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연구보고서 러시아의 극동 · 바이칼 지역 개발과 한국의 대응방안 경제개발, 경제협력

저자 제성훈, 민지영, 강부균, 세르게이 루코닌 발간번호 14-23 자료언어 Korean 발간일 2014.12.30

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2012년 5월 출범한 3기 푸틴 정부는 사상 최초로 특정 지역 개발을 전담하는 연방정부 부처로 극동개발부(Ministry for Development of Russian Far East)를 설립한 데 이어, 2013년 3월 국가 프로그램 ‘극동‧바이칼 지역 사회경제 발전(Socio-Economic Development of the Far East and the Baikal Region)’을 채택하고, 2014년 4월 다시 이를 전면 개정하는 등 극동‧바이칼 지역 개발을 전례 없이 적극적으로 추진하고 있다. 이 연구의 목적은 극동‧바이칼 지역의 지정‧지경학적 의미를 고려하면서 3기 푸틴 정부의 해당 지역 개발정책을 체계적으로 분석하고, 구체적인 정책적 대응방안을 제시하는 데 있다.
극동‧바이칼 지역은 지정학적 측면에서 전략적 불안정이 존재하는 동북아와 인접한 안보적 취약지대이자, 러시아를 동북아의 지정학적 과정에 연루시키는 연결고리이다. 또 지경학적 측면에서는 역동적으로 발전하고 있는 동북아‧아태 지역과 인접한 저발전지대이자, 풍부한 천연자원을 보유하고 있는 유라시아 대륙 횡단 교통‧물류망의 요지이다. 따라서 이 지역의 개발은 다음과 같은 지정‧지경학적 의미가 있다. 첫째, 러시아의 입장에서는 유라시아 강대국의 지위를 강화하고, 러시아 전체의 지속적 경제 발전을 위한 신(新)성장동력을 확보한다는 의미가 있다. 둘째, 한국의 입장에서는 러시아와의 지정학적 협력기회를 확대하고, 영토 밖의 신성장공간 조성가능성을 제공한다는 의미가 있다.
3기 푸틴 정부의 극동‧바이칼 지역 개발정책은 크게 ‘계획(프로그램)’ 차원과 ‘제도적 메커니즘’ 차원으로 구분할 수 있다. 첫째, ‘계획(프로그램)’ 차원에서는 2009년 확정된 ‘2025년까지 극동‧바이칼 지역 사회경제 발전전략’에 기초하면서도, 2013년 3월 확정되고 2014년 4월 전면 개정된 국가 프로그램 ‘극동‧바이칼 지역 사회경제 발전’을 중심으로 전개되고 있다. 이와 관련하여 기존에 수행되던 연방 목적 프로그램 2개를 포함한 총 3개의 하부 프로그램(하부 프로그램 ‘국가 프로그램 ‘극동‧바이칼 지역 사회경제 발전’ 수행 보장 및 기타 국토 균형발전조치’, 연방 목적 프로그램 ‘2018년까지 극동‧바이칼 지역 경제사회 발전’, 연방 목적 프로그램 ‘2007~15년 쿠릴 열도(사할린 주) 사회경제 발전’)이 수행되고 있다. 둘째, 제도적 메커니즘 차원에서는 ① 극동개발부 설립과 권한 확대, 극동 연방관구 대통령 전권대표의 연방정부 부총리 겸직 등 연방 거버넌스 변화 ② 기존에 설립된 (주)극동‧바이칼 지역 개발펀드 외에 (주)달니 보스토크, 극동 투자유치‧수출지원청, 인적자본개발청 설립 등 극동 개발 관련 기구 설립 ③ 조세특혜법 제정, 14개 선도사회경제개발구역 조성, 마가단 주 특별경제지대 기간 연장, 블라디보스토크 ‘산업‧생산’ 특별경제지대 조성 등 특혜적 법‧제도 도입으로 전개되고 있다.
이러한 극동‧바이칼 지역 개발정책은 다음과 같은 측면에서 기존과는 다른 패러다임 차원의 변화로 규정될 수 있다. 첫째, 내용적 측면에서 ‘추격형 발전’이 아닌 극동‧바이칼 지역의 ‘선도적 발전’이라는 개념에 기초하고, 시장합리성에 부합하는 사업을 중심에 두고 있으며, 아태지역으로의 수출지향형 산업 발전 및 해당 지역 국가들과의 경제관계 발전을 지향하고 있다. 둘째, 제도적 측면에서 개발계획의 수행력 강화를 위해 연방 거버넌스를 혁신했으며, 투자매력도 제고를 위해 새로운 법‧제도를 도입했다. 셋째, 재정적 측면에서 현실적이고 적정한 연방예산 확보계획이 마련되었다. 넷째, 정책적 의지 측면에서 아태지역 국가들과의 협력 강화를 통한 해당 지역 개발이 푸틴 대통령에 의해 수차례 공개적으로 선언되었다. 마지막으로 무엇보다도 큰 변화는 극동‧바이칼 지역 개발을 위한 제도적 메커니즘이 과거와 같은 연방정부령이 아닌 연방법에 의해 보장되리라는 점이다. 과거 연방정부령에 의해 확정된 수많은 극동‧바이칼 지역 개발프로그램은 구체적인 제도적 메커니즘을 수반하지도, 이에 대한 법적 안정성을 보장하지도 못했기 때문에 대부분 문서로 남을 수밖에 없었다. 하지만 3기 푸틴 정부는 계획(프로그램) 수행에 필요한 제도적 메커니즘을 마련하고, 특히 조세특혜, 선도개발구역, 민관협력(PPP) 등에 대한 정책조치들을 연방법으로 보장하고자 한다.
