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ODA 정책연구 스리랑카 국가협력전략(CPS) 이행 증진을 통한 원조효과성 제고방안 연구 경제개발, 경제협력

저자 강인수, 이호생, 송유철 발간번호 14-01 자료언어 Korean 발간일 2014.12.30

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우리나라는 원조효과성 제고를 위해 범정부 차원에서 26개 국가를 중점협력 대상국으로 선정하고 국가협력전략(CPS)을 수립하여 이행 중이다. 본 연구에서는 우리나라의 대표적 수원국 중 하나인 스리랑카를 대상으로 CPS의 내용 및 이행 현황을 분석하고, 향후 CPS 이행성과를 제고하기 위한 종합적이고 체계적인 개선방안을 도출하고자 했다. 그러나 2012년 스리랑카 CPS가 작성된 이후 시작된 사업이 많지 않고, CPS 운용 기간인 2012~16년에 시작되어 종료된 사업이 아직 없기 때문에 현 시점에서 CPS 이행성과를 제대로 평가하기는 어렵다. 이러한 한계가 있음에도 불구하고 2기 CPS를 마련해야 하는 현시점에서 CPS 이행성과 증진을 통한 원조효과성 제고방안을 모색하는 것은 매우 시급한 과제이다.
스리랑카는 최근 빠른 경제성장을 통해 절대빈곤 감축과 관련된 새천년개발목표(MDGs)는 이미 달성했고, 다른 MDGs 목표들도 2015년까지 대부분 달성할 것으로 예상된다. 스리랑카의 국가발전계획인 Mahinda Chintana에는 스리랑카의 구체적인 개발수요 목표가 제시되어 있기 때문에 한국의 원조도 스리랑카 개발수요에 조응하는 분야로 집중될 필요가 있다. 현행 CPS상 한국의 스리랑카 중점지원분야인 경제사회인프라 구축, 인적자원 개발, 거버넌스 개선 등은 모두 스리랑카의 개발수요에 부합하는 분야이기는 하지만, 개발수요 가운데서도 우선순위가 높은 분야가 있다는 점이 고려될 필요가 있다.
스리랑카의 경우 내전을 치른 지 오래되지 않았고, 중진국 진입 가능성이 높으며, 원조와 관련하여 주인의식이 매우 높아 수원국 중심의 원조가 이루어지고 있기 때문에 주요 분야별로 주도적 역할을 담당하는 공여기관이 스리랑카 정부에 의해 실질적으로 정해진다는 등의 특수성이 있다. 이러한 점들을 고려하여 원조효과성 제고를 위해서는 원조정책에 다음과 같은 점이 중점적으로 반영되어야 한다.
첫째, 사회경제개발 측면에서 스리랑카의 가장 큰 특징이 오랜 기간의 내전에 따른 후유증을 겪고 있다는 점임을 고려해야 한다. 둘째, 스리랑카가 조만간 고중소득국으로 진입할 것으로 예상되기 때문에 고중소득국으로의 발전단계에서 나타나는 개발수요가 증가하고 있다는 점을 고려해야 한다. 셋째, 중소득국에 적합한 분야 및 이슈에 대한 지원과 관련하여 한국의 개발경험에 기반한 정책자문 사업을 확대할 필요가 있다. 넷째, 스리랑카에는 원조의 주요 분야별로 주도적인 역할을 하는 공여국 및 국제기구가 존재하기 때문에 이 기관들과의 원조 조화 또는 분업을 사전에 고려해야 한다. 이를 위해서는 개발파트너포럼(DPF)을 보다 적극적으로 활용할 필요가 있다. 다섯째, 스리랑카의 고중소득국 진입은 양국관계를 공여국-수원국의 관계에서 경제협력 파트너 관계로 변화시킬 가능성이 크므로, 출구전략을 준비할 필요가 있다.
또한 주요 공여국과 공여기관의 CPS와 모범사례 분석을 통해 얻을 수 있는 시사점을 CPS 작성 및 이행과정에 적극 반영할 필요가 있다. 그중 중요한 사항을 정리하면 다음과 같다.
한국도 일본과 같이 중장기적으로는 롤링 플랜을 도입하여 활용하는 방안을 검토할 필요가 있다. 또한 스리랑카의 개발 수준에 적합한 과학기술 진흥, 산업발전 등의 개발수요에 부응할 수 있도록 중점분야를 선정하는 것도 중요하다. 호주와 같이 원조의 여러 분야에서 직접적으로 사업을 수행하기보다는 주요 국제기구 및 분야별 주도적인 공여국과의 원조조화를 통하여 그들의 원조활동을 지원하는 한편, 한국이 비교우위를 지닌 소수 분야에 특화하는 것이 원조의 효과성을 담보하기 위해 필수적이다. 반면 다자기구의 경우 개별 공여국에 비해 지원규모가 클 뿐만 아니라 중점분야 선정도 공여기관의 비교우위보다는 수원국의 수요에 명확하게 초점이 맞춰져 있다. 또한 원조경험이 많기 때문에 사업발굴부터 전략수립, 이행, 모니터링 및 평가, 환류(feedback)에 이르는 전 과정이 훨씬 체계화되어 있고 투명하다. 특히 ADB는 다부문금융퍼실리티(MFF) 방식을 도입하여 대형사업의 예측가능성과 지속성을 높이고자 하며, 협조융자 방식을 활용하고 있다. 세계은행은 이해관계자들과의 소통 및 협의 과정을 중요시하며, 다양한 방법을 통해 사업 이행환경 및 추진에 관련된 위험관리방안도 마련해두었다. UNDP는 단순한 기술지원보다는 정책 분야의 지원 강화를 통한 체계적인 지원뿐만 아니라 원조 집행 이후 지속가능성의 중요성을 인지하고 출구전략을 마련하고자 한다.
한편 CPS 이행성과에 대한 분석결과도 차기 CPS 및 이행과정에 반영되어야 한다. 한국의 대스리랑카 CPS의 중점분야는 스리랑카의 국가개발계획과 사회경제개발 목표 및 제약요인을 잘 반영하고 있다. 또한 한국은 원조의 상위 정책문서를 바탕으로 CPS의 목표와 중점분야 등을 선정하였으며, 원조 관련 국제 기준 을 준수하고자 하였다는 점에서 전략의 적절성이 높다고 볼 수 있다. 그러나 ① CPS가 명확한 결과틀(results framework)을 구비하고 있지 못하다는 점, ② 중점분야별 추진계획, 이행전략 등에서 구체적인 실현방안이 제시되지 않고 있다는 점, ③ 한국의 원조에 대한 예측가능성을 높일 수 있는 방안이 결여되어 있다는 점, ④ 범분야 지원계획, 사업형태별 지원계획, 이행전략, 성과관리방안 등이 스리랑카의 특유하고 구체적인 상황에 대한 지원 내용을 제시하지 않고 있다는 점 등에서 적절성의 개선 여지가 있는 것으로 판단된다.
효율성 측면에서는 CPS 작성 이전에 시작되어 종료된 사업들의 경우 대개 예정기간 내에 산출물(output)이 나왔기 때문에 수행체제는 비교적 효율적이었던 것으로 평가되고 있다. 그러나 성과기반 관리 시스템의 효율성은 전반적으로 높지 않았던 것으로 보이기 때문에 향후 CPS 이행과정에서 이 부분을 강화해나가야 한다. 현 CPS 주기에 시작되어 종료된 사업이 거의 없기 때문에 효과성에 대한 평가가 어렵지만, 이를 제고하기 위해서는 사업설계 단계부터 결과 목표가 명확히 설정되어야 하고 사업발굴 단계에서 현지 현황을 정확히 파악하는 것이 중요하다는 점을 지적할 수 있다.
본 연구에서는 이러한 정책 시사점을 토대로 스리랑카에 대한 원조효과성을 제고하기 위해 현시점에서 우선적으로 추진해야 할 사항으로 중점분야의 적절한 선택, 민간 부문과의 연계 강화, 유무상 원조 연계 강화, 원조예측성 제고, 원조조화 강화 등 다섯 가지를 제시했다.
The government of Korea selected 26 countries as major development partners and formulated Country Partnership Strategies (CPS) for these countries. To improve the implementation performances of the CPS, it is necessary to evaluate the results. However, the only performance evaluation framework for a mid-term review has been made in 2013. This research aims to derive the comprehensive and systematic ways to improve the implementation performances of CPS for Sri Lanka. Since the first CPS for Sri Lanka covers the period from 2012 to 2016, it is difficult to evaluate the implementation performances rigorously. However, it is necessary to prepare the 2nd CPS for Sri Lanka by reviewing the development demands of Sri Lanka and finding effective ways for implementation.
Chapter 2 examines the development demands of Sri Lanka based on the national development plan (Mahinda Chintana) and governance structure. Chapter 3 analyzes the CPS of major donor groups and elicits important implications. Chapter 4 summarizes the key contents of Korea's CPS for Sri Lanka and analyzes the implementation performances by using the evaluation framework. The analysis mainly focuses on relevance, efficiency and effectiveness. Chapter 5 suggests main areas of Korea's aid for Sri Lanka. The main results of the research are summarized as follows.
