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세계지역전략연구 EU의 對아프리카 특혜관세제도 현황과 정책 시사점 경제협력, 무역정책

저자 정재욱, 정민지 발간번호 세계지역전략연구 19-06 자료언어 Korean 발간일 2019.12.30

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   유럽연합(EU: European Union)은 무역을 통한 개발도상국의 경제발전을 도모하기 위해 다양한 형태의 특혜관세제도를 시행하고 있다. 우선, 개발도상국을 소득 수준과 경제 및 사회적 제반 여건에 따라 차등하여 해당 국가 그룹의 대EU 수출품에 대한 관세를 감면하거나 쿼터를 면제해주는 비상호적(nonreciprocal) 특혜관세제도인 일반특혜관세제도(GSP: Generalised Scheme of Preferences)를 시행하고 있다. 또한 EU는 유럽과 역사적으로 오랜 관계를 맺고 있는 ACP (African, Caribbean and Pacific) 지역의 개발도상국을 대상으로 양자간 무역협정 형태인 경제동반자협정(EPA: Economic Partnership Agreement)을 체결하고 EU 시장을 개방하는 한편, 개발도상국의 무역 역량 강화를 지원하고 있다. EU를 비롯한 주요 선진국은 아프리카를 대상으로 하는 광범위한 특혜관세제도를 시행하고 있으며 이를 통해 아프리카의 교역 역량 강화는 물론 자국 소비자에게 저렴한 상품을 공급하는 한편, 자국 기업의 아프리카 투자를 지원하는 긍정적인 효과를 얻고 있다.
   최근 아프리카의 통상환경이 변화하고 있는 가운데 우리나라의 對아프리카 중장기 통상전략 차원에서도 특혜관세제도를 비롯한 무역정책을 활용할 수 있다. 2019년 5월 30일, 아프리카 대륙 전체를 포괄하는 아프리카대륙자유무역지대(AfCFTA: African Continental Free Trade Area)가 발효되었고, 이에 따라 2020년 7월부터 12억 아프리카 시장 내 상품거래에 대한 관세가 대부분 철폐된다. 이런 변화 속에 GSP와 같은 특혜관세제도를 활용하는 선진국은 물론, 러시아ㆍ중국ㆍ인도ㆍ터키 등 신흥국은 아프리카에 대한 교역 및 투자를 빠른 속도로 확대하고 있다. 이렇게 아프리카 지역을 둘러싼 통상환경 변화에 따라 세계 주요국은 對아프리카 진출전략을 재점검하고 있는 반면, 우리나라는 아직까지 對아프리카 개발협력정책 이외의 아프리카 지역과 경제협력전략 및 정책이 부족한 것이 사실이다. 우리나라가 그간 활용한 자유무역협정(FTA)과 같은 일반적 방식의 양자간 교역확대방안은 대륙 내 권역별로 교역공동체가 형성되어 있고 자국 경제발전을 위해 수입규제가 만연한 아프리카의 현실에 맞지 않아 우리 국익을 극대화하면서도 아프리카 특성에 맞는 중장기적 통상전략이 필요하다.
   본 연구는 이런 배경 속에 우리나라의 對아프리카 통상전략의 수립을 위해 EU의 특혜관세제도의 현황을 조사하고, 이를 바탕으로 정책적 시사점을 도출하고자 하였다. 특히 아프리카성장기회법(AGOA: African Growth and Opportunity Act)이라는 對아프리카 특혜관세제도를 시행하고 있는 미국에 비해 EU는 아프리카 국가 및 지역을 경제발전 정도와 소득 수준 등에 따라 구분하여 경제협력 전략을 다르게 세우고, 특히 아프리카 중소득국과 EPA를 통한 점진적 시장개방을 추진한다는 측면에서 우리나라가 취할 수 있는 주요한 대안이다.
