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전략지역심층연구 3기 푸틴 정부의 ‘대외정책개념’과 정책적 시사점 경제협력, 정치경제

저자 제성훈, 강부균 발간번호 13-09 자료언어 Korean 발간일 2013.12.30

원문보기(다운로드:989) 저자별 보고서 주제별 보고서

러시아는 2000년부터 ‘러시아연방 대외정책개념(Concept of the Foreign Policy of the Russian Federation)’이라는 명칭의 대외정책 독트린을 발표해왔다. 외무부가 작성하여 대통령령에 의해 승인되는 ‘대외정책개념’은 대외정책노선, 즉 대외경제정책을 포함하여 모든 대외정책의 기본원칙, 우선지향, 목표 및 과제 등을 규정하는 가장 기본적인 문서이다.



지난 2013년 2월 12일 발표된 ‘대외정책개념’은 형식적인 면에서 2000년, 2008년 ‘대외정책개념’과 기본적으로 유사하게 구성되었다. 하지만 내용적인 면에서 글로벌 경제위기와 ‘아랍의 봄’ 이후 변화된 세계 정치‧경제 상황을 반영하고 있으며, 이에 따라 대외인식, 지구적 차원의 우선과제, 지역별 차원의 우선과제가 조정되었다는 점에서 3기 푸틴 정부의 대외정책지향을 규정한 새로운 독트린이라 할 수 있다.

새로운 ‘대외정책개념’ 채택의 의미는 다음과 같다. 첫째, 3기 푸틴 정부의 대외인식이 공식화되었다. 3기 푸틴 정부는 미국이 주도했던 세계질서가 주요 강대국들이 책임을 분담하는 다극체제로 이행하고 있으며, 그 과정에서 글로벌 경제위기의 지속, 군사력 균형의 변화, 이데올로기적 요인의 영향력 증대, UN 안보리를 우회하는 위기 해결 시도, ‘소프트 파워’의 악용 등으로 세계적‧지역적 차원의 불안정성과 비예측성이 증가하고 있다는 대외인식을 드러내고 있다.

둘째, 푸틴 대통령이 언급해온 대외정책 과제들이 구체화‧체계화되었다. 2012년 5월 7일 푸틴 대통령이 취임식 직후 서명한 대통령령 605호 ‘러시아연방 대외정책과정 실현 조치에 대하여’의 핵심 내용을 중심으로, 푸틴이 총리 시절과 대선 과정에서 발표한 여러 기고문의 주요 내용이 대외정책 과제로 구체화‧체계화되었다.

셋째, 지구적‧지역별 차원의 우선과제가 재조정되었다. UN의 역할 강화와 주요 강대국들의 집단 리더십에 기초한 ‘새로운 세계질서 형성’, 국제법 규범의 준수와 국가주권의 보장을 핵심으로 하는 ‘국제관계에서 법의 우위’, 군사력 통제와 군사적 신뢰 강화를 통한 ‘국제안보의 강화’, 국가경제의 혁신적 발전과 리스크 최소화를 위한 ‘국제적 차원의 경제협력’, 러시아 디아스포라의 인권보장과 ‘소프트 파워’ 제고에 이바지하는 ‘국제적 차원의 인도적 협력’, 대외정책 수행의 효율성을 제고하는 ‘정보‧커뮤니케이션 기술 지원’ 등을 골자로 지구적 차원의 대외정책 우선과제가 재조정되었다.

지역별 차원의 우선과제는 탈소비에트 지역, 유럽 지역, 미국과의 관계, 북극‧남극 지역, 아태 지역, 중동·북아프리카 지역, 라틴아메리카 지역, 아프리카 지역 등 세계 각 지역의 정치·경제 상황 변화, 러시아와 각국의 관계 변화를 반영하여 수정·보완되었다. 대표적으로, CIS 국가들을 중심으로 ‘유라시아경제연합’이라는 새로운 경제통합 구상을 제시했고, NATO의 활동에 대한 부정적인 시각과 우려를 명확히 드러냈으며, 미국의 대러 정책에 대한 강력한 경고와 함께 관계개선 의지도 표명했다. 또한 이전의 ‘대외정책개념’에서는 전혀 언급되지 않았던 북극·남극 지역에서의 우선과제를 설정하였고, 아태지역 및 역내 국가들과의 관계 강화를 한층 더 강조했다.

