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이 연구에서는 태평양도서국(이하 태도국)에 대한 협력 환경을 분석하고, 한국의 글로벌 중추국 도약에 기여할 수 있는 한-태도국 협력 방안을 제시하였다. 한국은 인도-태평양 전략 추진 차원에서 태도국과의 협력 강화를 시사했는데, 2023년 5월에 처음으로 개최된 한-태평양도서국 정상회의는 이러한 한국 정부의 의지를 대외적으로 공표하는 계기가 되었다. 관건은 정상회의의 성과를 어떻게 지속적으로 이어나가느냐이다. 아울러 태도국을 둘러싼 전략 경쟁이 심화되는 가운데 태평양 지역에서 후발 공여국인 한국의 역할을 제고할 수 있는 방안이 필요하다. 이러한 배경에서 이 연구는 태평양 지역협력에 대한 태도국의 입장과 주변국의 협력 전략과 동향을 분석하여 한-태도국 협력에 대한 함의를 도출하고자 했다.
제2장에서는 그동안 국내에서 잘 조명되지 않았던 태도국의 지역적 특징과 외교적 위상을 고찰하였다. 대부분의 태도국이 좁은 면적과 적은 인구, 전 세계 주요 교역시장과 떨어져 있는 지리적 제약으로 경제 수준이 낙후되어 있으며, 원조 의존도가 높은 편이다. 도서국 특성상 넓은 배타적 경제수역(EEZ)을 보유해 해양·수산 자원이 풍부하지만, 불법·비보고·비규제(IUU) 어업 증가와 기후변화에 따른 해수면 상승 위기에 직면해 있기도 하다. 기후변화는 태도국 EEZ의 해양생물자원을 파괴할 뿐만 아니라 자연재해의 빈도와 강도를 증가시키고 있다. 태도국은 탄소 배출량이 제로에 가까움에도 기후변화의 영향에 취약한 지역인 만큼 기후위기 적응을 위한 국제사회의 지원이 절실히 필요하다. 또한 태도국은 성평등 수준이 낮고 교육, 보건과 같은 사회 인프라가 열악해 사회 인프라에 대한 개발협력 수요도 높다. 한편 태도국은 집단외교로 국가 규모를 능가하는 외교력을 발휘해왔다. 태도국은 태평양소도서개발국(PSIDS) 간 결속과 연대로 신기후체제 이행을 촉구해왔으며, 지속가능한 해양자원 관리를 위한 규범 창출에도 앞장서고 있다. 최근에는 강대국의 전략 경쟁 심화에 대응하고자, 태평양도서국포럼(PIF) 주도로 ‘2050 푸른 태평양 대륙 전략(이하 2050 전략)’을 발표하고 태평양 지역협력의 주도권을 행사하려 하고 있다. 태도국이 전략 경쟁의 졸(卒)이 될 가능성도 제기되고 있으나, 오히려 태도국은 자국의 경제·사회 발전에 필요한 외부 지원을 확보하는 수단으로 전략 경쟁을 활용하고 있다.
제3장에서는 주요국(호주, 뉴질랜드, 미국, 일본, 중국)의 대태도국 협력 정책을 분석해 한국에 대한 함의를 도출하고자 했다. 호주는 PIF 회원국으로, 태도국이 신생독립국이던 시절부터 태도국의 안보와 경제발전을 지원해왔다. 그러나 호주의 후견인적 접근과 화석연료 중심의 에너지 산업은 PIF 내에서 태도국과의 갈등을 유발하는 요인이 되어왔다. 이후 중국의 대태도국 협력 강화는 태도국이 호주와의 관계에서 레버리지를 확보하는 계기를 제공하였으며, 호주는 스텝 체인지(Step Change)와 같은 새로운 정책을 발표하며 태도국과의 관계 개선을 모색해왔다. 특히 최근 호주는 PIF의 ‘2050 전략’에 대한 전폭적인 지지와 함께 기후변화 관련 협력을 대폭 확대하고 있다. 호주는 중국의 일대일로 견제 차원에서 태평양 인프라 금융시설(AIFFP)을 설립해 무상원조와 차관이 혼합된 인프라 프로젝트를 지원하는 한편, 호·미·일 3자 협의체와 푸른 태평양 동반자(PBP) 등의 소다자 협력에 적극 참여하고 있다. 호주는 수십 년에 걸친 태도국과의 협력 경험을 바탕으로 여러 협력 파트너들 사이에서 중재자 역할을 자처하며 태평양의 소다자·다자 협력에 영향력을 행사할 것으로 전망된다. 따라서 한국도 태도국과의 협력 확대에서 호주가 쌓아온 네트워크와 협력 자산을 적극 활용할 필요가 있다.
뉴질랜드도 호주만큼이나 태도국과 오랫동안 긴밀한 협력관계를 다져온 국가이다. 뉴질랜드는 백인 중심 사회를 유지해온 호주와 달리, 인구 1/5에 해당하는 원주민계 국민을 기반으로 ‘태평양제도’로서의 정체성을 발전시켜왔으며, 이를 바탕으로 태도국의 목소리와 상황을 반영하기 위해 노력해왔다. 경제 규모가 상대적으로 작은 뉴질랜드는 개별국에 대한 양자 지원보다는 다자협력 메커니즘을 적극 활용함으로써 한정된 공적개발원조(ODA) 예산의 효과성을 높이려 하는 것으로 보인다. 국제기구나 주요국과의 공동 협력을 중시하는 뉴질랜드의 전략은 태평양 지역협력의 후발 주자인 한국이 참고할 만한 접근법이다.
미국은 자유연합협정을 맺은 3국(팔라우, 미크로네시아연방, 마셜제도) 외에는 오랫동안 태평양 지역의 외교·안보를 우방국인 호주와 뉴질랜드에 일임해왔다. 그러나 태도국 내 중국의 영향력 확대가 가시화되자 이를 견제하기 위해 태도국 전역에 대한 외교적 관여와 지원을 확대하고 있다. 미국은 2022년 9월 첫 ‘미-태평양도서국 정상회의’를 계기로 ‘미-태평양 파트너십 전략’을 발표하고, 해양안보뿐만 아니라 기후변화 및 해양·수산자원 협력, 일대일로의 대안이 될 경제협력 이니셔티브를 강화하고 있다. 미국은 태도국과의 양자협력뿐만 아니라 푸른 태평양 동반자(PBP), 쿼드(Quad) 등의 소다자협의체를 통해 유사입장국들과 함께 태평양 지역에 대한 중국의 영향력을 견제하려 하고 있다. 미국이 상당한 재원을 앞세워 태도국의 당면 수요를 고려한 여러 이니셔티브를 추진하고 있지만, 미국의 대태도국 협력은 전략 경쟁의 맥락에서 벗어나기 힘들다는 딜레마를 안고 있다. 이러한 점은 태평양 지역에서 미국과의 양자협력 및 한·미·일 협력을 모색하는 한국에도 부담으로 작용할 수 있다.
일본은 미국과 함께 PIF 대화상대국회의 창립 멤버인 동시에 식민종주국이 아닌 국가들 중 제일 먼저 태도국과 정상회담을 개최한 국가이다. 일본은 1997년 이래 3년 주기로 태도국과 정상회담(PALM)을 정례적으로 개최해오고 있다. 일본은 태도국에 대한 특정한 전략을 내놓는 대신 PALM을 계기로 태도국의 당면 수요를 반영한 협력 과제를 발굴해왔다. 정상회의 정례화를 통해 지난 3년간의 협력 성과를 재검토하고 협력 계획을 갱신해나가는 접근은 향후 한국 정부가 참고할 만한 전략으로 평가된다. 전통적으로 일본의 대태도국 협력은 경제협력 및 커뮤니티 기반의 개발협력 사업이 주를 이루었으나, 최근 자유롭고 개방된 인도태평양 전략(FOIP) 차원에서 해양안보역량 강화도 적극 지원하고 있다. 일본도 미국, 호주와의 3자 협력 및 PBP 협의체 등을 통해 태평양 지역에서 유사입장국들이 우위를 확보하는 데 기여하려 하고 있다.
