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연구보고서 녹색기후기금(GCF)의 당면 과제와 우리의 대응방안 경제협력, 환경정책

저자 정지원, 서정민, 문진영, 송지혜 발간번호 13-11 자료언어 Korean 발간일 2013.12.30

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2010년 칸쿤에서 열린 제16차 유엔기후변화협약 당사국총회에서 당사국들은 개도국의 기후변화 대응을 위해 2020년까지 연간 1,000억 달러 규모의 재원을 조성하기로 합의하였다. 더불어 이 재원의 운용에 핵심적인 역할을 할 녹색기후기금(GCF: Green Climate Fund)의 설립을 결의하였다. 우리나라는 단기에 원조 수원국에서 공여국으로 부상한 경험을 통해 선진국과 개도국 간 가교역할을 수행하고, 국제사회의 기후변화 대응 노력에 적극적으로 참여하고자 아시아 역내 유일한 기후변화 전담 국제기구인 GCF 사무국 유치에 나섰다. 독일, 스위스를 비롯한 6개국과의 경쟁을 거쳐 2012년 10월 이사회에서 인천 송도에 GCF 사무국 설치를 결정하였으며, 같은 해 12월에 개최된 제18차 도하 당사국총회가 이를 승인함으로써 우리나라의 사무국 유치가 공식화되었다.

국제사회가 개도국 기후변화 지원을 위해 공약한 장기재원의 상당 부분이 독립된 사무국과 법인격을 가지는 GCF를 통해 조달될 것으로 예상됨에 따라, 국내에서는 이에 따른 사무국 유치의 정치․경제적 파급력이 기대되고 있다. 이 보고서는 GCF의 설립 배경과 책임․의무 및 기금의 특징을 이해하고, 사무국 유치에 따른 기대역할과 제약을 평가하여 사무국 유치국으로서 우리나라의 대응방안을 모색하는 데 그 목적을 둔다.

보고서의 구성은 다음과 같다. 제1장 서론에 이어 제2장에서는 논의의 토대가 되는 GCF의 설립 배경과 주요 경과를 살펴본다. 유엔기후변화협약 협상에서 진행되는 기후재원 관련 논의와, 재정상설위원회 쟁점의 핵심인 GCF와 당사국총회의 관계에 관한 논의를 재정 메커니즘과 당사국총회의 지침 등을 통해 면밀히 검토한다.

제3장과 제4장에서는 GCF 이사회에서 주요 쟁점으로 논의되고 있는 기금의 조성과 전달 방식에 대해 살펴본다. 당초 GCF의 기금은 양자 및 다자, 공공 및 민간, 혁신적 수단 등 다양한 출처로부터 조성될 것으로 계획되었다. 그러나 현재 선진국의 기여 공약이 부재하여 난항을 겪고 있다. 이에 제3장에서는 다자기금에 대한 공여유인을 이론적으로 살펴보고, 협약의 재정 메커니즘을 담당해온 지구환경금융(GEF) 및 세계은행 기후투자기금(CIF)과의 비교분석을 수행한다. 한편 기금의 전달을 다룬 제4장은 GCF 설계위원회에서 밝힌 다양한 지원수단과, 직접적 접근을 비롯한 기금에 대한 접근방식, 그리고 민간의 참여를 유도하기 위한 지원수단 등 전달과 유관한 주요 이슈를 소개하고 기존 기금의 사례를 분석하였다. 이를 토대로 GCF의 효과적 전달을 위해서는 수원국의 기금 관련 역량강화, 민간참여를 위한 고려, 상호책임성이 추구되어야 함을 강조하였다.

마지막으로 제5장에서는 앞 장의 분석을 토대로 GCF의 번영과 발전, 그리고 GCF 유치국으로서 우리나라의 대응방안을 제시하였다. 먼저 GCF의 성공적인 출범과 지속적인 발전을 위한 당면과제로, 공여유인의 제고를 위한 기존 기금과의 차별화, 기금의 효율적인 사용을 위한 여건 조성, 기후변화 협상에서 GCF 관련 논의의 진전에 주목한다. GCF의 조속한 정상화에 가장 시급한 과제는 공적 재원 유입의 극대화이며, GCF는 수원국의 주인의식을 강조하여 기존 기금과의 차별화를 추구하고 선진국의 공여를 유인할 수 있을 것이다. 또한 사업모델의 가시화 이전까지는 선진국의 재원 공여를 기대하기 어려우므로, GCF 사업모델의 큰 축이 되는 기금 사용을 위한 여건 조성, 즉 기금에 대한 직접적 접근 및 성과기반 지원 방식을 위한 기반환경의 조성이 시급하다. 한편 기후변화협상에서 GCF와 관련된 논의가 신속히 진전되어 당사국총회 및 재정 상설위원회와의 관계가 정립되는 것 또한 시급한 과제이다.