따라서 러시아와의 주요 협력과제는 다음과 같다. 첫째, ‘유라시아 이니셔티브’ 실현을 위해 탈소비에트 지역에서 러시아가 주도하고 있는 관세동맹 및 단일경제공간과의 협력관계 설정을 검토할 필요가 있다. ‘유라시아 이니셔티브’는 ‘하나의 대륙’이라는 개념하에 유라시아의 여러 지역에 존재하는 소지역 차원의 경제권을 연결하여 대지역 차원의 유라시아 경제권 형성을 촉진하자는 제안을 포함하고 있다. 러시아는 서쪽의 EU, 동쪽의 APEC 사이에서 벨라루스, 카자흐스탄과 관세동맹 및 단일경제공간을 형성하고 있으며, 3기 푸틴 정부는 이를 기반으로 2015년까지 ‘유라시아경제연합’ 창설을 추진하고 있다. 또한 이러한 탈소비에트 지역 경제통합에 다른 CIS 국가들도 참여 의사를 표명하고 있다. 한국이 진정으로 ‘유라시아 경제권의 동쪽 출발점이자 유라시아와 태평양을 잇는 관문’이 되기 위해서는 아태지역과 함께 탈소비에트 지역과의 경제적 연대를 강화하는 제도적 기반을 고민해야 할 것이다. 따라서 참여의 방식에는 정책적 검토가 더 많이 필요하겠지만, 관세동맹, 단일경제공간과의 협력관계 설정은 중요한 과제로 판단된다.

둘째, 러시아가 아태지역의 잠재력을 이용하는 극동지역 개발을 추진하고 있는바, 해당 지역을 대상으로 하는 한·러 경제협력 확대가 긴요하다. 에너지, 안보 등의 분야에서 유럽 및 미국과의 갈등을 해결하지 못하고 있는 지금, 러시아 입장에서 아태지역 국가들과의 관계 강화는 당연한 수순이 될 것이다. 실제로 3기 푸틴 정부는 아태지역의 정치적·경제적 부상에 큰 의미를 부여하면서 해당 지역에서 러시아의 지위 강화, 중국·일본·남북한 등 동북아 국가들과의 경제협력 확대에 큰 관심을 보여주고 있다. 따라서 이러한 호의적인 조건을 활용하여 해당 지역에서 한·러 경제협력을 확대할 수 있는 방안을 다각도로 모색해야 할 것이다.

셋째, 러시아가 남북한과 균형적인 우호관계를 유지하면서 3자 경제협력 프로젝트 실현을 추진하고 있는바, 이를 ‘한반도 신뢰 프로세스’ 진전에 적극적으로 활용해야 한다. 러시아가 추진하고 있는 철도 연결, 가스관 건설, 전력계통망 연계 등 남·북·러 3자 경제협력 프로젝트들은 북한의 경제발전을 자극하면서, 한반도 통일에 대비하여 남북 종단 인프라를 건설하는 사업이다. 따라서 3자 경제협력 프로젝트들의 실현은 ‘한반도 신뢰 프로세스’를 진전시키는 중요한 수단이 될 것이다.

넷째, 북극지역에서 러시아와의 협력과제 설정과 수행이 필요하다. 북극지역이 사상 처음으로 ‘대외정책개념’에 언급되었다는 사실은 해당 지역에 대한 3기 푸틴 정부의 특별한 관심을 단적으로 보여준다. 러시아가 주권 또는 관할권을 행사하고 있는 지역에 석유·가스가 가장 많이 매장되어 있으며, 새로운 국제 해상교역로인 북극항로 이용을 위해서는 러시아의 항구와 쇄빙선 서비스를 이용하여 관할 수역을 지나야 한다는 점을 고려할 때, 한·러 북극협력의 의미는 매우 크다. 따라서 한국의 본격적인 북극 진출을 위해 ‘대러 북극협력종합전략’ 수립 등을 통한 체계적인 협력과제 설정과 수행이 필요한 상황이다.

