 우리나라의 개도국에 대한 교역비중은 1995년 30%에 불과하였으나, 2007년 이후 50% 수준을 넘어선 후, 2015년 현재 55.2%를 기록하고 있다. 그러나 최빈국에 대한 교역비중은 1∼1.5%에 불과하여 최빈국 특혜관세제도를 통한 시장접근 확대조치의 실효성이 매우 낮은 실정이다. 최근 개도국과의 FTA가 크게 확대되고 있기 때문에 최빈국을 포함한 개도국에 대한 GSP 제도 도입도 적극 검토해볼 필요가 있다. 개도국과의 FTA가 호혜적인 관세인하조치라고 하면 GSP 도입은 시혜적인 특혜관세 조치이므로, 우리나라가 GSP 제도 도입을 통해 개도국과 무역 및 투자를 확대하는 것은 개발효과성을 제고하는 데 주요 정책수단으로서 활용성이 높기 때문이다. 주요 선진공여국의 경우 원조 확대와 함께 개도국에 대한 시장접근 확대조치를 통해 FDI를 기반으로 현지생산기반을 강화하고 현지 고용유발효과와 무역확대 기반을 확충함으로써 개도국에 대한 지원정책을 다양하게 추진하고 있다. 원조예산의 제약성을 감안할 때 개도국에 대한 시장접근조치로서 GSP를 활용하여 현지의 고용 및 투자 규모를 지속적으로 확대해 나가는 것을  적극 검토해 볼 수 있다. 그동안 개도국에 GSP를 부여할 경우 농업 및 섬유, 광물 제품을 중심으로 수입이 늘어날 것으로 예상되어 GSP 도입을 유예해왔지만, 한·ASEAN FTA와 같이 개도국과의 호혜적인 무역협정이 확대되고 있는 현 시점에서 수혜국 범위를 적정하게 조정한 GSP 제도의 도입은 경제적 부담을 상대적으로 완화할 수 있을 것으로 기대된다.
  셋째, 신기후체제에 대비한 중장기 국가정책 수립이 필요하다. 지속가능개발목표의 선택과 집중의 관점에서 기후변화는 국내외적으로 동시에 주력 가능한 이슈이다. 우리나라는 2030년 배출 전망치 대비 온실가스 배출을 37% 감축해야 할 의무가 있으므로, 기후변화 대응노력은 지속적으로 진전을 보여야 한다. 이에 따라 감축부담을 효율적으로 해결하기 위한 정책 수립이 시급하다. 구체적인 실행방안이 마련된 것은 아니지만, 정부는 감축목표의 약 1/3은 국제 시장메커니즘을 활용하여 달성할 것임을 밝혔다. 정부는 민간부문, 특히 중소기업들의 애로사항과 다양한 제안사항을 면밀히 검토하여 중장기 지원전략을 개발해야 한다. 해외시장 진출을 위한 세미나, 초기 진출과 관련된 비용 등의 지원도 중요하나, 보다 근본적으로 민간부문의 기술개발 및 상용화를 지원하여 해외에서 경쟁력을 인정받고 판로를 개척할 수 있도록 중장기적인 노력이 필요하다. 이와 함께 기후변화 대응정책을 개발협력과 연계하는 방안도 적극 모색되어야 한다. 국제적으로는 해외 감축사업으로부터 발생한 크레딧을 국내 감축목표에 인정하는 계획이 발표되면서 ODA 활용 가능성에 대한 논의가 시작되고 있다. 그러나 이와 같은 논의는 개발협력 재원의 활용에 중점을 둔 것이며, 저탄소 패러다임 속에서 개도국의 발전을 어떻게 도모할 것인가 하는 것이 개발협력의 기본방향에 담겨야 할 것이다. 즉 기후변화는 개발협력 의사결정 구조 전반에 반영되어야 한다. 모든 개발협력 활동이 개도국의 기후변화를 고려한 국가발전 경로로의 이행을 지원하는 동시에 우리나라의 진출 기반을 확대해 나가는 것이 무엇보다 중요한 정책과제라고 할 수 있다.
 