중국은 대만과의 수교 경쟁에서 우위를 점하기 위해 오래전부터 대태도국 협력을 확대해왔으나, 시진핑 정부 들어와 태도국과의 고위급 교류와 개발 지원을 더욱 강화하는 모습이다. 특히 중국은 태도국의 시장성이 낮음에도 일대일로를 통해 다른 국가들이 쉽게 할 수 없는 인프라 프로젝트들을 지원해왔다. 또한 2022년 중-솔로몬제도 간 안보협정 체결에서 볼 수 있듯이, 중국의 대태도국 협력은 경제협력에서 안보협력으로 확대되는 추세이다. 아울러 중국은 비상물자 비축, 기후변화 대응, 빈곤감축 및 개발협력 등 태도국을 대상으로 한 분야별 협력센터를 설치해 태도국과 실질 협력을 제고하는 한편, 중국 중앙정부뿐만 아니라 지방정부 차원의 협력도 강화하고 있다. 중국은 태도국과의 남남협력을 강조하며, 전략 경쟁 맥락에서 접근하는 서방국의 협력 전략과 차별화를 모색하고 있다. 그럼에도 불구하고 일대일로가 개발도상국의 부채 리스크를 부추긴다는 문제가 제기되는 만큼 중국의 일대일로 사업은 태도국 경제의 취약성을 더욱 가중한다는 논란에서 자유로울 수 없을 것으로 보인다.
제4장에서는 한-태도국 간 협력 현황을 평가하고, 한-태도국 관계 확대를 위한 향후 과제와 방안을 제시하였다. 다른 주요국과 비교해 한국은 태도국과의 협력 역사가 짧으며, 협력 분야와 범위도 해양·수산과 개발협력에 편중된 편이다. 2022년 한국의 대태도국 교역 규모는 약 55억 5,400만 달러로, 전체 수출입 대비 0.4%에 못 미치는 비중이다. 2022년 기준 한국의 대태도국 투자도 4억 1,200만 달러로, 한국 전체 해외투자금액의 0.5%에 불과하다. 다만 태평양 지역이 한국 원양산업 어획량의 70% 이상을 차지하고 있어 해양·수산 분야에서는 긴밀한 협력관계를 구축해왔다고 볼 수 있다. 한국은 1995년 PIF의 대화상대국이 된 이래 양자 ODA와 한-PIF 협력기금을 통해 태도국의 개발협력 사업들을 꾸준히 지원해왔다. 한국의 2002~21년 대태도국 누적 원조 비중은 회원국 전체의 0.42%(1억 4,000만 달러)로 OECD DAC 회원국 중에는 9위에 해당하지만, 원조 규모가 각각 20억 달러 이상이자 총합 원조 비중이 97% 이상인 상위 5개국(호주, 뉴질랜드, 미국, 일본, 프랑스)에 비하면 그 규모나 비중이 현저히 작다는 것을 알 수 있다. 한국의 개발협력 분야는 해양·수산, 기후변화, 보건 등에 집중되는 경향을 보여왔으며, 다른 주요국과 비교해 인프라, 인권, 젠더, 거버넌스 부문의 협력이 미진했다. 그럼에도 한국의 대태도국 개발협력은 기후와 보건 등 태도국의 현지 수요에 부합하는 사업들이 많았다는 점에서 긍정적으로 평가할 수 있다. 그러나 다른 주요국들이 무역·투자 증진, 노동 이동, 인프라, 인적 교류, 군사·안보까지 아우르는 포괄적 협력을 추진하고 있음을 고려할 때, 한국도 태도국과의 협력 다변화를 모색해나갈 필요가 있다.
태평양 지역에서 한국의 역할을 제고하려면 2023 한-태평양도서국 정상선언과 행동계획을 이행하는 것은 물론, 태도국에 대한 한국의 외교적 역량을 강화하는 것이 가장 큰 당면과제로 꼽힌다. 아울러 한국은 제한된 예산과 인력을 최대한 효율적으로 활용하여 사업의 효과성을 극대화할 필요가 있다. 대부분 소도서국가들인 태도국은 정부의 외교·행정 역량이 높지 않아 최근 급증하는 개발협력을 감당하기에 수원역량이 낮다는 우려도 제기된다. 따라서 산발적인 사업 추진보다는 부처별 ODA 사업을 분야별·주제별로 그루핑해 조율·관리할 필요가 있다. 태도국이 PIF를 중심으로 원조 사업에 대한 조율 기능을 강화하려 함에 따라, 한국도 ‘2050 전략’의 이행 계획과 매칭할 협력 사업들을 발굴 및 제안할 필요가 있다. 또한 태도국은 일회성의 단기 프로젝트를 선호하지 않는 만큼, 장기적으로 여러 분야에서 복합적인 성과를 낼 수 있도록 프로그램적 접근을 도입할 필요가 있다. 태도국에 대한 원조 경쟁이 심화되어 중복 사업 등 ‘원조 비효율성 야기’에 대한 우려가 제기됨에 따라 다른 주요 공여국과의 조율과 협력도 중요한 과제이다. 무엇보다 한국의 대태도국 협력이 전략 경쟁의 맥락에 휘말리지 않으려면, 태평양 지역협력의 후발주자로서 한국 고유의 역할에 대한 정체성을 정의하고 이에 기반한 협력을 추진해나갈 필요가 있다.
제5장에서는 상기 분석을 바탕으로 한-태도국 협력 심화를 위한 방안을 제시하였다. 첫째, 한국의 인태 전략과 ‘2050 전략’ 간의 연계를 강화해야 한다. 한국 인태 전략의 3대 비전(자유·평화·번영)과 ‘2050 전략’의 7대 주제별 영역 간의 연계를 토대로 도출한 중점추진 과제는 다음과 같다. 먼저 ‘자유’ 비전의 목표로서 ‘포용적인 태평양 지역질서 구축 및 보편적 가치 확대’를 설정하고, PIF 주도의 태평양 지역협력 발전을 지원하는 한편, 굿 거버넌스와 성평등 제고로 태도국의 민주주의와 인권 증진에 기여할 필요가 있다. ‘평화’ 비전의 목표로는 ‘포괄안보협력 확대를 통한 태평양 지역의 평화 증진’을 설정하고, IUU 어업 대응역량 강화, 기후위기 대응역량 강화, 감염병 대응 체계 강화를 중점적으로 지원해야 한다. ‘번영’의 경우 ‘태평양 지역의 회복력 증진과 역량 강화’를 목표로 삼고, 지속가능한 해양자원 관리 강화, 기후 회복력 제고와 녹색 성장 지원, 경제 발전을 위한 사회 인프라 확충 및 역량 강화를 지원해야 한다.
둘째, 한국은 타 공여국에 비해 개발협력 규모가 작은 만큼 주요 협력 분야와 국가를 선정하여 재원을 집중하고 사업의 효과성을 극대화해야 한다. 한국의 대태도국 협력 성과와 현지 수요를 고려하였을 때 해양수산, 기후, 보건, 젠더 분야에 집중할 필요가 있으며, 중점협력국으로는 피지, 파푸아뉴기니, 솔로몬제도, 마셜제도, 미크로네시아를 고려해볼 수 있다. 아울러 개발협력 사업의 효과성을 증진하기 위해, 단발적 사업 수행을 지양하고 지속가능성을 고려한 사업 추진이 필요하다. 또한 재원의 효율적 활용과 사업 리스크 분산을 위해서는 국제기구 및 다른 공여국과의 협력을 확대할 필요가 있다.
셋째, 한국의 인태 전략이 유사입장국과의 협력을 강조함에 따라 주요 공여국과 공조해 인태 지역협력 네트워크를 중층적으로 확충해나갈 필요가 있다. 우선 미국 주도의 푸른 태평양 동반자(PBP) 협의체를 기반으로, 태평양 지역의 소다자·다자 협력에서 역할을 점진적으로 확대해나가야 한다. 다만 PBP가 미국 주도의 이니셔티브라는 점에서 태도국에 전략 경쟁의 수단으로 받아들여질 수 있는 만큼 미국, 호주, 일본이 제안하는 프로그램에 수동적으로 편승하기보다는 한국이 상대적으로 우위가 있는 협력 사업을 발굴해 선제적으로 제안하는 것도 필요하다. 아울러 태도국과 긴밀히 협력하고 있는 주요국과의 양자·소다자 협력도 적극 추진할 필요가 있다. 유사입장국 중에서는 호주 및 미국과의 협력이 가장 유망할 것으로 전망된다. 호주와는 ‘한-호주 인도-태평양 대화’ 등 기존의 협의체를 활용해 서로의 협력 전략, 우수 협력 사례 및 경험을 공유하고 이를 바탕으로 연계 협력 방안을 점진적으로 모색해나가야 한다. 호주의 AIFFP가 지원하는 인프라 사업의 일부를 한국 EDCF 자금으로 지원하거나, 호주가 추진하고 있는 국방협력 프로그램(DCP)에 참여함으로써 태도국 해양안보 역량 강화에 기여할 수 있다. 미국은 이미 한국과 동남아시아에서 공동 사업을 추진한 경험이 있고, 많은 재원을 확보하고 있다는 점에서 협력 가능성이 높은 국가이다. 특히 미국은 한국이 상대적으로 협력이 미진한 거버넌스 관련 협력 프로젝트를 활발히 추진하고 있기 때문에 ‘굿 거버넌스 증진’에 기여할 공동 사업을 적극 발굴할 필요가 있다. 나아가 최근 한·미·일 3자 협력의 중요성이 증대됨에 따라 한·미·일, 혹은 한·미·호 간 정책대화를 활성화해 태도국에 대한 협력 공조를 강화해나가야 한다.