Third-term Putin Government's ‘Concept of Foreign Policy’ and Korea-Russia Cooperation

Sung Hoon Jeh and Boo Gyun Kang

Since 2000, Russia has announced a foreign policy doctrine under the Concept of the Foreign Policy of the Russian Federation (hereinafter, the “Foreign Policy Concept”). The Foreign Policy Concept, which is created by the Ministry of Foreign Affairs and approved by a Presidential Decree, is the most basic document that defines the basic principles, preferential orientations, objectives, and tasks related to foreign policies, including foreign economic policy.

The Foreign Policy Concept updated on February 12, 2013 is structured in a similar manner as those of 2000 and 2008. In terms of content, however, it reflects the global economic crisis, and the changed global economic-political situation since the Arab Spring. Accordingly, it can be considered a new doctrine that defines the orientation of the foreign policies of the third-term Putin Government in that Russia’s priorities for the global and regional levels have been modified.

The implications of the adoption of the new Foreign Policy Concept are as follows: First, the third-term Putin Government's perception of foreign countries are well-established. The perception is that the world order is being transformed from the one once led by the U.S. to a multipolar system in which major powers share responsibilities. Moreover, there is an increase of instability and unpredictability on the global and regional levels because during the process of the transformation, the challenge is brought up due to persisting global economic crisis, changing balance of military power, increasing influence of ideological factors, risk solutions that deviates from the UN Security Council, and misuse of “soft power”.

Second, foreign policy tasks President Putin previously mentioned have materialized. Major contents of various articles, publicized by Putin during his premiership and presidential campaigns, have been systematized into foreign policy tasks. These ‘tasks’ revolve around the key contents of the “Decree by the President of the Russian Federation on Measures to Implement the Foreign Policy of the Russian Federation (No. 605 of 7 May 2012)” signed by President Putin immediately after his inauguration on May 7, 2012.

Third, prior tasks on the global/regional levels have been readjusted. Russia's global-level priorities in terms of foreign policy have been readjusted to include the following: “Emergence of a New World Order”, which is based on a strengthened role of the UN and the collective leadership of major powers; “Rule of Law in International Relations”, centered around conformance with international legal norms and securing of national sovereignty; “Strengthening of International Security” through control of military power and reinforcement of trust regarding military issues; “International Cooperation in the Sphere of Economy”, for innovative development of the national economy and for minimizing risks; “International Humanitarian Cooperation” at the global level that contributes to the guarantee of human rights of the Russian diaspora and the enhancement of “soft power”; and “Information Support for Foreign Policy Activities”, which increases efficiency of the fulfillment of foreign policies.

Russia's regional-level priorities have also been modified and supplemented to reflect economic-political changes of and Russia's changed relationship with various regions of the world, such as the former Soviet region, Europe, USA, the Arctic and the Antarctic regions, the Asia-Pacific, the Middle East, Northern Africa, the Latin Americas, and Sub-Saharan Africa. Most remarkably, Russia has presented a new framework for economic integration centered around the countries of the Commonwealth of Independent States (CIS), namely, the “Eurasian Economic Union”. It also has clearly expressed negative opinions and concerns about the activities of the North Atlantic Treaty Organization, and voiced a strong warning toward the foreign policies of USA as well as willingness to improve its relationship with USA at the same time. In addition, they have decided on their priorities regarding the Arctic and the Antarctic regions, which have never been mentioned in the past “Foreign Policy Concepts”. Moreover, reinforcement of relationship with countries in the Asia-Pacific and its neighboring regions has been further emphasized.