   본 연구 2장에서는 EU가 시행하고 있는 비상호적 및 상호적 특혜관세제도의 현황과 아프리카 주요국과 교역관계를 살펴보았다. EU는 개발도상국을 세그룹으로 나누어 특혜관세제도를 적용하고 있다. 저소득 및 중저소득 개발도상국이 수출하는 약 66% 수준의 품목에 대하여 대EU 수출관세를 감면하는 표준(standard) GSP를 비롯하여, 표준 GSP 대상국 중 취약성 기준과 지속가능발전 기준을 충족하는 국가에 대하여 GSP 대상 품목의 관세를 완전 면제하는 GSP+, 그리고 최빈개발도상국을 대상으로 무기를 제외한 모든 품목에 대해 EU 시장을 완전 개방하는 EBA(Everything But Arms)를 시행하고 있다.
   또한 EU는 아프리카를 비롯한 ACP 지역의 역내경제공동체를 대상으로 양자무역협정인 EPA를 추진하고 있다. 이미 남아프리카, 서아프리카, 동남부 아프리카, 중앙아프리카 등의 일부 국가와 EPA를 시행하고 있고, 동아프리카 등과 EPA 협상을 마쳤다. EPA에 따라 EU 시장은 대부분의 품목에 대해 즉각 개방하는 반면, 아프리카 국가 등 협정 대상국의 시장은 점진적으로 부분 개방하는 비대칭적 시장개방원칙을 지키고 있다. 특히 비교적 소득 수준이 높은 중고소득국들의 경우 EBA와 같은 수혜를 누릴 수 없었는데, EPA를 통해 대EU 수출에 대한 무역특혜를 받고 있다. 대표적으로 남아프리카공화국은 EU-SADCEPA를 통해 농수산품에 대한 큰 폭의 관세 감면을 얻었다. EPA는 교역 외에도 노동ㆍ환경ㆍ투자ㆍ경쟁 등에서 EU 기업이 투자할 수 있는 환경을 조성할 수 있도록 아프리카 국가들의 정책 역량을 강화하고, 이를 모니터링하는 역할을 하고 있다. 이를 통해 코트디부아르를 비롯한 많은 EPA 체결 아프리카 국가들이 EU 기업의 투자를 적극적으로 유치하고 있다. 다만 나이지리아를 비롯한 일부 아프리카 국가들은 EPA 협상안에 대한 국내 비준을 늦추고 있어, 상당수의 EPA는 비준을 마친 국가에 대해서만 임시 발효의 형태로 적용되고 있다. EU가 아프리카 국가들과 체결하였거나 협상 중인 모든 EPA에는 개발협력과 아프리카의 경제발전에 관한 내용을 담고 있다. 그러나 아직까지 아프리카의 대EU 수출 중 석유ㆍ농산물 등의 원자재가 대부분을 차지하고 있어 아프리카의 제조업 발전과 수출품목 다변화를 위한 지속적인 무역을 위한 원조(AfT: Aid for Trade)와 EU 기업의 아프리카 투자 유치 노력이 필요하다.
   3장에서는 대표적으로 아프리카 지역을 대상으로 특혜관세제도를 시행하고 있는 미국과 EU의 제도를 비교 분석하였다. 두 제도 모두 기본적인 틀은 GSP를 바탕으로 하고 있고, 노동권과 인권 등 국제 규범의 준수를 요구하는 공통점이 있다. 그리고 둘 다 특혜관세 적용과 별도로 아프리카 국가의 교역 역량 강화와 기술 지원 등의 프로그램을 시행하고 있다. 그러나 AGOA가 미국기업의 대아프리카 투자나 수출 환경 등 미국의 국익과 관련된 기준을 엄격하게 적용하는 반면, EU의 EBA나 EPA 등은 좀 더 포괄적인 품목에 대하여 유연한 기준을 적용하고 있다. AGOA가 국내법의 형태로 지정되어 미국 행정부의 심사에 따라 대상국을 결정하는 구조인 반면, EU의 제도들은 GSP+를 제외하면 국제적 기준에 따라 수혜국을 결정한다.