넷째, 한-태도국 간 지속가능한 협력 기반을 구축하려면 한국의 대태도국 외교역량을 강화하는 한편, 민간 교류 저변을 넓히고 국내에서의 태도국 연구 지원을 확대할 필요가 있다. 태도국 내 대사관 인력을 충원하는 한편, 대사관 수도 점진적으로 늘려가야 한다. 아울러 정상회담 정례화는 대태도국 협력을 지속적으로 이어나가는 동력을 제공하는 만큼, 3년 주기로 정상회담을 개최해 태도국과의 우선 협력 분야를 갱신해나갈 필요가 있다. 민간교류 활성화를 위해서는 해양·수산 및 기후변화와 관련된 국제 콘퍼런스를 정례적으로 개최해 양측 전문가 간의 1.5~2.0 트랙 교류를 활성화할 필요가 있다. 또한 태평양관광기구(SPTO)의 한국 지사와 협력해 태도국 관광에 대한 우리 국민의 관심을 제고할 수 있다. 지속가능한 협력관계를 구축하려면 청년 교류 활성화가 중요한 만큼 한-태도국 청년 교류 프로그램과 더불어 태도국 국민을 대상으로 한 장학·연수 지원 제도를 강화할 필요가 있다. 한편 국내에서 태도국에 대한 연구가 활성화되지 않은 점을 고려해 국내 태도국 지역 전문가 양성을 위한 장학제도 강화 및 연구 지원이 필요하다.
제2장에서는 그동안 국내에서 잘 조명되지 않았던 태도국의 지역적 특징과 외교적 위상을 고찰하였다. 대부분의 태도국이 좁은 면적과 적은 인구, 전 세계 주요 교역시장과 떨어져 있는 지리적 제약으로 경제 수준이 낙후되어 있으며, 원조 의존도가 높은 편이다. 도서국 특성상 넓은 배타적 경제수역(EEZ)을 보유해 해양·수산 자원이 풍부하지만, 불법·비보고·비규제(IUU) 어업 증가와 기후변화에 따른 해수면 상승 위기에 직면해 있기도 하다. 기후변화는 태도국 EEZ의 해양생물자원을 파괴할 뿐만 아니라 자연재해의 빈도와 강도를 증가시키고 있다. 태도국은 탄소 배출량이 제로에 가까움에도 기후변화의 영향에 취약한 지역인 만큼 기후위기 적응을 위한 국제사회의 지원이 절실히 필요하다. 또한 태도국은 성평등 수준이 낮고 교육, 보건과 같은 사회 인프라가 열악해 사회 인프라에 대한 개발협력 수요도 높다. 한편 태도국은 집단외교로 국가 규모를 능가하는 외교력을 발휘해왔다. 태도국은 태평양소도서개발국(PSIDS) 간 결속과 연대로 신기후체제 이행을 촉구해왔으며, 지속가능한 해양자원 관리를 위한 규범 창출에도 앞장서고 있다. 최근에는 강대국의 전략 경쟁 심화에 대응하고자, 태평양도서국포럼(PIF) 주도로 ‘2050 푸른 태평양 대륙 전략(이하 2050 전략)’을 발표하고 태평양 지역협력의 주도권을 행사하려 하고 있다. 태도국이 전략 경쟁의 졸(卒)이 될 가능성도 제기되고 있으나, 오히려 태도국은 자국의 경제·사회 발전에 필요한 외부 지원을 확보하는 수단으로 전략 경쟁을 활용하고 있다.
제3장에서는 주요국(호주, 뉴질랜드, 미국, 일본, 중국)의 대태도국 협력 정책을 분석해 한국에 대한 함의를 도출하고자 했다. 호주는 PIF 회원국으로, 태도국이 신생독립국이던 시절부터 태도국의 안보와 경제발전을 지원해왔다. 그러나 호주의 후견인적 접근과 화석연료 중심의 에너지 산업은 PIF 내에서 태도국과의 갈등을 유발하는 요인이 되어왔다. 이후 중국의 대태도국 협력 강화는 태도국이 호주와의 관계에서 레버리지를 확보하는 계기를 제공하였으며, 호주는 스텝 체인지(Step Change)와 같은 새로운 정책을 발표하며 태도국과의 관계 개선을 모색해왔다. 특히 최근 호주는 PIF의 ‘2050 전략’에 대한 전폭적인 지지와 함께 기후변화 관련 협력을 대폭 확대하고 있다. 호주는 중국의 일대일로 견제 차원에서 태평양 인프라 금융시설(AIFFP)을 설립해 무상원조와 차관이 혼합된 인프라 프로젝트를 지원하는 한편, 호·미·일 3자 협의체와 푸른 태평양 동반자(PBP) 등의 소다자 협력에 적극 참여하고 있다. 호주는 수십 년에 걸친 태도국과의 협력 경험을 바탕으로 여러 협력 파트너들 사이에서 중재자 역할을 자처하며 태평양의 소다자·다자 협력에 영향력을 행사할 것으로 전망된다. 따라서 한국도 태도국과의 협력 확대에서 호주가 쌓아온 네트워크와 협력 자산을 적극 활용할 필요가 있다.
뉴질랜드도 호주만큼이나 태도국과 오랫동안 긴밀한 협력관계를 다져온 국가이다. 뉴질랜드는 백인 중심 사회를 유지해온 호주와 달리, 인구 1/5에 해당하는 원주민계 국민을 기반으로 ‘태평양제도’로서의 정체성을 발전시켜왔으며, 이를 바탕으로 태도국의 목소리와 상황을 반영하기 위해 노력해왔다. 경제 규모가 상대적으로 작은 뉴질랜드는 개별국에 대한 양자 지원보다는 다자협력 메커니즘을 적극 활용함으로써 한정된 공적개발원조(ODA) 예산의 효과성을 높이려 하는 것으로 보인다. 국제기구나 주요국과의 공동 협력을 중시하는 뉴질랜드의 전략은 태평양 지역협력의 후발 주자인 한국이 참고할 만한 접근법이다.
미국은 자유연합협정을 맺은 3국(팔라우, 미크로네시아연방, 마셜제도) 외에는 오랫동안 태평양 지역의 외교·안보를 우방국인 호주와 뉴질랜드에 일임해왔다. 그러나 태도국 내 중국의 영향력 확대가 가시화되자 이를 견제하기 위해 태도국 전역에 대한 외교적 관여와 지원을 확대하고 있다. 미국은 2022년 9월 첫 ‘미-태평양도서국 정상회의’를 계기로 ‘미-태평양 파트너십 전략’을 발표하고, 해양안보뿐만 아니라 기후변화 및 해양·수산자원 협력, 일대일로의 대안이 될 경제협력 이니셔티브를 강화하고 있다. 미국은 태도국과의 양자협력뿐만 아니라 푸른 태평양 동반자(PBP), 쿼드(Quad) 등의 소다자협의체를 통해 유사입장국들과 함께 태평양 지역에 대한 중국의 영향력을 견제하려 하고 있다. 미국이 상당한 재원을 앞세워 태도국의 당면 수요를 고려한 여러 이니셔티브를 추진하고 있지만, 미국의 대태도국 협력은 전략 경쟁의 맥락에서 벗어나기 힘들다는 딜레마를 안고 있다. 이러한 점은 태평양 지역에서 미국과의 양자협력 및 한·미·일 협력을 모색하는 한국에도 부담으로 작용할 수 있다.
일본은 미국과 함께 PIF 대화상대국회의 창립 멤버인 동시에 식민종주국이 아닌 국가들 중 제일 먼저 태도국과 정상회담을 개최한 국가이다. 일본은 1997년 이래 3년 주기로 태도국과 정상회담(PALM)을 정례적으로 개최해오고 있다. 일본은 태도국에 대한 특정한 전략을 내놓는 대신 PALM을 계기로 태도국의 당면 수요를 반영한 협력 과제를 발굴해왔다. 정상회의 정례화를 통해 지난 3년간의 협력 성과를 재검토하고 협력 계획을 갱신해나가는 접근은 향후 한국 정부가 참고할 만한 전략으로 평가된다. 전통적으로 일본의 대태도국 협력은 경제협력 및 커뮤니티 기반의 개발협력 사업이 주를 이루었으나, 최근 자유롭고 개방된 인도태평양 전략(FOIP) 차원에서 해양안보역량 강화도 적극 지원하고 있다. 일본도 미국, 호주와의 3자 협력 및 PBP 협의체 등을 통해 태평양 지역에서 유사입장국들이 우위를 확보하는 데 기여하려 하고 있다.