  In September 2015, the United Nation’s member states agreed on the Sustainable Development Goals (SDGs) as part of the 2030 Agenda for Sustainable Development, a resolution adopted by the General Assembly on its 70th session. Building on the achievement of the Millenium Development Goals and seeking to address emerging challenges, the SDGs are a set of comprehensive and ambitious development goals for the next 15 years and a universal call to end poverty, protect the planet and ensure all people enjoy peace and prosperity. The 17 SDGs and 169 targets are integrated, inter-connected and balance the three dimensions (economic, social and environment) of sustainable development. The implementation of 17 integrated goals and 169 targets requires whole-of-government approaches, enhanced coordination among divergent actors. The SDG target 17.14 specifically calls on all countries to “enhance policy coherence for sustainable development (PCSD)” as an integral part of the means of implementation. In the context of SDGs, it is emphasized to capitalize on synergies between goals, targets and different sectoral polices. The PCSD is highlighted as a policy tool to manage inconsistencies among policy areas such as aid, trade and climate change and subsequently enhance development effectiveness and enable the environment for sustainable development.
  Under the circumstances, it is important for donor countries to understand the potential impact of “beyond-aid” schemes in trade and climate change, in particular. While it is widely agreed that trade is crucial for economic growth and sustainable development, a large number of low income countries, the Least Developed Countries in particular, remain marginalized in global trade. Tariff and non-tariff barriers to developing countries create negative spill-over effects on the livelihood of poor farmers in developing countries. Another policy area of particular importance is climate change. The Paris Agreement at COP21 marks a decisive turning point in the global response to climate change. In the new climate regime, it is imperative for donor countries to help developing countries strengthen their climate resilience and adaptive capacity while attempting to reduce greenhouse gas emissions. 
  South Korea, as an emerging donor, has made a continuous effort to enhance its aid effectiveness by improving the linkage between technical and financial cooperation and engaging the private sector in development in priority countries. Nevertheless, there has been a lack of policy coherence in terms of aid, trade and climate change polices, which can have a significant potential synergy and sometimes negative effects on the developing countries.
  In this context, the study attempts to explore possible ways to enhance development effectiveness and policy coherence in the area of aid, trade and climate change from the perspective of the Republic of Korea. The study begins by briefly introducing the SDGs and moves on to analyze the goals, targets and indicators that are specifically related to trade and market access as well as climate change. This is followed by an illustration of changes in the concept of policy coherence in the context of MDGs and then the SDGs. The Commitment to Development Index by the Center for Global Development is depicted as a tool to measure and compare the performance of 27 rich countries in policy coherence in the areas of aid, trade, finance, migration, environment, security and technology. The transition from PCD to PCSD (Policy Coherence for Sustainable Development) is discussed, followed by an overview of the PCSD analytical framework proposed by the OECD.
  The next chapter attempts to reveal the joint effect of aid and Generalized Scheme of Preferences (GSP) on the export from recipient countries. The results of a gravity model show that the joint effects of aid and GSP on exports vary according to the income level of the recipient country and the industry. Especially, it was found that aid and GSP have positive joint effects on the agricultural export of low income countries. The result is consistent with former literatures indicating that GSP does not work alone but has a positive effect on trade when provided together with aid. This paper conducted a scenario analysis for Korea’s introduction of the GSP. The results of a partial equilibrium analysis indicate that the introduction of Korea’s GSP will increase imports in agriculture, textiles and mineral products. However, damage to the domestic industry would be limited since the volume of increased import from developing countries is relatively small. There are also provision tools such as rule of origins and import restriction that are widely adopted by other donor countries to protect their domestic industries.  
  The following chapter analyzes the key issues in the Paris Agreement adopted in the same year as the SDGs and identifies five priority areas to pay particular attention in order to achieve the SDGs, as follows: first, increase the volume of climate-related aid; second, mobilize private resources with public resources and public sector intervention using various financial instruments; third, mainstream climate change into decision-making processes; fourth, promote climate-related technology transfer; fifth, prepare for international carbon pricing scheme and way of cooperate with developing countries. 
  Finally, the paper concludes by suggesting policy recommendations for the Korean government to enhance policy coherence for sustainable development, specifically in the areas of aid, trade  and climate change policy. Firstly, it is argued that the government needs to enhance policy coherence by aligning its national strategies with the SDGs and applying integrated policy approaches. Since the adoption of the SDGs, an increasing number of countries have made efforts to “nationalize” the 2030 agenda and acclimate it to their national context and priorities. In order to promote policy coherence for sustainable development, the government needs to set up an institutional setting and co-ordination mechanism for SDG implementation. However in South Korea, there is an absence of an oversight unit for SDG implementation, which is crucial to ensure a whole-of-government approach and coordinated planning. The recently adopted Mid-term ODA Policy for 2016-2020 briefly mentions the importance of policy coherence in the SDG context without providing a detailed implementation plan. There should be clearly stated high-level commitment to PCSD supported by time-bound action plans with shared objectives across the whole government. There must also be clear mandates for relevant ministries and agencies to balance and coordinate divergent and sometimes conflicting policy interests. Most of all, the policy coherence across policy areas such as aid, trade and climate change must be integrated into the national legal framework, namely the Sustainable Development Act and the Framework Act on International Development Cooperation, to ensure the compliance of the relevant actors. To implement the PCSD agenda, the inter-linkages and potential trade-offs between various policies, goals and targets should be analyzed and identified through whole-of government approaches. Based on the analysis, the common area for action must be determined and implemented by an inter-ministerial committee.
  In order to track progress on PCSD, a set of indicators aligned with Korea’s national context must be developed by modifying standard PCSD indicators by the OECD into a form that can incorporate the expertise of government think tanks and the civil society. Using the existing mechanism, the Sub-Committee for Evaluation under the Committee for International Development Cooperation could play a key role in developing and coordinating the PCSD monitoring and reporting system. Furthermore, in order to promote an integrated approach to mainstream SDGs in various policy areas, the government could consider setting up an inter- ministerial committee responsible for the implementation of SDGs.
  Secondly, the study argues that the introduction of GSP should be considered to enhance development effectiveness. As was revealed in the empirical analysis, aid and GSP have a positive joint effect on the exports from developing countries. In addition, GSP could be considered as another supporting mechanism along with aid to expand trade and investment with developing countries. As we reviewed in this study, other donors have been diversifying their support tools for developing countries. Along with aid, FDI and GSP strengthen the local production and export facilities in developing countries. Given the constraints of the aid budget in Korea, GSP could be effective for the expansion of trade and investment with developing countries by improving the local production facilities. Such measures would help to enhance the investment and employment in developing countries, and ultimately will contribute to enhancing the development effectiveness and mutual growth with developing countries. The expected damage resulting from the introduction of the GSP to the Korean domestic industry will be limited according to our scenario analysis. If any, provision tools such as rule of origins and import restriction could be established together with the GSP to protect domestic industries. Also, the recent increase of reciprocal trade agreements with developing countries, such as the Korea-ASEAN FTA, is expected to curb any damages from the GSP to domestic industries.
  Thirdly, the linkage between climate change policies and aid policies must be enhanced. In the context of a paradigm shift toward low-carbon societies, climate change must be mainstreamed throughout the decision-making process of development policy and at the implementation level. Finally, all development activities need to help developing countries to prepare a low-emission and climate-resilient development path while meeting the needs and priorities of domestic actors.
 