우리나라의 대응방안으로는 GCF의 조기 운영개시를 위한 아이디어 제안과 개도국의 역량강화에 대한 지원, 관련 산업의 활성화, 그리고 GCF의 성공을 위한 우리나라의 기후변화협상 참여 전략을 제시한다. 기금의 조성방식에 있어, 안정적인 운영을 위해서는 정기할당 방식이 바람직하나, 기금의 조속한 운영개시를 위해서는 수시자율 방식 활용이 불가피할 것으로 여겨진다. 우리나라는 재원을 분야별로 구분하고, 수시자율 방식을 단계적으로 정기할당 방식으로 전환하기 위한 가이드라인에 국가들이 합의하도록 하는 방향으로 타협안을 제시할 수 있다. 또한 기금 사용 여건을 조성하기 위해 개도국의 기후기금 대응역량 강화를 지원하거나, 국내의 직간접 관련 산업, 즉 금융 등의 서비스업과 기후변화․녹색기술 관련 기업 및 컨설팅 서비스 활성화 방안을 모색하여 GCF와 국내 산업과의 연계성 강화를 추구할 수 있다. 마지막으로 이 보고서는 향후 기후변화협상에서 핵심이 될 더반 플랫폼의 이행수단으로 재원, 기술개발․이전, 역량배양이 논의됨에 따라, GCF와 직결되는 기후재원 조성 논의에 우리나라가 적극 참여하여 국제사회를 통해 조성된 기후변화 재원을 GCF에 유도하도록 노력할 것을 제안한다. 아울러 이 보고서는 기후재원 조성에 관한 논의뿐만 아니라, 기후재원의 활용에 있어 감축과 적응의 균형적인 지원, 일관성 있는 MRV 시스템 체계의 구축, GCF를 통한 기술이전 및 역량배양 지원에 관한 협상에 우리나라가 적극적으로 참여하여 우리의 기후변화 대응 의지를 표명하고, 장기적으로는 국가의 이익을 추구할 수 잇는 방향으로 협상을 진전시킬 것을 제안한다.

Green Climate Fund: Current Issues and Way Forward for the Successful Operationalization

Jione Jung, Jeongmeen Suh, Jinyoung Moon and Jihei Song

At the 16th session of the UNFCCC Conference of the Parties(COP), the parties reached an agreement to scale up climate finance to 100 billion dollars per year by 2020. This decision, also known as the Cancun Agreement, mandated the establishment of the Green Climate Fund, a multilateral fund designated for climate change mitigation and adaptation activities. The Green Climate Fund is expected to serve a key role in operationalizing the scaled-up climate finance. Korea entered the competition to host the Fund along with five other nations, including Germany and Switzerland. At the GCF Board Meeting in October 2012, the board decided to host the GCF Secretariat in Songdo, Incheon. The decision was approved at the COP18 in Doha the following December. Thus, the establishment of the GCF Secretariat in Songdo, Republic of Korea became official.

Considering its emergence from a recipient to a donor country in just a few decades, Korea has the potential to serve as the bridge between the developing and developed nations. In addition, by hosting the only multilateral climate fund in the Asian region, Korea seeks to pursue a more active role in the international climate change scheme.

The GCF maintains an independent secretariat as well as a legal entity. Moreover, a substantial amount of the long-term finance for climate change is expected to be channelled through the GCF. This paper seeks to provide an up-close observation of the backgrounds and characteristics of the Green Climate Fund. Based on the observations, the paper aims to analyze the potential and limits the Fund presents to Korea, and eventually to provide a policy direction for Korea.

The paper is organized in the following order. Followed by an introduction in the first chapter, Chapter Two provides a precise observation on the establishment of the GCF. The chapter reviews discussions regarding climate finance at the Convention, as well as those on the relationship between the Fund and the Conference of the Parties. To pursue these goals, the paper analyzes the financial mechanism of the Convention as well as the COP guidelines and decisions.
Chapters Three and Four review two critical issues at the GCF Board: mobilization and delivery of the Fund. Initially, the resources for the GCF was projected to be mobilized through various sources including bilateral and multilateral channels; as well as public, private, and innovative sources. Nevertheless, at the moment, no donors have made pledges to the Fund, putting the operation of the Fund at risk. Chapter Three seeks to provide a theoretical overview of factors that influence donor countries' decisions to contribute to multilateral funds. Global Environment Facility has been responsible for the financial mechanism within the Convention. The World Bank's Climate Investment Fund is also a prominent multilateral fund related to climate change. An analysis of the two funds are made, in order to explore options for the GCF. Chapter Four discusses various issues regarding the delivery of the Fund. These issues include financial instruments, access modalities, and options to facilitate private sector participation. The Chapter also provides a review of existing funds regarding critical issues. Based on the findings, the chapter emphasizes strengthened financial readiness of the recipient country, considerations for private sector participation, and mutual accountability as preconditions for the success of the Fund.