중국은 대만과의 수교 경쟁에서 우위를 점하기 위해 오래전부터 대태도국 협력을 확대해왔으나, 시진핑 정부 들어와 태도국과의 고위급 교류와 개발 지원을 더욱 강화하는 모습이다. 특히 중국은 태도국의 시장성이 낮음에도 일대일로를 통해 다른 국가들이 쉽게 할 수 없는 인프라 프로젝트들을 지원해왔다. 또한 2022년 중-솔로몬제도 간 안보협정 체결에서 볼 수 있듯이, 중국의 대태도국 협력은 경제협력에서 안보협력으로 확대되는 추세이다. 아울러 중국은 비상물자 비축, 기후변화 대응, 빈곤감축 및 개발협력 등 태도국을 대상으로 한 분야별 협력센터를 설치해 태도국과 실질 협력을 제고하는 한편, 중국 중앙정부뿐만 아니라 지방정부 차원의 협력도 강화하고 있다. 중국은 태도국과의 남남협력을 강조하며, 전략 경쟁 맥락에서 접근하는 서방국의 협력 전략과 차별화를 모색하고 있다. 그럼에도 불구하고 일대일로가 개발도상국의 부채 리스크를 부추긴다는 문제가 제기되는 만큼 중국의 일대일로 사업은 태도국 경제의 취약성을 더욱 가중한다는 논란에서 자유로울 수 없을 것으로 보인다.
제4장에서는 한-태도국 간 협력 현황을 평가하고, 한-태도국 관계 확대를 위한 향후 과제와 방안을 제시하였다. 다른 주요국과 비교해 한국은 태도국과의 협력 역사가 짧으며, 협력 분야와 범위도 해양·수산과 개발협력에 편중된 편이다. 2022년 한국의 대태도국 교역 규모는 약 55억 5,400만 달러로, 전체 수출입 대비 0.4%에 못 미치는 비중이다. 2022년 기준 한국의 대태도국 투자도 4억 1,200만 달러로, 한국 전체 해외투자금액의 0.5%에 불과하다. 다만 태평양 지역이 한국 원양산업 어획량의 70% 이상을 차지하고 있어 해양·수산 분야에서는 긴밀한 협력관계를 구축해왔다고 볼 수 있다. 한국은 1995년 PIF의 대화상대국이 된 이래 양자 ODA와 한-PIF 협력기금을 통해 태도국의 개발협력 사업들을 꾸준히 지원해왔다. 한국의 2002~21년 대태도국 누적 원조 비중은 회원국 전체의 0.42%(1억 4,000만 달러)로 OECD DAC 회원국 중에는 9위에 해당하지만, 원조 규모가 각각 20억 달러 이상이자 총합 원조 비중이 97% 이상인 상위 5개국(호주, 뉴질랜드, 미국, 일본, 프랑스)에 비하면 그 규모나 비중이 현저히 작다는 것을 알 수 있다. 한국의 개발협력 분야는 해양·수산, 기후변화, 보건 등에 집중되는 경향을 보여왔으며, 다른 주요국과 비교해 인프라, 인권, 젠더, 거버넌스 부문의 협력이 미진했다. 그럼에도 한국의 대태도국 개발협력은 기후와 보건 등 태도국의 현지 수요에 부합하는 사업들이 많았다는 점에서 긍정적으로 평가할 수 있다. 그러나 다른 주요국들이 무역·투자 증진, 노동 이동, 인프라, 인적 교류, 군사·안보까지 아우르는 포괄적 협력을 추진하고 있음을 고려할 때, 한국도 태도국과의 협력 다변화를 모색해나갈 필요가 있다.
태평양 지역에서 한국의 역할을 제고하려면 2023 한-태평양도서국 정상선언과 행동계획을 이행하는 것은 물론, 태도국에 대한 한국의 외교적 역량을 강화하는 것이 가장 큰 당면과제로 꼽힌다. 아울러 한국은 제한된 예산과 인력을 최대한 효율적으로 활용하여 사업의 효과성을 극대화할 필요가 있다. 대부분 소도서국가들인 태도국은 정부의 외교·행정 역량이 높지 않아 최근 급증하는 개발협력을 감당하기에 수원역량이 낮다는 우려도 제기된다. 따라서 산발적인 사업 추진보다는 부처별 ODA 사업을 분야별·주제별로 그루핑해 조율·관리할 필요가 있다. 태도국이 PIF를 중심으로 원조 사업에 대한 조율 기능을 강화하려 함에 따라, 한국도 ‘2050 전략’의 이행 계획과 매칭할 협력 사업들을 발굴 및 제안할 필요가 있다. 또한 태도국은 일회성의 단기 프로젝트를 선호하지 않는 만큼, 장기적으로 여러 분야에서 복합적인 성과를 낼 수 있도록 프로그램적 접근을 도입할 필요가 있다. 태도국에 대한 원조 경쟁이 심화되어 중복 사업 등 ‘원조 비효율성 야기’에 대한 우려가 제기됨에 따라 다른 주요 공여국과의 조율과 협력도 중요한 과제이다. 무엇보다 한국의 대태도국 협력이 전략 경쟁의 맥락에 휘말리지 않으려면, 태평양 지역협력의 후발주자로서 한국 고유의 역할에 대한 정체성을 정의하고 이에 기반한 협력을 추진해나갈 필요가 있다.
제5장에서는 상기 분석을 바탕으로 한-태도국 협력 심화를 위한 방안을 제시하였다. 첫째, 한국의 인태 전략과 ‘2050 전략’ 간의 연계를 강화해야 한다. 한국 인태 전략의 3대 비전(자유·평화·번영)과 ‘2050 전략’의 7대 주제별 영역 간의 연계를 토대로 도출한 중점추진 과제는 다음과 같다. 먼저 ‘자유’ 비전의 목표로서 ‘포용적인 태평양 지역질서 구축 및 보편적 가치 확대’를 설정하고, PIF 주도의 태평양 지역협력 발전을 지원하는 한편, 굿 거버넌스와 성평등 제고로 태도국의 민주주의와 인권 증진에 기여할 필요가 있다. ‘평화’ 비전의 목표로는 ‘포괄안보협력 확대를 통한 태평양 지역의 평화 증진’을 설정하고, IUU 어업 대응역량 강화, 기후위기 대응역량 강화, 감염병 대응 체계 강화를 중점적으로 지원해야 한다. ‘번영’의 경우 ‘태평양 지역의 회복력 증진과 역량 강화’를 목표로 삼고, 지속가능한 해양자원 관리 강화, 기후 회복력 제고와 녹색 성장 지원, 경제 발전을 위한 사회 인프라 확충 및 역량 강화를 지원해야 한다.
둘째, 한국은 타 공여국에 비해 개발협력 규모가 작은 만큼 주요 협력 분야와 국가를 선정하여 재원을 집중하고 사업의 효과성을 극대화해야 한다. 한국의 대태도국 협력 성과와 현지 수요를 고려하였을 때 해양수산, 기후, 보건, 젠더 분야에 집중할 필요가 있으며, 중점협력국으로는 피지, 파푸아뉴기니, 솔로몬제도, 마셜제도, 미크로네시아를 고려해볼 수 있다. 아울러 개발협력 사업의 효과성을 증진하기 위해, 단발적 사업 수행을 지양하고 지속가능성을 고려한 사업 추진이 필요하다. 또한 재원의 효율적 활용과 사업 리스크 분산을 위해서는 국제기구 및 다른 공여국과의 협력을 확대할 필요가 있다.
셋째, 한국의 인태 전략이 유사입장국과의 협력을 강조함에 따라 주요 공여국과 공조해 인태 지역협력 네트워크를 중층적으로 확충해나갈 필요가 있다. 우선 미국 주도의 푸른 태평양 동반자(PBP) 협의체를 기반으로, 태평양 지역의 소다자·다자 협력에서 역할을 점진적으로 확대해나가야 한다. 다만 PBP가 미국 주도의 이니셔티브라는 점에서 태도국에 전략 경쟁의 수단으로 받아들여질 수 있는 만큼 미국, 호주, 일본이 제안하는 프로그램에 수동적으로 편승하기보다는 한국이 상대적으로 우위가 있는 협력 사업을 발굴해 선제적으로 제안하는 것도 필요하다. 아울러 태도국과 긴밀히 협력하고 있는 주요국과의 양자·소다자 협력도 적극 추진할 필요가 있다. 유사입장국 중에서는 호주 및 미국과의 협력이 가장 유망할 것으로 전망된다. 호주와는 ‘한-호주 인도-태평양 대화’ 등 기존의 협의체를 활용해 서로의 협력 전략, 우수 협력 사례 및 경험을 공유하고 이를 바탕으로 연계 협력 방안을 점진적으로 모색해나가야 한다. 호주의 AIFFP가 지원하는 인프라 사업의 일부를 한국 EDCF 자금으로 지원하거나, 호주가 추진하고 있는 국방협력 프로그램(DCP)에 참여함으로써 태도국 해양안보 역량 강화에 기여할 수 있다. 미국은 이미 한국과 동남아시아에서 공동 사업을 추진한 경험이 있고, 많은 재원을 확보하고 있다는 점에서 협력 가능성이 높은 국가이다. 특히 미국은 한국이 상대적으로 협력이 미진한 거버넌스 관련 협력 프로젝트를 활발히 추진하고 있기 때문에 ‘굿 거버넌스 증진’에 기여할 공동 사업을 적극 발굴할 필요가 있다. 나아가 최근 한·미·일 3자 협력의 중요성이 증대됨에 따라 한·미·일, 혹은 한·미·호 간 정책대화를 활성화해 태도국에 대한 협력 공조를 강화해나가야 한다.
