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연구보고서 동아시아 금융협력의 비전과 과제: CMIM 20년의 평가와 새로운 협력 방향 경제협력, 금융통합

저자 윤덕룡, 안성배, 채희율, 이영섭, 문우식 발간번호 20-33 자료언어 Korean 발간일 2020.12.30

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   1998년 동아시아 외환위기 발생 이후 역내 차원의 유동성 지원 등을 비롯한 금융협력 강화의 필요성이 대두되었다. 이에 따라 2000년 ASEAN+3 재무장관회의에서 치앙마이 이니셔티브(CMI: Chinag Mai Initiative)를 체결했고, 20여 년간 역내 금융협력 강화를 위한 제도적 노력을 지속해왔다. 이 노력의 결과물로는 치앙마이 이니셔티브 다자화(CMIM: Chiang Mai Initiative Multilateralization), 아시아채권시장 이니셔티브(ABMI: Asian Bond Market Initiative) 등이 있다. 그러나 실제로 이러한 제도적 장치를 적극적으로 활용하는 사례를 찾아보기는 힘든 실정이다. 최근의 예로, 2020년 코로나19 확산으로 인한 봉쇄조치가 경제활동 위축으로 이어지면서 외환시장 불안을 겪었음에도 ASEAN+3 국가 중 역내 금융협력 메커니즘을 활용해 시장 불안을 해결하고자 한 국가는 하나도 없었다.
   이에 대한 문제의식을 바탕으로 먼저 CMIM의 활용이 저조했던 이유를 살펴보면 CMIM이 국제통화기금(International Monetary Fund)과 연계되어 있어 낙인효과(sigma effect)로부터 자유로울 수 없다는 점, 각국이 용도를 지정해 놓은 외환보유액을 활용할 뿐 아니라 지원규모 역시 작은 점 등을 생각해볼 수 있다. 2장에서는 역내에서 이러한 제도적인 취약성에 대한 인지가 충분히 이루어졌음에도 개선하지 못한 원인을 리더십과 비전의 부재로 지적했다. 따라서 CMIM의 실효성을 높이기 위한 방안을 다음과 같이 제시했다. 먼저 ‘CMIM Fund’를 설립하고, 이를 금융협력과 연계하여 통화협력 및 지역통화와 지역결제시스템을 도입하는 등 지역금융협력의 향후 비전을 적극적으로 수립하는 것이다. 또한 호주와 뉴질랜드를 새로운 회원국으로 영입하는 것인데 이는 기존 회원국 간 정치적 갈등으로 인한 금융협력 부진에서 벗어나는 한편 호주와 뉴질랜드의 선진 금융산업을 활용하기 위함이다.
   ASEAN+3 체계 내에서 가장 꾸준하게 진행되어온 ABMI는 일정 기간마다 로드맵을 새로 제시하는 전략을 취함으로써 로컬통화 표시 채권시장의 발전뿐만 아니라, ASEAN 지역에 금융 인프라와 제도의 도입을 촉진하는 성과를 거두었다. 그러나 회원국 간의 경제발전 수준 격차로 인해 ASEAN+3 국가 간 채권시장 발전 정도의 차이 지속, 여전히 큰 역내 인프라 투자 갭 등 한계점 또한 명확하게 드러난다. 3장에서는 이러한 문제점을 개선하기 위해 금융결제 인프라 개선을 위한 다자 및 양자 차원의 접근과 호주와 뉴질랜드를 포함하는 지역의 확장을 제안하고 있다. 앞서 2장에서도 CMIM의 지배구조 개선을 위해 호주와 뉴질랜드의 참여를 고려한 바 있는데, 로컬통화 채권시장의 측면에서도 보면 호주와 함께 논의를 진행하는 데 흥미로운 점이 있다. 호주의 채권시장 규모는 2020년 2/4분기 기준, 2조 1,990억 달러로 한국의 채권시장 규모와 비슷하며, 특이한 점은 금융기관 채권의 비중이 53.9%로 미국, 영국, 일본에 비해 상당히 높은 편이다. 또한 호주의 수출 구성에서 원자재의 비중이 60%에 가까워 호주달러화가 원자재 가격과 높은 양의 상관관계를 보인다. 즉, 대부분의 선진국 통화와는 다르게 원자재 가격 변동에 민감하게 반응하는 위험자산으로서의 속성을 가지고 있다. 이는, 예를 들면, 일본 엔화 자산과 반대 방향으로 움직이는 경우가 많다고 해석할 수 있고, 최적 포트폴리오 구성에 도움이 된다고 볼 수 있다. 따라서 ASEAN과의 협력 강화를 정책적으로 추진하고 있는 호주와 뉴질랜드를 포함하여 ABMI의 지역적 범위를 확장하는 시도는 의미가 있을 것이다.
   4장에서는 동아시아 국가 간 통화협력을 돌아보는 한편 향후 이 지역에서 중앙은행 디지털화폐(CBDC: Central Bank Digital Currency)의 활용을 통한 새로운 협력 가능성을 모색해본다. 그동안 동아시아 통화협력의 성과가 크지 않았던 근본적 이유는 역내 환율안정이라는 실현 가능성이 낮은 목표를 설정하였기 때문인 측면도 있다. 따라서 ‘CBDC의 발행 및 통용에서의 협력’이라는 보다 구체적인 목표를 중심으로 설정하고 보다 가시적인 성과를 거둘 수 있는 방안을 생각해보고자 한다.
   여전히 국가 간 지급결제 과정은 높은 비용과 리스크, 거래의 불투명성 등으로 인한 리스크를 수반한다. 만약 CBDC가 도입되어 국제지급결제에 활용될 수 있다면 이러한 문제를 해결할 수 있을 것이다. 지급결제의 효율성 제고와 자국 통화의 국제화 촉진을 도모한다는 측면에서 말이다. 다만 이것을 현실화하기 위해서는 CBDC의 보유 및 사용에 역내 국가들의 중앙은행 간 협력이 반드시 필요하다.
   CBDC를 통한 협력은 미국 달러화 중심의 국제통화 질서의 변화를 초래할 가능성이 있으며, 협력 과정에서 국가 간 자본 이동이 촉진되어 환율 불안정성이 더 심화될 수도 있을 것이다. 그러나 이에 대한 과도한 염려로 선택지를 줄이기보다는 CBDC를 통한 협력의 잠재적 가능성을 실현하기 위한 노력이 필요한 시기가 도래했다고 본다. 원화의 국제적인 사용 촉진의 효과도 거둘 수 있을 것이다. 보다 구체적으로 먼저 ASEAN+3 재무장관·중앙은행 총재 회의나 역내포괄적동반자협정(RCEP: Regional Comprehensive Economic Partnership)에서 ‘CBDC를 통한 협력’을 새로운 의제로 올리는 방안을 고려해 볼 수 있다.
   5장에서는 동아시아 지역 금융협력의 정체에서 벗어나 협력 메커니즘을 활성화하기 위해 새롭게 고려할 수 있는 선택지를 제시했다. 즉, 기존의 ASEAN+3 중심으로 이루어지고 있는 협력구도를 새로운 구도로 전환하는 차원에서 지역 개발협력으로 전환하고 그 중심국을 동북아로 확장 및 이동하는 것이다. 동북아시아 지역은 ‘아시아 대륙의 최후 핵심 경제프런티어(last major economic resort of the Asian continent)’라고 불릴 만큼 성장잠재력이 크고 투자수요도 엄청나다. 그러나 이를 충족시키기에는 자금이 턱없이 부족하기에 추가적인 방안으로 제안하는 것이 동북아 역내 개발금융기구의 설립이다.
   동북아개발은행, 동북아인프라펀드 및 동북아개발공사, 이 세 가지 대안을 다각도로 비교분석한 결과 동북아개발공사가 가장 적합해 보인다. 그 이유는 먼저 자금을 지원할 때 국제금융기구 회원자격을 요구하지 않아 자금의 효율적 배분이 가능하다. 또한 각국의 개발 관련 은행들이 주도함으로써 국제기구 형식을 지양할 수 있고, 중앙정부 대신 지방정부가 참여해도 가능하므로 설립 역시 용이하다. 이 외에도 민간의 참여 독려가 가능한 점, 우리나라 입장에서는 자산산업의 육성과 장기자본의 효율적 사용이 가능한 점 등 여러 장점이 많다.
   다만 정치적 이슈로부터 자유로울 수 없는 점을 감안해 동북아개발공사의 추진체계와 관련해 몇 가지 주의가 필요할 것이다. 첫째, 정부가 직접 나서기보다는 개발은행, 수출입은행 등 개발 관련 은행이 설립을 주도하는 한편, 상업성을 부각시켜 역내 민간 금융기관의 참여를 독려해 민관협력을 끌어내야 한다. 둘째, 중국의 참여 자체를 배제할 필요는 없겠지만, 중국이 핵심국 역할을 하도록 하는 것은 지양하는 것이 바람직하다. 이는 중국이 일대일로를 추구하는 점과 함께 이미 자체적인 자금 조달능력이 높기 때문에 이 참여가 지역 개발 및 협력 차원이라기보다는 대외전략의 일부가 될 가능성 역시 배제할 수 없기 때문이다. 셋째, 동북아개발공사 또한 아시아개발은행(ADB: Asian Development Bank), 유럽부흥개발은행(EBRD: European Bank for Reconstruction an Development) 등 기존 다자개발은행들과의 협력을 적극적으로 추진해야 할 것이다. 넷째, 동북아 지역 개발에 필요한 자금조달이라는 측면에 초점을 맞추기 위해 동북아개발공사의 활동 범위로 신북방정책 경제협력 대상국 모두를 포괄하기보다 동북아 지역을 설정하는 것이 실질적인 효과를 거둘 수 있다.