According to Mahinda Chintana, the government of Sri Lanka formulated specific development plans including the following key areas; ① expansion of national infrastructure, ② development of rural areas and productivity improvements in the agricultural sector, ③ productivity improvement in both the public and private sectors, and ④ education and health sectors. Korea selected ① economic and social infrastructure (improvement of road, development of hydro resources and renewable energy), ② human resources development (TVET and secondary education), ③ improvement of governance (improvement of administration system and capacity building of the government sector) as 3 major areas of development assistance for Sri Lanka. These 3 areas are consistent with the development demands of Sri Lanka. However, it needs to be aligned with previous areas in Sri Lanka's development demands within a more specific context. In order to improve the effectiveness of ODA, the particularities of Sri Lanka should be considered when Korea selects the ODA projects/programs.
First of all, in terms of social and economic development it should be considered that Sri Lanka is still recovering from the aftermath of its long civil war. Reconstruction of infrastructure is still in progress and there remain pockets of poverty (especially, in the northeastern areas). Even though rural area development is not a major area in Korea's CPS, it is necessary to expand assistance for rural area development. However, such assistance needs to be comprehensive programs, not independent projects.
Second, development demands, commonly identified with middle-income countries, are increasing in Sri Lanka. Since Sri Lanka is expected to become a middle-income country sooner or later, demands for social safety nets, capacity building for science and technology, and improved public services will increase. As the Sri Lankan government aims to construct a knowledge-based society, Korea needs to increase the IT related projects/programs.
Third, Korea needs to provide more policy consultations. Korea's development experiences would be very helpful because the Sri Lankan government is very keen on expanding the manufacturing sectors for sustainable development. However, the experiences of Korea cannot be applied to Sri Lanka directly. It is necessary to localize (or modify) these experiences by allowing for the specific circumstances of Sri Lanka.
Fourth, it is necessary to cooperate more actively with the development partners for harmonization. Since there are leading development partners for each major areas and the ownership of Sri Lankan government is strong, the information sharing and prior consultations with the development partners would increase the effectiveness of ODA. Even though the activities of the Development Partners Forum (DPF) are not satisfactory at this moment, KOICA and EDCF need to participate more actively in this forum.
Fifth, it is necessary to prepare an exit strategy. The relations with Sri Lanka will likely change from a recipient-donor to economic cooperation partner. In order to strengthen the basis for cooperation, it is necessary to expand private sector development and invitation training programs.
CPS of major donor groups also provides meaningful implications for Korea. For example, CPS of Japan has rolling plans and emphasizes economic cooperation through aid. Australia emphasizes aid harmonization and actively uses local experts from the private sector. On the other hand, MBDs (such as ADB and World Bank) are clearly focusing on the demands of Sri Lanka and their implementation process is systematic. ADB recently adopted Multitranche Financing Facilities (MFF) as aid modality, which emphasizes the sustainability of large size long term project/program, participation of recipient country and co-financing of other donor groups. World Bank is actively communicating with the stakeholders and regards consultation process as an important step. Risk management and flexibility are also emphasized by the World Bank. UNDP recognizes the importance of exit strategy for sustainability. These characteristics of other donors' CPS need to be reflected in Korea's CPS and its implementation.
To improve the implementation performances of CPS, Korea needs to ① select proper major assisting areas, ② strengthen the linkages with the private sector including PPP, ③ strengthen the linkages between grants and loans, ④ improve the predictability of aid by expanding rolling plans, and ⑤ improve aid harmonization.