   교역 효과 측면에서도 미국과 EU의 제도 차이가 드러났다. 2000년부터 2015년까지 미국과 EU의 대사하라 이남 아프리카 수입 자료를 사용하여 두 제도의 교역효과를 비교 분석한 결과, 미국의 AGOA로 인한 의류 품목 교역효과가 약 31.0%, 비의류 품목에서 교역효과는 약 2.4%로 나타난 반면, EU의 EBA를 포함한 GSP와 일부 EPA 등의 특혜관세제도로 인한 교역효과는 약 13.8%로 나타났다. 선행연구의 결과와 유사하게 전반적으로 미국의 AGOA로 인한 교역효과는 의류 품목에 집중된 것으로 나타났다. 품목 수 및 교역량 측면에서 비의류 품목 비중이 훨씬 크기 때문에 실제로 미국와 EU의 대아프리카 특혜관세제도로 인한 교역효과를 비교한다면 EU의 제도로 인한 교역효과가 더 높다고 할 수 있다.
   4장은 전체 연구의 결과를 요약하고 이를 바탕으로 우리나라의 대아프리카 특혜관세제도 도입 가능성과 활용방안에 대한 시사점을 제시하였다. 우리나라의 경우 1990년대 후반부터 많은 양자간 및 지역간 자유무역협정(FTA)을 추진하였고, 최근에는 신남방정책과 신북방정책의 실현 과정에서 FTA나 포괄적경제동반자협정(CEPA: Comprehensive Economic Partnership Agreement)등 다양한 형태의 양자간 무역협정을 추진하고 있다. 아프리카 국가 중에서는 과거 남아프리카공화국, 이집트 등과 FTA를 추진한 바 있으나 큰 진전을 보지는 못하였다. 유럽과 같이 아프리카와 지리적으로 가깝고 규모가 큰 시장을 보유하고 있지 않다는 측면에서 우리나라가 비상호적인 특혜관세제도만을 가지고 아프리카와 교역 확대를 모색한다면 그 효과가 상당히 제한적일 수밖에 없다. 또한 아프리카에서 우리나라의 주요 경제협력 파트너로 꼽을 수 있는 중고소득국가들은 우리나라가 향후 GSP와 같은 비상호적인 특혜관세제도를 도입하더라도 수혜요건을 충족하기 어려울 수 있다. 이런 이유에서 국가나 지역, 소득 수준, 양자 경제협력의 특성 등을 반영하여 양국의 수요를 충분히 반영할 수 있는 새로운 무역협정의 틀을 고민할 필요가 있다. 이런 측면에서 국가 소득 수준별로 GSP를 차등하여 시행하는 한편, 주요 지역경제공동체와 EPA를 추진하고 있는 EU의 전략은 우리나라가 주요한 대안으로 참고할 수 있는 사례이다. 양자 교역의 확대만큼이나 아프리카 현지 투자와 기술 이전 등의 수요가 큰 우리나라의 조건에서 EPA와 비슷한 방식의 대안적 양자 무역협정을 아프리카 국가의 수요와 조건에 맞게 개발할 필요가 있다. 한-아프리카의 교역 및 투자 확대를 위해서는 우선 아프리카의 교역 역량의 강화와 양국 시장에 대한 접근성 확대가 필요하다. 이는 개발협력 측면에서 최근에 강조되고 있는 무역을 위한 원조(Aid for Trade)의 핵심 목표이기도 하다. 우리나라의 무역을 위한 원조 규모는 매년 증가하고 있으나 실제로 우리나라와 교역 확대를 위한 전략과 연계되어 추진되지는 못하고 있다. 향후 무역을 위한 원조를 체계화하는 한편 한-아프리카의 교역 및 투자 확대를 모색할 수 있도록 통상정책과 개발협력 정책을 넘어선 한-아프리카 경제협력전략과 실행체계가 필수적이다. 마지막으로 우리나라 각 부처가 주관하고 있는 다양한 고위급 한-아프리카 정책협의체를 통합하여 최고위급 협의체로 격상하는 것을 고려할 수 있겠다. 미국이나 EU는 물론 중국과 일본 등 많은 국가들이 아프리카와 경제협력 확대를 위해 정례적인 협의체를 운영하고 있다. 협의체의 성격 또한 과거 개발협력 의제 중심에서 교역과 투자 확대를 전면에 내세우는 방향으로 변화하고 있다. 점차 아프리카연합(AU)이 주도하는 아프리카 지역 중심성이 통상 측면에서도 강조되고 있어 지역경제공동체를 넘어선 한-AU 간 경제협력 의제 협의체를 강화하여 정례적으로 운영하는 것도 최근 아프리카 통상환경의 변화에 적합한 방향이라고 할 수 있다.
 