   6장 역시 금융협력 대상의 전환을 제안하고 있는데, ASEAN 국가에서 개발금융 수요가 높은 상대적으로 저개발 상대인 중앙아시아로의 전환이 그것이다. 이러한 지역적 대안은 아시아개발은행을 앞세운 일본과 아시아인프라투자은행(AIIB: Asian Infrastructure Investment Bank)을 주도하는 중국에 대한 우리나라의 대응전략을 마련하는 차원에서 그동안 금융협력 대상에서 소외되어 왔던 몽골 및 중앙아시아 5개국(이하에서는 몽골 및 중앙아시아 5개국을 중앙아시아로 총칭)을 포괄하는 협력이 필요하다고 본다. 구체적으로 중앙아시아를 대상으로 ‘한-중앙아 금융협력 및 연수센터(가칭)’를 조속히 설립하여 금융협력의 모멘텀을 유지하고, 원화 결제협력을 비롯한 거시금융 분야로 협력의 범위를 확대할 수 있다. 이는 장기적으로 우리 경제의 새로운 성장동력을 발굴하는 등 실물부문 협력 역시 지원할 수 있는 방향으로 추진되어야 할 것이며, 최종적으로는 유럽, 특히 EBRD와의 협력을 통한 한국-유럽-중앙아시아의 3각 금융협력체제를 구축할 필요가 있다.
   이상에서 살펴보았듯이 본 연구는 동아시아 금융협력의 한계를 극복하기 위한 새로운 정책대안을 제시하고 있다. 물론 이러한 대안을 실천하기 위해서는 더 정밀한 준비가 필요하며 본 연구에서 다룬 주제들은 역내 금융 및 통화협력의 일부에 불과하다는 것 역시 인정한다. 다만 지금까지의 한계를 극복하는 데 적어도 생각의 단초를 제공하는 기여가 될 수 있기를 바라며 추후 진행될 연구에서 더욱 구체화될 것으로 기대한다.
   After the East Asian financial crisis in 1998, the need to strengthen financial cooperation, including liquidity support at the regional level, emerged. Accordingly, the Chiang Mai Initiative (CMI) was signed at the ASEAN+3 Finance Ministers’ Meeting in 2000, and institutional efforts to strengthen regional financial cooperation have been continued for 20 years. The outcomes of this effort include the Chiang Mai Initiative Multilateralization (CMIM) and the Asian Bond Market Initiative (ABMI). However, it is difficult to find countries actively utilizing them. For example, even though the blockade caused by the spread of COVID-19 in 2020 led to a decline in economic activity and suffered instability in the foreign exchange market, none of the ASEAN+3 countries attempted to resolve market instability by using regional financial cooperation mechanisms. Under this circumstance, we try to find the reason for the poor use of CMIM. First of all, CMIM is linked to the International Monetary Fund, so it cannot be free from the sigma effect. The size of support is also small, as well as using the holding amount. Chapter 2 pointed out the lack of leadership and vision as the cause of the failure to improve even though there was the awareness of such institutional weakness in the region. Therefore, a plan to increase the effectiveness of CMIM was suggested as follows. First, we suggest establishing a “CMIM Fund” and the future vision of regional financial cooperation by introducing regional currency cooperation and regional settlement systems in connection with financial cooperation. Second, It will also helpful to bring Australia and New Zealand as new member states. This is to take advantage of the developed financial industries of those countries while coming out of the sluggish financial cooperation caused by political conflicts between the existing member states. ABMI, which has been performing the most within the ASEAN+3 framework, has taken the strategy of presenting a new roadmap every certain period of time, thereby facilitating the introduction of financial infrastructure and institutions in the ASEAN region as well as the development of the local currency denominated bond market. However, due to the gap in the level of economic development among member countries, there are limits such as the continuing difference in the degree of development of the bond market between ASEAN+3 countries and the still large regional infrastructure investment gap. Chapter 3 proposes a multilateral and bilateral approach to improving the financial settlement infrastructure and expansion of regions including Australia and New Zealand to address these problems. In Chapter 2, the participation of Australia and New Zealand to improve the governance structure of CMIM was