넷째, 한-태도국 간 지속가능한 협력 기반을 구축하려면 한국의 대태도국 외교역량을 강화하는 한편, 민간 교류 저변을 넓히고 국내에서의 태도국 연구 지원을 확대할 필요가 있다. 태도국 내 대사관 인력을 충원하는 한편, 대사관 수도 점진적으로 늘려가야 한다. 아울러 정상회담 정례화는 대태도국 협력을 지속적으로 이어나가는 동력을 제공하는 만큼, 3년 주기로 정상회담을 개최해 태도국과의 우선 협력 분야를 갱신해나갈 필요가 있다. 민간교류 활성화를 위해서는 해양·수산 및 기후변화와 관련된 국제 콘퍼런스를 정례적으로 개최해 양측 전문가 간의 1.5~2.0 트랙 교류를 활성화할 필요가 있다. 또한 태평양관광기구(SPTO)의 한국 지사와 협력해 태도국 관광에 대한 우리 국민의 관심을 제고할 수 있다. 지속가능한 협력관계를 구축하려면 청년 교류 활성화가 중요한 만큼 한-태도국 청년 교류 프로그램과 더불어 태도국 국민을 대상으로 한 장학·연수 지원 제도를 강화할 필요가 있다. 한편 국내에서 태도국에 대한 연구가 활성화되지 않은 점을 고려해 국내 태도국 지역 전문가 양성을 위한 장학제도 강화 및 연구 지원이 필요하다.
The first-ever ROK-Pacific Islands Summit on May 29, 2023, marked a significant entry for South Korea (hereafter Korea) into the dynamic sphere of Pacific regional cooperation. Since 2011, Korea has consistently engaged in foreign minister-level dialogues with Pacific Island Countries (PICs), while gradually increasing its official development assistance (ODA) to these countries. The 2023 summit, however, was a pivotal step that underscored Korea’s commitment to deeper engagement with the PICs. The summit culminated in the development of two crucial documents - the “2023 Korea-Pacific Islands Leaders’ Declaration” and the “Action Plan for Freedom, Peace, and Prosperity in the Pacific” - both serving as comprehensive blueprints for the ROK-PICs partnership. This proactive engagement is a strategic element of President Yoon’s Indo- Pacific Strategy, aimed at elevating Korea’s role as a middle power and expanding its positive influence throughout the Indo-Pacific region. Korea’s active outreach to PICs has been warmly welcomed by both the PICs and the key regional powers. The main challenge ahead is to sustain the achievements of the summit and enhance Korea’s position as a late-entry donor in the Pacific, in the face of intensifying aid competition in the region. Against this backdrop, drawing on an analysis of the evolving dynamics of Pacific regional cooperation, this study aims to provide policy recommendations for Korea’s future engagement with the Pacific Islands.
Chapter 2 delves into the regional characteristics and cooperation needs of the Pacific Island Countries (PICs). Due to their small size, sparse populations, and geographic isolation from major global markets, many PICs have underdeveloped economies and rely heavily on foreign aid. While the PICs are island nations with vast exclusive economic zones (EEZs) rich in marine and fisheries resources, they face challenges such as rampant illegal, unreported, and unregulated (IUU) fishing, and the devastating impacts of climate change. With minimal carbon emissions, the PICs are nonetheless profoundly vulnerable to climate change effects, including rising sea levels, extreme weather events, and coastal erosion, posing an existential threat to their homelands. This precarious situation calls for urgent international support for climate change adaptation in the PICs. In addition, most PICs struggle with low gender equality and inadequate social infrastructure, including education and healthcare, highlighting a pressing need for development cooperation.
On the diplomatic front, the PICs have exerted significant influence globally, effectively punching above their weight. Through collective diplomacy, particularly throughthe Pacific Small Island Developing States (PSIDS) grouping, they have actively championed the implementation of new climate change regimes. They have also been at the forefront of establishing norms for the sustainable marine resource management, notably contributing to the adoption of the UN BBNJ (Biodiversity Beyond National Jurisdiction Agreement) for example. Furthermore, in response to the escalating strategic competition among major powers, the PICs have strived to take initiative in Pacific regionalism by launching the 2050 Strategy for the Blue Pacific Continent (hereafter 2050 Strategy). Despite concerns that they might become pawns in this geopolitical competition, the PICs are wisely using this competition to garner external support for their economic and social development.
Chapter 3 explores the collaborative strategies of major countries (Australia, New Zealand, the United States, Japan, and China) towards the PICs and their implications for Korea. As a Pacific Islands Forum (PIF) member, Australia has been a vital security and economic partner for the PICs since their independence. However, Australia’s approach, characterized by a strong guiding roleand its reliance on fossil fuel-based economic policies have often led to conflicts with the PICs within the PIF. The escalation of China’s aid to the PICs has enabled them to leverage their relationship with Australia, leading to Australia’s new Pacific policy such as ‘Step Change’. Australia has notably stepped up its commitment to climate change, fully in line with the PIF’s ‘2050 Strategy’. In response to China’s Belt and Road Initiative (BRI), Australia launched the Australian Infrastructure Finance Facility for the Pacific (AIFFP), which combines grants and loans for infrastructure projects. Australia is also an active participant in mini-lateral initiatives such as the Australia-US- Japan Trilateral Partnership and the Blue Pacific Partnership (PBP). With its long history of cooperation in the Pacific, Australia seeks to enhance its role in both mini- and multilateral engagements in the region, often acting as a facilitator among various donors. Consequently, Korea should effectively utilize Australia’s network and cooperation expertise to expand its own regional cooperation.
New Zealand, much like Australia, is a member of the Pacific Islands Forum (PIF) and shares a history of deep engagement with the PICs. Unlike Australia’s predominantly white society, New Zealand has embraced a “Pacific Islander” identity, influenced by its significant indigenous population. This cultural orientation has informed its Pacific policy, emphasizing the representation of PICs’ voices and perspectives. With a relatively modest economy, especially when compared to other Development Assistance Committee (DAC) countries, New Zealand prioritizes the effectiveness of its limited Official Development Assistance (ODA) budget. This is achieved by favoring multilateral cooperation mechanisms over bilateral aid to individual countries. New Zealand’s approach, highlighting cooperation with international organizations and major nations, offers a potentially valuable model for Korea, as it embarks on its Pacific regional cooperation journey.
Beyond its Compact of Free Association with Palau, the Federated States of Micronesia, and the Marshall Islands, the United States has traditionally delegated its foreign and security affairs in the Pacific to Australia and New Zealand. However, in response to China’s growing influence in the region, the U.S. is ramping up its diplomatic engagement across the entire Pacific. During the first U.S.-Pacific Islands Summit in September 2022, the U.S. unveiled the U.S.-Pacific Partnership Strategy, which enhances its cooperation on maritime security, climate change, marine and fisheries resources, and proposes economic initiatives that could serve as alternatives to China’s BRI. In addition to strengthening bilateral ties with the PICs, the U.S. is collaborating with like-minded countries through the Blue Pacific Partnership (PBP), the Quadrilateral Security Dialogue (Quad), and other mini-lateral partnerships. With its substantial financial resources, the U.S. is launching various initiatives tailored to address the immediate needs of its partners. a challenge, however, is that U.S. engagement in the region is increasingly perceived by the PICs through the lens of strategic competition, with concerns about avoiding entanglement in power struggles among major nations. This view may also pose a challenge for Korea, which is aiming to deepen bilateral and trilateral cooperation with the U.S. in the Pacific region.