   The European Union (EU) practices various types of preferential trade schemes to promote the economic growth of developing countries through trade. The EU classifies developing countries into three groups by their income level, economic and social status and applies the Generalised Scheme of Preferences (GSP), which is a non-reciprocal preferential trade scheme to reduce or exempt tariffs on goods exported to the EU or remove quotas. The EU also signs Economic Partnership Agreements (EPAs) with developing countries in the African, Caribbean, and Pacific (ACP) regions, which have long historical relationships with Europe, to open European markets to partner countries and support their trade capacity building. Major advanced economies, including the EU, implement a wide range of preferential trade schemes targeting Africa, which has the positive effect of strengthening Africa's trade capacity, supplying cheaper goods to their consumers, and supporting their entrepreneurs' investment in Africa.
   In the midst of the recent changes we are seeing in the African trade environment, trade policies like preferential tariff schemes can be used in Korea’s long-term trade strategy with Africa. On May 30, 2019, the African Continental Free Trade Area (AfCFTA), entered into force with a range of coverage extending across the entire African continent, and starting from July 2020 most tariffs on goods trade within the African market with a 1.2 billion population will be eliminated. Reacting to these changes, emerging countries such as Russia, China, India, and Turkey, as well as advanced countries implementing preferential trade schemes such as the GSP, are rapidly expanding their trade and investment in Africa. As a result of the changes in the trade environment surrounding Africa, major countries in the world are evaluating and adjusting their Africa strategy, while Korea still lacks any economic cooperation strategies or policies in Africa except for development cooperation policies. Korea’s bilateral trade-promoting policies widely used so far, such as free trade agreements (FTA), may not be appropriate for the circumstances in Africa, where regional economic communities are formed in each part of the continent, and import regulations are widespread for the economic development of African countries. Thus, Korea needs a long-term trade strategy with Africa that can enhance Korea’s interests in a manner that also suits the circumstances and demands of the continent.
   In this context, this study aims to investigate the current state of preferential trade schemes of the EU to establish Korea's trade strategy for Africa. While the United States has implemented the African Growth and Opportunity Act (AGOA) as its preferential tariff scheme for African countries, the EU sets up different economic cooperation strategies by grouping African countries and regions according to their economic development and income level. In particular, the EU’s EPA policy to asymmetrically and gradually open markets of middle-income countries in Africa might be a good model policy for Korea.
   Chapter 2 examines the EU’s non-reciprocal and bilateral preferential tariff schemes and agreements and its trade relations with African countries. The EU divides developing countries into three groups and applies different preferential tariffs. The standard GSP reduces tariffs for exports of about 66% of products from developing countries to the EU market. Among countries eligible for standard GSP, the ones that meet the vulnerability and sustainable development standards can apply for GSP+, the framework that fully exempts tariffs for GSP-applicable products. Furthermore, least developed countries can enjoy full access to EU market for all of their export products except armament, according to the Everything But Arms (EBA) policy.
   The EU is also promoting EPAs as bilateral trade agreements with regional economic communities in the ACP region, including Africa. The EU already has implemented EPAs with some countries in Southern Africa (SADC), West Africa, Eastern and Southern Africa, and Central African regions, and has concluded EPA negotiations with East Africa. Under the EPA, the EU market is open immediately for most items to partner countries, while the markets of the partner countries in Africa will open later gradually and partially, as an asymmetric market opening principle. In particular, high-income countries, which are ineligible for EBA privileges, can also benefit from trade privileges under these EPAs for their EU exports. For instance, South Africa enjoys significant tariff reductions on its agricultural and fishery exports through the EU-SADC EPA. In addition to trade, EPAs strengthen and monitor the economic policy capacity of African countries, in terms of labor, environment, investment, and competition policies, to create a business environment where European entrepreneurs prefer investing in. Several EPA signing African countries, including Cote d’Ivoire, are actively attracting investment from EU entrepreneurs through EPAs. However, some African countries, including Nigeria, are postponing their ratification of the EPA, with the result that it is only in force on a provisional basis within the countries that have ratified it. All EPAs that the EU has entered into or negotiated with African countries include development cooperation and economic development in Africa. However, most of Africa’s exports to the EU are still raw materials such as petroleum and agricultural products. Aid for Trade (AfT) and efforts to attract the investment of EU companies in Africa still remain important agendas.