considered. In terms of the local currency bond market, it is interesting to discuss with Australia. As of the second quarter of 2020, the size of the bond market in Australia is $2.19 trillion, similar to the size of the Korean bond market. The peculiar thing is that the share of financial institution bonds is 53.9%, which is considerably higher than that of the US, UK, and Japan. In addition, as the share of raw materials in Australia’s export composition is close to 60%, the Australian dollar shows a high positive correlation with raw material prices. In other words, unlike most advanced countries’ currencies, it has the property as a risky asset that reacts sensitively to fluctuations in commodity prices. This can be interpreted as, for example, that there are many cases of moving in the opposite direction to Japanese yen assets, and it can be seen that it helps to organize an optimal portfolio. Therefore, attempts to expand ABMI’s regional reach, including Australia and New Zealand, which are pursuing policy strengthening of cooperation with ASEAN will be meaningful. Chapter 4 looks at monetary cooperation between East Asian countries and explores the possibility of new cooperation through the use of Central Bank Digital Currency (CBDC) in this region in the future. The fundamental reason why East Asian monetary cooperation has not been successful is that it has set a low-realistic goal of stabilizing exchange rates in the region. Therefore, we would like to consider setting a more specific goal of “cooperation in issuance and common use of CBDC” and think about ways to achieve more visible results. Still, the cross-border payment and settlement process involves problems due to high costs, risks, and uncertainty in transactions. If CBDC is introduced and can be used for international payment and settlement, this problem can be solved in terms of improving the efficiency of payment settlement and promoting the internationalization of the local currency. However, in order to realize this, cooperation between central banks of regional countries is essential for the holding and using the CBDC. Cooperation through the CBDC may lead to a change in the international monetary order centered on the US dollar, and in the process of cooperation, international capital movements may be promoted, leading to further fluctuation of exchange rates. However, rather than reducing options due to excessive concern about this, we suggest that the time has come when efforts to realize the potential of cooperation through CBDC are needed. The effect of promoting the international use of Korean won could also be achieved. More specifically, it is possible to consider raising the “cooperation through CBDC” as a new agenda at the ASEAN+3 Finance Ministers and Central Bank Governors Meeting or Regional Comprehensive Economic Partnership (RCEP). In Chapter 5, we present new options that can be considered in order to escape the inactivity of financial cooperation in East Asia and cultivste the cooperation. In other words, from the perspective of change the existing cooperation structure centered on ASEAN+3 into a new one, it is transforming into regional development cooperation and expanding and moving its center country to Northeast Asia. The Northeast Asian region has great growth potential and enormous demand for investment, as it is called “the last major economic resort of the Asian continent”. However, since funds are insufficient to satisfy this, the establishment of a development financial institution in Northeast Asia is proposed as an additional method like Northeast Asia Development Bank, Northeast Asia Infrastructure Fund, and Northeast Asia Development Corporation. As a result of comparing and analyzing these three alternatives from various angles, the Northeast Asia Development Corporation seems to be the most suitable. The