Given such a background, Korea's main tasks related to its cooperation with Russia are as follows:
First, Korea should consider the establishment of a cooperative relationship with the Customs Union and the Common Economic Space, which are being led by Russia in the former Soviet region aimed at the realization of the “Eurasia Initiative”. The “Eurasia Initiative” consists of proposals promoting the formation of the Eurasian economic zone by connecting economic zones in various parts of Eurasia, under the concept of “one continent”. Russia is forming a Customs Union and the Common Economic Space with Belarus and Kazakhstan, bordering EU on the west and APEC on the east. This forms the basis upon which the third-term Putin Government is attempting to establish the “Eurasian Economic Union” by 2015. In addition, other CIS countries are expressing their intentions to participate in such former Soviet regional economic integration. In order for Korea to become the starting point of the “Eurasian economic zone”, and the portal through which Eurasia and the Pacific are connected, it should consider establishing an institutional basis on which it can reinforce economic solidarity with the former Soviet regions, as well as with the Asia-Pacific. Accordingly, although the method of participating in such an initiative might require more policy reviews, it is deemed necessary for participation in the Customs Union and to establish a cooperative relationship within the Common Economic Space.

Second, as Russia is pursuing the development of its Far East region to take advantage of the potential of the Asia-Pacific, Korea urgently needs to expand Korea-Russia economic cooperation, which would target the area. As Russia has yet to resolve its conflicts with Europe and USA in areas of energy and national security, it would naturally reinforce its relationship with Asia-Pacific countries. In reality, the third-term Putin Government is giving much emphasis to economic-political emergence of the Asia-Pacific region, and is showing a significant interest in the expansion of economic cooperation with Northeast Asian countries, such as China, Japan, South Korea, and North Korea. Taking advantage of such a situation, therefore, South Korea should seek various measures to expand Korea-Russia economic cooperation in the region.

Third, as Russia is maintaining a balanced relationship with both Koreas while it pursues the realization of trilateral economic cooperation projects, Korea should actively utilize it to move forward with the “Korean Peninsula Trust Process”. South-North-Russia trilateral economic cooperation projects promoted by Russia to connect railways, construct gas pipelines, and interlink power system networks, will stimulate North Korea's economic development, and establish infrastructure connecting the South and the North in preparation for the unification of the Korean Peninsula. Therefore, the realization of the trilateral economic cooperation projects will be instrumental in moving the “Korean Peninsula Trust Process” a step further.

Fourth, Korea needs to establish and implement tasks of cooperation with Russia in the Arctic region. The fact that the Arctic region is mentioned in the “Foreign Policy Concept” for the first time in history clearly shows the special interest of the third-term Putin Government in the region. Korea-Russia cooperation in the Arctic region should be deemed significant. Considering that areas under Russian sovereignty or jurisdiction contain very large petroleum and gas reserves, and that it is required to pass through the waters under the Russian jurisdiction by using Russian ports and icebreakers in accessing the Arctic route, a new international maritime trading passage. Therefore, for Korea to enter the Arctic region in earnest, it needs to establish and implement cooperative tasks in a systematic manner through creating an “Overall Strategy for Cooperation with Russia in the Arctic Region” or a similar initiative.

국문요약

제1장 서론
1. 연구의 목적과 필요성
2. 선행연구 분석
3. 연구의 방법 및 구성

제2장 3기 푸틴 정부의 ‘대외정책개념’ 분석: 대외인식과 우선과제
1. 대외인식
2. 지구적 차원의 우선과제와 의미
가. 새로운 세계질서의 형성
나. 국제관계에서 법의 우위
다. 국제안보의 강화
라. 국제적 차원의 경제 및 환경협력
마. 국제적 차원의 인도적 협력 및 인권
바. 대외정책 수행에서의 정보 지원
3. 지역별 차원의 우선과제와 의미
가. 탈소비에트 지역
나. 유럽 지역
다. 미국과의 관계
라. 북극 및 남극 지역
마. 아태 지역
바. 중동 및 북아프리카 지역
사. 라틴아메리카 지역
아. 아프리카 지역

제3장 3기 푸틴 정부의 대외정책 수행과정: 평가 및 전망
1. 탈소비에트 지역
2. 미국과의 관계
3. 유럽과의 관계
4. 동북아 국가들과의 관계

제4장 결론 및 시사점
1. 새로운 ‘대외정책개념’ 채택의 의미
2. 정책적 시사점

참고문헌

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