Japan, a founding member of the Pacific Islands Forum (PIF) along with the United States, was the first non-colonial power to host a summit with the PICs through the Pacific Islands Leaders Meeting (PALM). Since 1997, Japan has regularly convened PALMs every three years. Instead of formulating a specific grand strategy for the PICs, Japan has used the PALM meetings to set cooperation agendas aligned with the immediate needs of its partners. This approach of reviewing three years of cooperation and updating the cooperation plan at regular summits is regarded as a potential model for Korea to emulate. Traditionally, Japan’s collaboration with the PICs has been centered on economic and community-based development projects. More recently, however, Japan has expanded its focus to include enhancing maritime security capabilities as part of its Free and Open Indo-Pacific (FOIP) strategy framework. Additionally, Japan is actively engaged in strategic cooperation through trilateral partnerships with the U.S. and Australia, the Quad, and the PBP to secure strategic advantages in the Pacific region.
China has long expanded its cooperation with the PICs to secure a diplomatic advantage over Taiwan. Under Xi Jinping’s leadership, this engagement has intensified, marked by increased high-level exchanges and enhanced development assistance to the PICs. Notably, China’s escalated support for infrastructure projects in the PICs, despite their limited marketability, has attracted global attention. As underscored by the 2022 China-Solomon Islands security agreement, China’s engagement with the PICs appears to be extending into the security dimension. To strengthen practical cooperation with the PICs, China has set up sectoral cooperation centers focusing on emergency stockpiling, climate change response, and poverty alleviation. At the same time, China has deepened government-to-government (G2G) cooperation, extending these efforts to the provincial level. China’s strategy highlights South-South cooperation, aiming to differentiate itself from Western approaches frequently viewed through the prism of strategic competition. However, amid concerns about increased debt risks for nations hosting the BRI, China’s BRI projects in the PICs have also been the subject to speculation that they could exacerbate the already fragile economies of these host countries.
Chapter 4 assesses the current status of Korea’s cooperation with the PICs and identifies future challenges and opportunities for deepening this relationship. Compared to other major countries, Korea’s history of cooperation with the PICs is relatively recent, and its scope remains limited. In 2022, Korea’s trade with the PICs amounted to $5.54 billion, representing 0.4 percent of its total exports and imports. Additionally, Korea’s investment in the PICs was estimated at $4.12 billion in 2022, making up only 0.5% of its total overseas investment. Nevertheless, the Pacific region holds significant importance for Korea, accounting for more than 70 percent of its fisheries catch, highlighting a robust link in the fisheries sector.
Meanwhile, as a dialogue partner of the PIF since 1995, Korea has supported various development cooperation projects in the PICs through bilateral ODA and the Korea-PIF Cooperation Fund. Between 2002 and 2021, Korea provided a total of $140 million in aid to the PICs. This represents 0.42% of the total aid given to the PICs by OECD DAC members, ranking Korea ninth among DAC member nations in terms of aid contributions to this region. However, this figure is notably smaller compared to the contributions of the top five donors (Australia, New Zealand, the United States, Japan, and France) to the PICs, given that each of these countries has contributed over $2 billion, cumulatively accounting for more than 97% of the total aid provided. In terms of sectors, Korea’s development cooperation has largely centered on maritime and fisheries, climate change, and health, while dedicating less attention to areas such as infrastructure, human rights, gender, and governance, which are priorities for other major countries. While many of Korea’s initiatives address local needs, especially in the areas of climate change and health, the scope of cooperation among other significant nations is broader, including trade and investment promotion, labor mobility, infrastructure, people-to-people exchanges, and security. Acknowledging this, Korea should consider expanding its cooperative efforts with the PICs to include these wider-ranging areas.
To enhance its position in the Pacific region, Korea’s urgent priority is to implement the 2023 Korea-Pacific Islands Summit Declaration and Action Plan, along with the enhancement of its diplomatic ties with the PICs. Korea should aim to optimize the impact of its initiatives, efficiently leveraging its limited budget and human resources. Given that most of the PICs are small island developing states (SIDs) with a limited capacity to manage the recent influx of development aid, Korea needs to shift from irregular project implementation to a more systematic approach by organizing ministry-specific ODA projects into distinct key sectors. In line with the PIF’s efforts to bolster the coordination of aid projects under the ‘2050 Strategy’, Korea should identify and propose collaborative projects that align with this strategy’s implementation plan. Acknowledging the preference of the PIF for long-lasting initiatives over ephemeral and short-term projects, Korea should adopt a programmatic approach aimed at achieving sustained and multifaceted results across various sectors. Given concerns about aid inefficiency, exacerbated by competitive aid distribution and overlapping projects, effective coordination and collaboration with other leading donors are also imperative. Significantly, as a late entrant to regional cooperation in the Pacific, Korea needs to establish a clear and distinct role for itself, ensuring that its engagement with the PICs is rooted in its unique identity and strategic approach as a middle power in the region, and not entangled in strategic competition.
Based on the previous analyses, Chapter 5 offers policy recommendations for augmenting Korea’s cooperation with the Pacific Island Countries (PICs). Firstly, a key focus should be on incorporating the ‘2050’ strategy into the pursuit of Korea’s Indo-Pacific strategy in the PICs. The principal initiatives, derived from aligning the visions of Freedom, Peace, and Prosperity in Korea’s Indo-Pacific strategy with the ‘2050 Strategy’s seven thematic areas, are as follows: Under the ‘Freedom’ vision, Korea should aim to ‘establish an inclusive Pacific regional order and promoting universal values’. This includes reinforcing the PIF’s leadership in Pacific regional cooperation, promoting good governance and gender equality, and supporting the enhancement of democracy and human rights in the PICs. In the realm of ‘Peace’, Korea’s goalshould be ‘advancing peace in the Pacific through comprehensive security cooperation’. This includes enhancing the abilities of the PICs to combat IUU fishing, bolstering their responses to climate emergencies, and fortifying their systems for preventing and controlling infectious diseases. For ‘Prosperity’, Korea should aim to ‘foster resilience and capacity building in the Pacific region’. Regarding ‘Prosperity’, Korea’s goal should be to ‘cultivate resilience and capacity building in the Pacific region’. This entails backing the sustainable management of marine resources, fostering climate resilience and green growth, and contributing to the development and enhancement of social infrastructure for economic progress.
Secondly, since Korea's aid to the PICs is comparatively smaller than that of other donor countries, it is crucial to maximize its impact by strategically identifying priority areas of cooperation and key partners and thereby effectively allocating resources. In light of Korea’s track record in the PICs and the region’s specific needs, priority should be given to maritime and fisheries, climate change, health, and gender equality. Regarding potential countries for strengthened collaboration, Fiji, Papua New Guinea, the Solomon Islands, the Marshall Islands, and Micronesia are considered as pivotal partners. Importantly, to improve the effectiveness of development cooperation projects, it is important to move away from one-off projects and focus on sustainable and long-term initiatives. In addition, efficient use of resources and risk mitigation can be furthered by expanding cooperation with international organizations and other donor countries.
Thirdly, in line with its Indo-Pacific strategy that prioritizes engagement with like-minded nations, Korea should aim to diversify and deepen its global cooperation network. This involves a multifaceted expansion of the Indo-Pacific regional cooperation framework, achieved through strategic collaboration with major donor countries. Initially, Korea should enhance its role in multilateral cooperation in the Pacific region, using the U.S.-led PBP as a foundation. However, considering the PBP’s status as a U.S.-led initiative, there is a possibility that the PICs may perceive the PBP as a means of strategic rivalry. Consequently, Korea needs to adopt a cautious strategy. Instead of simply aligning with U.S.-led initiatives within the PBP, Korea should proactively seek out and proposeprojects where it has a relative advantage.
Additionally, pursuing active bilateral and mini-lateral cooperation must be pursued with major countries that have close ties with the PICs. Among nations with similar perspectives, cooperation with Australia and the United States appears promising. By engaging in established forums such the ‘Australia-ROK Indo-Pacific Dialogue’, both countries have the opportunity to exchange and discuss their policies towards the PICs, share successful case studies and experiences, and gradually explore avenues for bilateral cooperation in the region. For example, Korea could help finance infrastructure projects that are part of Australia’s AIFFP using Korea’s EDCF resources. Additionally, Korea can help improve maritime security capabilities in the PICs by participating in Australia’s Defense Cooperation Program (DCP). The United States, with its history of joint projects with Korea in third countries and considerable resources, offers significant potential for collaboration. Given the U.S.’s active pursuit of governance-related cooperation projects - an area where Korea’s involvement has been relatively limited - there is an opportunity for Korea to actively participatein joint initiatives aimed at promoting good governance in the PICs. Additionally, considering the growing need for trilateral cooperation among Korea, the U.S., and Japan, enhancing policy dialogues among these countries is vital to strengthening their collective efforts in the Pacific region.