reason is that it does not require membership qualifications in international financial institutions when supporting funds first, allowing efficient allocation of funds. In addition, development-related banks in each country can avoid the form of international organizations, and local governments instead of central governments can participate, making it easy to establish. In addition, there are many other advantages, such as encouraging private participation and, from the standpoint of Korea, fostering the asset industry and enabling efficient use of long-term capital. However, in consideration of the fact that it cannot be free from political issues, some cautions are needed regarding the implementation system of the Northeast Asia Development corporation. First, rather than the government’s direct initiative, development banks, such as development banks and export-import banks, should lead the establishment, while encouraging the participation of private financial institutions in the region by emphasizing its commerciality to attract public-private cooperation. Second, it is not necessary to exclude China’s participation itself, but it is desirable to avoid letting China play a key role. This is because China’s pursuit of a one-on-one route and already high in its own fundraising capacity cannot rule out the possibility that this participation will be part of an external strategy rather than a regional development and cooperation level. Third, the Northeast Asian Development Corporation should also actively promote cooperation with existing multilateral development banks, such as Asian Development Bank (ADB) and European Bank for Reconstruction an Development (EBRD). Fourth, in order to focus on the aspect of financing necessary for the development of the Northeast Asian region, it can have a practical effect to establish the Northeast Asian region as the scope of activities of the Northeast Asian Development Corporation rather than encompassing all countries subject to economic cooperation with the New Northern Policy. In Chapter 6, we also propose a transition to the subject of financial cooperation, which is the transition from ASEAN countries to Central Asia, a relatively underdeveloped partner with high demand for development finance. These regional alternatives are Mongolia and Central Asia, which have been alienated from the target of financial cooperation so far in order to prepare Korea’s response strategy to Japan, led by the Asian Development Bank, and China, led by the Asian Infrastructure Investment Bank (AIIB). Cooperation is needed to encompass five countries (hereinafter, Mongolia and five Central Asian countries collectively referred to as Central Asia). Specifically, the “Korea-Central Asian Financial Cooperation and Training Center (tentative)” will be established as soon as possible for Central Asia to maintain the momentum of financial cooperation, and to expand the scope of cooperation to macro-financial fields including KRW settlement cooperation. This should be promoted in a direction that supports cooperation in the real sector, such as discovering new growth engines of the Korean economy in the long term, and finally, we need to build Korea-Europe-Central Asia’s trilateral financial cooperation system through cooperation with Europe, especially EBRD. As discussed above, this study proposes a new policy alternative to overcome the limitations of East Asian financial cooperation. Of course, more precise preparation is needed to implement these alternatives, and it is also acknowledged that the topics covered in this study are only a part of regional financial and monetary cooperation. However, in overcoming the limitations so far, it is hoped that it can be a contribution that provides at least a hint of thought, and it is expected to be more concrete in future studies.
국문요약