In conclusion, Chapter Five provides suggestions for the Fund and strategies for Korea, focusing on the success of the Green Climate Fund. In order to ensure the successful launch and sustainable operation of the GCF, the paper identifies three major challenges that need to be addressed. The challenges include, differentiating the Fund from other existing funds in order to draw financial resources, creating an enabling environment for effective use of the Fund, and expediting progress in the Convention negotiations regarding climate finance. Currently, the most urgent task in operationalizing the Fund is maximizing the inflow of public resources to the Fund. By highlighting country ownership, the Fund can promote distinction vis-a-vis other existing funds, thus attract donors' contributions. Furthermore, as contributions are not expected until the completion of the GCF business model, prompt creation of an enabling environment for direct access and result-based approach is crucial. Breakthrough at the climate finance negotiation which is directly related to the resource mobilization of the Fund is another pressing task.

In the second part of Chapter Five, the paper provides suggestions for Korea as the host country of the GCF Secretariat. For instance, Korea can present ideas for a more rapid operationalization of the GCF. While regular replenishment of resources is desired in terms of stable function of the Fund, ad hoc contribution is inevitable for initiating operations in the near future. Korea can consider putting forward an alternative, to provide a guideline for the phased conversion of ad hoc contribution to regular replenishment based on certain conditions, and to persuade countries to agree to the guideline. Secondly, climate finance readiness and preparatory support for developing countries will lead to creating an enabling environment for the delivery of the Fund. Government support to foster related industries, such as finance, and consulting services in climate change and green technology will largely facilitate the partnership with the GCF. Lastly, the paper presents a guiding direction for Korea in its participation in the climate talks. Durban Platform, as decided at the 17th session of the Conference of the Parties, will serve a critical role in the future climate change negotiations. Since finance, technology development and transfer, and capacity building are mentioned as the means of implementation, Korea should pursue more active participation in the climate finance negotiations so that a good sum of international climate finance is channeled into the GCF. In addition, the paper also suggests that Korea participate more actively in the discussions regarding balanced support to mitigation and adaptation, creation of an effective tracking system of climate finance, and also linking capacity building and technology transfer with the GCF support.

서언

국문요약

약어 표기

제1장 서 론

제2장 GCF 설립 배경과 주요 경과
1. 유엔기후변화협약과 협상 동향
가. 선진국의 재정지원 의무
나. 개도국 지원목표 수립과 GCF 설립
다. 장기재원 작업프로그램 운영
2. GCF와 당사국총회의 관계
가. 재정 메커니즘과 운영주체
나. 당사국총회의 지침
다. 최근 상설위원회 논의사항
3. 소결

제3장 GCF 주요 쟁점(1): 기금의 조성
1. 기후재원의 주요 출처
2. 다자기금에 대한 공여유인
가. 공여 결정요인에 관한 이론적 정리
나. 다자지원의 특징
다. 기후변화 영역에서 다자적 지원
3. 주요 기금과 GCF 비교분석 및 평가
가. 설립 배경 및 목적
나. 거버넌스
다. 재원 조성방식
라. 소결

제4장 GCF 주요 쟁점(2): 기금의 전달
1. 주요 이슈
가. 지원수단의 유형
나. 기금에 대한 접근방식
다. 민간 참여 유도
2. 기존 기금 사례분석
가. 수원국 주인의식
나. 기금에 대한 접근성
다. 성과기반 지원
3. 효과적인 전달을 위한 요건
가. 수원국의 역량강화
나. 민간 참여를 위한 특별한 고려
다. 상호 책임성 추구

제5장 GCF의 당면과제와 우리의 대응방안
1. GCF 발전을 위한 우선과제
가. 공여유인 제고를 위한 기존 기금과의 차별화
나. 기금 사용을 위한 여건 조성
다. 협상의 진전
2. 우리나라의 대응방안
가. GCF 조기 운영 개시를 위한 아이디어
나. 개도국의 역량강화 지원
다. 관련 산업 활성화 지원
라. GCF 성공을 위한 협상전략

참고문헌

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