Fourthly, in order to build a sustainable cooperation foundation with the PICs, it is essential to enhance Korea’s diplomatic outreach to these countries. These efforts should involve bolstering staff at Korean embassies in the PICs and gradually strengthen the staffof embassies in the region. Most importantly, holding regular summits, ideally every three years, will help maintain the cooperation momentum with the PICs, and provide opportunities to regularly reassess and update priority areas of cooperation. In addition, promoting people-to-people exchanges is fundamental for establishing sustainable relations with the PICs. Having regular 1.5 or 2.0 track dialogues through international conferences on maritime, fisheries, and climate change issues will provide a key platform for experts from both sides to interact and pinpoint potential cooperation projects. Enhancing collaboration with the Korean branch of the South Pacific Tourism Organization (SPTO) is also important to boost Korean tourism to the PICs, thereby enriching people-to-people exchanges. Given the significance of youth exchanges in cultivating enduring relationships, it is imperative to reinforce scholarship and training programs for PIC nationals, as well as initiatives for youth exchanges between Korea and the PICs. Furthermore, considering the current scarcity of research on the PICs within Korea, it is required to expand scholarship programs and research funding to cultivate Korean nationals with in-depth knowledge of the Pacific region.
Chapter 2 delves into the regional characteristics and cooperation needs of the Pacific Island Countries (PICs). Due to their small size, sparse populations, and geographic isolation from major global markets, many PICs have underdeveloped economies and rely heavily on foreign aid. While the PICs are island nations with vast exclusive economic zones (EEZs) rich in marine and fisheries resources, they face challenges such as rampant illegal, unreported, and unregulated (IUU) fishing, and the devastating impacts of climate change. With minimal carbon emissions, the PICs are nonetheless profoundly vulnerable to climate change effects, including rising sea levels, extreme weather events, and coastal erosion, posing an existential threat to their homelands. This precarious situation calls for urgent international support for climate change adaptation in the PICs. In addition, most PICs struggle with low gender equality and inadequate social infrastructure, including education and healthcare, highlighting a pressing need for development cooperation.
On the diplomatic front, the PICs have exerted significant influence globally, effectively punching above their weight. Through collective diplomacy, particularly throughthe Pacific Small Island Developing States (PSIDS) grouping, they have actively championed the implementation of new climate change regimes. They have also been at the forefront of establishing norms for the sustainable marine resource management, notably contributing to the adoption of the UN BBNJ (Biodiversity Beyond National Jurisdiction Agreement) for example. Furthermore, in response to the escalating strategic competition among major powers, the PICs have strived to take initiative in Pacific regionalism by launching the 2050 Strategy for the Blue Pacific Continent (hereafter 2050 Strategy). Despite concerns that they might become pawns in this geopolitical competition, the PICs are wisely using this competition to garner external support for their economic and social development.
Chapter 3 explores the collaborative strategies of major countries (Australia, New Zealand, the United States, Japan, and China) towards the PICs and their implications for Korea. As a Pacific Islands Forum (PIF) member, Australia has been a vital security and economic partner for the PICs since their independence. However, Australia’s approach, characterized by a strong guiding roleand its reliance on fossil fuel-based economic policies have often led to conflicts with the PICs within the PIF. The escalation of China’s aid to the PICs has enabled them to leverage their relationship with Australia, leading to Australia’s new Pacific policy such as ‘Step Change’. Australia has notably stepped up its commitment to climate change, fully in line with the PIF’s ‘2050 Strategy’. In response to China’s Belt and Road Initiative (BRI), Australia launched the Australian Infrastructure Finance Facility for the Pacific (AIFFP), which combines grants and loans for infrastructure projects. Australia is also an active participant in mini-lateral initiatives such as the Australia-US- Japan Trilateral Partnership and the Blue Pacific Partnership (PBP). With its long history of cooperation in the Pacific, Australia seeks to enhance its role in both mini- and multilateral engagements in the region, often acting as a facilitator among various donors. Consequently, Korea should effectively utilize Australia’s network and cooperation expertise to expand its own regional cooperation.
New Zealand, much like Australia, is a member of the Pacific Islands Forum (PIF) and shares a history of deep engagement with the PICs. Unlike Australia’s predominantly white society, New Zealand has embraced a “Pacific Islander” identity, influenced by its significant indigenous population. This cultural orientation has informed its Pacific policy, emphasizing the representation of PICs’ voices and perspectives. With a relatively modest economy, especially when compared to other Development Assistance Committee (DAC) countries, New Zealand prioritizes the effectiveness of its limited Official Development Assistance (ODA) budget. This is achieved by favoring multilateral cooperation mechanisms over bilateral aid to individual countries. New Zealand’s approach, highlighting cooperation with international organizations and major nations, offers a potentially valuable model for Korea, as it embarks on its Pacific regional cooperation journey.
Beyond its Compact of Free Association with Palau, the Federated States of Micronesia, and the Marshall Islands, the United States has traditionally delegated its foreign and security affairs in the Pacific to Australia and New Zealand. However, in response to China’s growing influence in the region, the U.S. is ramping up its diplomatic engagement across the entire Pacific. During the first U.S.-Pacific Islands Summit in September 2022, the U.S. unveiled the U.S.-Pacific Partnership Strategy, which enhances its cooperation on maritime security, climate change, marine and fisheries resources, and proposes economic initiatives that could serve as alternatives to China’s BRI. In addition to strengthening bilateral ties with the PICs, the U.S. is collaborating with like-minded countries through the Blue Pacific Partnership (PBP), the Quadrilateral Security Dialogue (Quad), and other mini-lateral partnerships. With its substantial financial resources, the U.S. is launching various initiatives tailored to address the immediate needs of its partners. a challenge, however, is that U.S. engagement in the region is increasingly perceived by the PICs through the lens of strategic competition, with concerns about avoiding entanglement in power struggles among major nations. This view may also pose a challenge for Korea, which is aiming to deepen bilateral and trilateral cooperation with the U.S. in the Pacific region.
Japan, a founding member of the Pacific Islands Forum (PIF) along with the United States, was the first non-colonial power to host a summit with the PICs through the Pacific Islands Leaders Meeting (PALM). Since 1997, Japan has regularly convened PALMs every three years. Instead of formulating a specific grand strategy for the PICs, Japan has used the PALM meetings to set cooperation agendas aligned with the immediate needs of its partners. This approach of reviewing three years of cooperation and updating the cooperation plan at regular summits is regarded as a potential model for Korea to emulate. Traditionally, Japan’s collaboration with the PICs has been centered on economic and community-based development projects. More recently, however, Japan has expanded its focus to include enhancing maritime security capabilities as part of its Free and Open Indo-Pacific (FOIP) strategy framework. Additionally, Japan is actively engaged in strategic cooperation through trilateral partnerships with the U.S. and Australia, the Quad, and the PBP to secure strategic advantages in the Pacific region.
China has long expanded its cooperation with the PICs to secure a diplomatic advantage over Taiwan. Under Xi Jinping’s leadership, this engagement has intensified, marked by increased high-level exchanges and enhanced development assistance to the PICs. Notably, China’s escalated support for infrastructure projects in the PICs, despite their limited marketability, has attracted global attention. As underscored by the 2022 China-Solomon Islands security agreement, China’s engagement with the PICs appears to be extending into the security dimension. To strengthen practical cooperation with the PICs, China has set up sectoral cooperation centers focusing on emergency stockpiling, climate change response, and poverty alleviation. At the same time, China has deepened government-to-government (G2G) cooperation, extending these efforts to the provincial level. China’s strategy highlights South-South cooperation, aiming to differentiate itself from Western approaches frequently viewed through the prism of strategic competition. However, amid concerns about increased debt risks for nations hosting the BRI, China’s BRI projects in the PICs have also been the subject to speculation that they could exacerbate the already fragile economies of these host countries.
Chapter 4 assesses the current status of Korea’s cooperation with the PICs and identifies future challenges and opportunities for deepening this relationship. Compared to other major countries, Korea’s history of cooperation with the PICs is relatively recent, and its scope remains limited. In 2022, Korea’s trade with the PICs amounted to $5.54 billion, representing 0.4 percent of its total exports and imports. Additionally, Korea’s investment in the PICs was estimated at $4.12 billion in 2022, making up only 0.5% of its total overseas investment. Nevertheless, the Pacific region holds significant importance for Korea, accounting for more than 70 percent of its fisheries catch, highlighting a robust link in the fisheries sector.
Meanwhile, as a dialogue partner of the PIF since 1995, Korea has supported various development cooperation projects in the PICs through bilateral ODA and the Korea-PIF Cooperation Fund. Between 2002 and 2021, Korea provided a total of $140 million in aid to the PICs. This represents 0.42% of the total aid given to the PICs by OECD DAC members, ranking Korea ninth among DAC member nations in terms of aid contributions to this region. However, this figure is notably smaller compared to the contributions of the top five donors (Australia, New Zealand, the United States, Japan, and France) to the PICs, given that each of these countries has contributed over $2 billion, cumulatively accounting for more than 97% of the total aid provided. In terms of sectors, Korea’s development cooperation has largely centered on maritime and fisheries, climate change, and health, while dedicating less attention to areas such as infrastructure, human rights, gender, and governance, which are priorities for other major countries. While many of Korea’s initiatives address local needs, especially in the areas of climate change and health, the scope of cooperation among other significant nations is broader, including trade and investment promotion, labor mobility, infrastructure, people-to-people exchanges, and security. Acknowledging this, Korea should consider expanding its cooperative efforts with the PICs to include these wider-ranging areas.