제1장 서론
1. 연구의 배경
2. 연구의 필요성

제2장 치앙마이 이니셔티브 20주년의 성과와 과제
1. 서론
2. 치앙마이 이니셔티브의 발전과 성과
3. CMIM의 한계와 과제
4. 치앙마이 이니셔티브의 개선방향
5. 소결

제3장 아시아채권시장 이니셔티브 성과와 과제
1. 서론
2. ABMI 추진 배경과 주요 성과
3. ABMI의 과제와 개선 방안
4. 소결

제4장 중앙은행 디지털화폐를 통한 협력방안 모색
1. 서론
2. 동아시아 통화협력의 전개와 한계
3. 중앙은행 디지털화폐의 개념과 유형
4. 국제지급결제의 현황과 문제점
5. CBDC 공동이용을 위한 협력
6. 소결

제5장 동아시아 개발금융 협력의 새로운 지평
1. 서론
2. 동북아 지역의 개요
3. 동북아 지역 개발투자에 대한 수요 추정
4. 동북아시아 개발투자 다자금융지원 수단
5. 동북아 역내 개발기구 설립
6. 소결

제6장 중앙아시아와의 금융협력: 기존 동아시아 금융협력을 넘어서
1. 서론
2. 기존 동아시아 금융협력의 평가 및 한계
3. 중앙아시아의 금융협력 여건과 협력 분야
4. 중앙아시아와의 금융협력 추진 전략과 방향
5. 향후의 과제: 유럽과의 협력을 통한 삼각 금융협력 전략

제7장 요약 및 시사점
1. 연구결과 요약
2. 정책적 시사점

참고문헌

부록

Executive Summary

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