   Chapter 3 compares and analyzes the US and the EU preferential tariff schemes implemented for Africa. Both have a common framework based on their GSP and require compliance with international norms such as labor rights and human rights. In addition to the application of preferential tariffs, both implement special programs to strengthen trade capacities and technical support for African countries. However, while the AGOA strictly enforces standards concerning US national interests , such as protection of US investment in Africa and the export environment supporting American firms, EU’s policies apply flexible standards for more comprehensive terms. Whereas the AGOA is provided for in the form of US domestic law in a scheme where the US government decides on target countries, EU policies determine beneficiary countries according to international standards, with the exception of the GSP+.
   There are significant differences between preferential tariff schemes of the US and the EU in terms of trade effects. An empirical study using imports data of the EU and the US from Sub-Saharan Africa, from the period of 2000 to 2015, indicates that the US AGOA had an estimated trade effect of approximately 31.0% on apparel products, while the estimated effect on non-apparel products was only about 2.4%. The trade effect of all the EU preferential tariff schemes including GSP and EPA was estimated at about 13.8%. Similar to the previous studies, the trade effect of AGOA is concentrated on apparel items. Since the share of non-apparel items is larger in terms of the number of items and the volume of trade, the trade effect of the EU policies is higher when comparing the trade effect of the US and EU preferential tariff schemes for Africa.
   Chapter 4 summarizes the results of the entire study and produces policy recommendations, including the possibility of Korea's preferential tariff schemes for Africa and how to utilize them. Korea has pursued several bilateral and regional free trade agreements (FTAs) since the late 1990s. More recently, Korea’s New Southern Policy and New Northern Policy also incorporate FTAs and Comprehensive Economic Partnership Agreements (CEPAs) with regional partner countries. Korea explored FTAs with South Africa and Egypt in the past, but failed to realize any significant progress. Considering Korea is neither geographically close to Africa nor has a large market like the EU, using the non-reciprocal preferential tariff scheme as the only strategy for increasing trade with Africa would merely have limited effects. Furthermore, even if Korea introduces non-reciprocal preferential tariff policies such as the GSP, upper-middle income countries in Africa, who have the most potential for economic cooperation with Korea, are less likely to obtain beneficiary status under such a scheme.
   For this reason, it is necessary to consider a new and alternative trade agreement framework that fully reflects the needs of Korea as well as partner countries and regions, partner countries’ income and other important characteristics of bilateral economic cooperation. In this respect, the EU's strategy of promoting EPAs with major reExecutive gional economic communities and differentiating GSPs by income level of beneficiary countries can be considered as a good model for Korea. Given that the demand for local investment and technology transfer to Africa is as significant as the need to expand bilateral trade with African countries, alternative bilateral trade agreements similar to an EPA should be developed to meet the needs and environments of different African countries and regional communities. In order to expand trade and investment between Korea and Africa, it is necessary to strengthen the trade capacity of Africa and increase access to both markets. This is also the objective of Aid for Trade, which has recently been highlighted in the area of development cooperation. Korea continues to increase its amount of aid for trade every year, but the sector remains separated from the trade strategy of Korea. It will be essential for Korea to establish a Korea-African economic cooperation strategy and implementation system that can operate beyond trade policies and development cooperation policies if Korea is to systematize aid for trade and expand trade and investment between Korea and Africa.
   Finally, we could consider integrating the various high-level Korea-African policy forums currently hosted by different Korean ministries and upgrading these to the highest level. Not only the US and the EU but also China and Japan, operate regular top-level forums with African countries to expand economic cooperation with Africa. The theme of the forums has also changed from development cooperation agenda to trade and investment agenda. In line with the emerging trend of regional centrality led by the African Union (AU), Korea’s trade agenda should place more emphasis on strengthening its consultative bodies with the AU to overcome the limitations of economic cooperation with fragmented regional economic communities. Holding these Korea-AU councils on a regular basis and expanding them appear to be a promising direction when considering recent changes in the trade environment in Africa.
 

국문요약 


제1장 서론
1. 연구배경과 목적
2. 선행연구의 검토
3. 연구범위와 구성


제2장 EU의 특혜관세제도 현황
1. EU의 일반특혜관세제도(GSP) 도입 현황
2. EU와 아프리카 국가 간 경제동반자협정(EPA) 현황
3. EU-아프리카 교역 현황과 특혜관세제도 수혜 현황
4. 권역별 EPA 협정 구조 및 조문 비교


제3장 EU와 미국의 대아프리카 특혜관세제도 비교
1. 제도의 배경과 현황
2. 교역효과 비교 분석


제4장 결론: 한국의 對아프리카 특혜관세제도 도입에 대한 시사점


참고문헌


부록


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