국문요약


약어 표기


제1장 서론


제2장 스리랑카의 개발수요와 ODA 수원 정책
1. 스리랑카 정치‧경제 현황 및 전망
가. 스리랑카의 정치 현황과 전망
나. 스리랑카의 경제 현황과 전망
2. 스리랑카의 개발계획 및 재원조달계획
가. 스리랑카의 개발계획
나. 스리랑카의 재원조달계획
3. 스리랑카의 개발수요
가. 스리랑카의 새천년개발목표(MDGs) 달성 현황
나. 사회개발 부문 수요(인적자원 및 보건의료)
다. 경제개발 부문 수요(과학기술 및 운송인프라)
라. 다부문 및 범부문 수요(농촌개발 및 환경)
4. 스리랑카 정부의 수원 정책 및 제도


제3장 국제사회의 스리랑카 ODA 지원과 CPS 운용 현황
1. 스리랑카에 대한 국제원조 현황
가. 국제원조 집행 현황
나. 주요 공여국의 협력 현황
2. 주요 공여국의 CPS
가. 호주의 지원전략
나. 일본의 지원전략
다. 미국의 지원전략
라. 기타 국가
3. 주요 다자기구의 CPS
가. ADB
나. 세계은행(World Bank)
다. UN
4. 주요 공여국과 다자기구의 시사점
가. ADB의 다부문금융퍼실리티(MFF) 활용사례
나. 호주 및 일본의 사례
다. UNDP의 사례


제4장 한국의 스리랑카 CPS 이행성과 분석
1. 한국의 스리랑카 원조 현황과 지원성과
가. 한국의 지원 현황
나. 한국의 지원성과
2. 한국 CPS의 주요 내용
가. 기본방향
나. 중점분야 및 범분야 이슈
다. 사업형태별 지원계획
라. 이행전략 및 성과관리방안
3. 한국의 CPS 이행성과 분석
가. CPS 내용의 적절성
나. CPS 이행과정(효율성)
다. CPS 성과(효과성)


제5장 한국의 원조효과성 제고방안
1. 중점분야의 적절한 선택
2. 민간 부문과의 연계 강화(Public Private Partnership: PPP)
3. 유‧무상 원조 연계 강화
4. 원조예측성 제고
5. 원조조화 강화


제6장 결론 및 시사점


참고문헌


부 록


Executive Summary


 

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