 

서언


국문요약


제1장 서론

1. 연구목적
2. 연구방법
3. 연구내용 및 구성


제2장 지속가능개발목표(SDGs)와 정책일관성

1. 지속가능개발목표의 주요 내용과 특징
    가. SDGs의 세부목표 및 이행지표
    나. 무역과 개도국 시장접근 관련 목표
    다. 기후변화와 개발 관련 목표
2. 지속가능개발목표와 정책일관성
    가. 정책일관성 논의경과
    나. 정책일관성과 개발공헌지수
    다. 지속가능개발을 위한 정책일관성
    라. OECD의 PCSD 분석틀


제3장 개도국 시장접근 확대조치의 경제적 효과 분석

1. 개도국 시장접근조치와 주요국 추진 동향
    가. WTO 논의 경과
    나. 주요국의 GSP 추진현황과 성과
2. 개도국 시장접근 확대조치와 원조에 대한 실증분석
    가. 선행연구
    나. 모형설정
    다. 분석자료
    라. 실증분석결과
3. 소결


제4장 신기후체제 합의와 개도국 협력

1. 파리 당사국총회의 주요 결과
    가. 파리협정의 주요 내용과 의의
    나. 우리나라의 공약사항
2. 주요 이슈 분석
    가. 기후변화 ODA 현황
    나. 민간재원 동원과 공공재원의 역할
    다. 기후변화의 주류화
    라. 기후 기술 개발 및 이전
    마. 탄소시장 확대
3. 소결 


제5장 결론

1. 요약 및 시사점
    가. SDGs 이행과 정책일관성 강화
    나. 개도국 일반특혜관세(GSP)의 경제적 효과
    다. 신기후체제 합의와 개도국 협력
2. 향후 과제
    가. SDGs 이행계획과 정책조정 메커니즘 수립
    나. 개도국에 대한 시장접근조치 확대
    다. 신기후체제에 대비한 중장기 국가정책 수립


참고문헌


부록


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