To enhance its position in the Pacific region, Korea’s urgent priority is to implement the 2023 Korea-Pacific Islands Summit Declaration and Action Plan, along with the enhancement of its diplomatic ties with the PICs. Korea should aim to optimize the impact of its initiatives, efficiently leveraging its limited budget and human resources. Given that most of the PICs are small island developing states (SIDs) with a limited capacity to manage the recent influx of development aid, Korea needs to shift from irregular project implementation to a more systematic approach by organizing ministry-specific ODA projects into distinct key sectors. In line with the PIF’s efforts to bolster the coordination of aid projects under the ‘2050 Strategy’, Korea should identify and propose collaborative projects that align with this strategy’s implementation plan. Acknowledging the preference of the PIF for long-lasting initiatives over ephemeral and short-term projects, Korea should adopt a programmatic approach aimed at achieving sustained and multifaceted results across various sectors. Given concerns about aid inefficiency, exacerbated by competitive aid distribution and overlapping projects, effective coordination and collaboration with other leading donors are also imperative. Significantly, as a late entrant to regional cooperation in the Pacific, Korea needs to establish a clear and distinct role for itself, ensuring that its engagement with the PICs is rooted in its unique identity and strategic approach as a middle power in the region, and not entangled in strategic competition.
Based on the previous analyses, Chapter 5 offers policy recommendations for augmenting Korea’s cooperation with the Pacific Island Countries (PICs). Firstly, a key focus should be on incorporating the ‘2050’ strategy into the pursuit of Korea’s Indo-Pacific strategy in the PICs. The principal initiatives, derived from aligning the visions of Freedom, Peace, and Prosperity in Korea’s Indo-Pacific strategy with the ‘2050 Strategy’s seven thematic areas, are as follows: Under the ‘Freedom’ vision, Korea should aim to ‘establish an inclusive Pacific regional order and promoting universal values’. This includes reinforcing the PIF’s leadership in Pacific regional cooperation, promoting good governance and gender equality, and supporting the enhancement of democracy and human rights in the PICs. In the realm of ‘Peace’, Korea’s goalshould be ‘advancing peace in the Pacific through comprehensive security cooperation’. This includes enhancing the abilities of the PICs to combat IUU fishing, bolstering their responses to climate emergencies, and fortifying their systems for preventing and controlling infectious diseases. For ‘Prosperity’, Korea should aim to ‘foster resilience and capacity building in the Pacific region’. Regarding ‘Prosperity’, Korea’s goal should be to ‘cultivate resilience and capacity building in the Pacific region’. This entails backing the sustainable management of marine resources, fostering climate resilience and green growth, and contributing to the development and enhancement of social infrastructure for economic progress.
Secondly, since Korea's aid to the PICs is comparatively smaller than that of other donor countries, it is crucial to maximize its impact by strategically identifying priority areas of cooperation and key partners and thereby effectively allocating resources. In light of Korea’s track record in the PICs and the region’s specific needs, priority should be given to maritime and fisheries, climate change, health, and gender equality. Regarding potential countries for strengthened collaboration, Fiji, Papua New Guinea, the Solomon Islands, the Marshall Islands, and Micronesia are considered as pivotal partners. Importantly, to improve the effectiveness of development cooperation projects, it is important to move away from one-off projects and focus on sustainable and long-term initiatives. In addition, efficient use of resources and risk mitigation can be furthered by expanding cooperation with international organizations and other donor countries.
Thirdly, in line with its Indo-Pacific strategy that prioritizes engagement with like-minded nations, Korea should aim to diversify and deepen its global cooperation network. This involves a multifaceted expansion of the Indo-Pacific regional cooperation framework, achieved through strategic collaboration with major donor countries. Initially, Korea should enhance its role in multilateral cooperation in the Pacific region, using the U.S.-led PBP as a foundation. However, considering the PBP’s status as a U.S.-led initiative, there is a possibility that the PICs may perceive the PBP as a means of strategic rivalry. Consequently, Korea needs to adopt a cautious strategy. Instead of simply aligning with U.S.-led initiatives within the PBP, Korea should proactively seek out and proposeprojects where it has a relative advantage.
Additionally, pursuing active bilateral and mini-lateral cooperation must be pursued with major countries that have close ties with the PICs. Among nations with similar perspectives, cooperation with Australia and the United States appears promising. By engaging in established forums such the ‘Australia-ROK Indo-Pacific Dialogue’, both countries have the opportunity to exchange and discuss their policies towards the PICs, share successful case studies and experiences, and gradually explore avenues for bilateral cooperation in the region. For example, Korea could help finance infrastructure projects that are part of Australia’s AIFFP using Korea’s EDCF resources. Additionally, Korea can help improve maritime security capabilities in the PICs by participating in Australia’s Defense Cooperation Program (DCP). The United States, with its history of joint projects with Korea in third countries and considerable resources, offers significant potential for collaboration. Given the U.S.’s active pursuit of governance-related cooperation projects - an area where Korea’s involvement has been relatively limited - there is an opportunity for Korea to actively participatein joint initiatives aimed at promoting good governance in the PICs. Additionally, considering the growing need for trilateral cooperation among Korea, the U.S., and Japan, enhancing policy dialogues among these countries is vital to strengthening their collective efforts in the Pacific region.
Fourthly, in order to build a sustainable cooperation foundation with the PICs, it is essential to enhance Korea’s diplomatic outreach to these countries. These efforts should involve bolstering staff at Korean embassies in the PICs and gradually strengthen the staffof embassies in the region. Most importantly, holding regular summits, ideally every three years, will help maintain the cooperation momentum with the PICs, and provide opportunities to regularly reassess and update priority areas of cooperation. In addition, promoting people-to-people exchanges is fundamental for establishing sustainable relations with the PICs. Having regular 1.5 or 2.0 track dialogues through international conferences on maritime, fisheries, and climate change issues will provide a key platform for experts from both sides to interact and pinpoint potential cooperation projects. Enhancing collaboration with the Korean branch of the South Pacific Tourism Organization (SPTO) is also important to boost Korean tourism to the PICs, thereby enriching people-to-people exchanges. Given the significance of youth exchanges in cultivating enduring relationships, it is imperative to reinforce scholarship and training programs for PIC nationals, as well as initiatives for youth exchanges between Korea and the PICs. Furthermore, considering the current scarcity of research on the PICs within Korea, it is required to expand scholarship programs and research funding to cultivate Korean nationals with in-depth knowledge of the Pacific region.
국문요약
제1장 서론
1. 연구 배경과 목적
2. 연구 범위와 방법
3. 연구 구성과 한계
제2장 태평양도서국의 주요 현황과 지역적 특징
1. 태평양도서국 개요
2. 태평양도서국의 경제ㆍ사회 현황과 특징
3. 태평양도서국의 국제적ㆍ지역적 위상
4. 소결
제3장 주요국의 태평양도서국 지원 정책과 협력 평가
1. 호주
2. 뉴질랜드
3. 미국
4. 일본
5. 중국
6. 소결 및 평가
제4장 한-태평양도서국 협력 현황과 향후 과제
1. 한-태평양도서국 협력 현황
2. 주요국과의 비교 및 평가
3. 향후 과제
제5장 한-태평양도서국 협력 확대 방안
1. 태평양도서국과의 협력 확대 필요성
2. 한-태평양도서국 협력확대 방안
참고문헌
부록
Executive Summary
제1장 서론
1. 연구 배경과 목적
2. 연구 범위와 방법
3. 연구 구성과 한계
제2장 태평양도서국의 주요 현황과 지역적 특징
1. 태평양도서국 개요
2. 태평양도서국의 경제ㆍ사회 현황과 특징
3. 태평양도서국의 국제적ㆍ지역적 위상
4. 소결
제3장 주요국의 태평양도서국 지원 정책과 협력 평가
1. 호주
2. 뉴질랜드
3. 미국
4. 일본
5. 중국
6. 소결 및 평가
제4장 한-태평양도서국 협력 현황과 향후 과제
1. 한-태평양도서국 협력 현황
2. 주요국과의 비교 및 평가
3. 향후 과제
제5장 한-태평양도서국 협력 확대 방안
1. 태평양도서국과의 협력 확대 필요성
2. 한-태평양도서국 협력확대 방안
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