극동‧바이칼 지역 개발과 관련한 한‧러 협력과 주요국의 협력 현황을 검토‧평가한 결과, 해당 지역 개발에 대한 한국의 대응방안은 다음과 같다. 주요 협력분야는 첫째, 광범위한 특혜가 제공되는 선도사회경제개발구역에서 반제품 또는 부속품을 생산하고, 이를 다시 한국이나 제3국으로 수출하여 완제품을 생산하는 새로운 역내 분업이다. 이는 수출지향형 산업 육성과 극동 경제의 아태지역 가치사슬 편입을 지향하는 러시아 정부의 정책에도 부합한다. 둘째, 한국의 경쟁력을 고려할 때, 해당 지역의 전통적인 주요 산업인 석유‧가스 가공 분야 진출 및 플랜트 건설이다. 특히 러시아 정부가 에너지 자원의 ‘심층가공’산업 육성을 강조하고 있기 때문에 이 분야의 협력가능성은 매우 크다. 셋째, 석유‧가스 생산‧수출과 함께, 러시아 경제성장의 견인차인 대규모 인프라 건설 프로젝트이다. 특히 항만인프라의 경우, 기술과 경험 면에서 한국기업이 경쟁력을 갖고 있기 때문에 우선적으로 협력이 가능하다. 넷째, 남‧북‧러 3자 경제협력 프로젝트이다. 나진‧하산 프로젝트가 상업적으로 성공한다면 남‧북‧러 가스관, 전력계통망 연계, 더 나아가 농업협력 등 다른 프로젝트들도 추진력을 얻게 될 것이다.
이러한 여러 분야의 협력을 지원하는 방안으로는 양국 총리회담의 정례화와 극동개발부의 카운터 파트너 조직 신설, 민관협력(PPP) 사업 및 선도사회경제개발구역 참여 지원방안 모색, 투융자 플랫폼‧해외금융‧민간 파이낸싱을 활용한 자금조달 방안 마련, 정보수용자의 입장을 고려한 정보제공 방식의 혁신, 다자협력 추진, 러시아의 ‘동방정책’‧중국의 ‘신실크로드 구상’‧한국의 ‘유라시아 이니셔티브’의 상호 연계가능성 모색을 위한 한‧중‧러 3개국 공동연구사업 추진 등을 제안한다.

Soon after Vladimir Putin secured his third term as Russian president, the Russian government established for the first time the Ministry for the Development of the Russian Far East in May 2012. In addition, a national program called the ‘Socio-Economic Development of the Far East and the Baikal Region’ was adopted in March 2013. Then the program was completely revised and transformed in 2014. From this one can witness Russia’s unprecedented interests in developing the Far East and the Baikal region. This study systematically analyzes the development of the Far East and the Baikal region and presents detailed policy responses while taking into account the geopolitical and geoeconomic significance of the region.
The security situation in the Russian Far East and the Baikal region remains fragile due to their close proximity to Northeast Asia which exhibits a degree of strategic instability. In addition, these regions represent links that connect Russia to Northeast Asia geopolitically. From a geo-economic perspective, the Far East and Baikal region are viewed as underdeveloped areas located close to rapidly growing Northeast Asia and the Asia-Pacific area, in addition to being resource-abundant regions. The development of the Far East and the Baikal Region has several geopolitical and geoeconomic significance as follows. First, from the Russian perspective, it can strengthen the role of Russia as a Eurasian superpower and become a new growth engine for the sustainable economic future of Russia. Second, from Korea’s standpoint, the region is important in that it can be a medium for enhancing opportunities to engage in geopolitical cooperation with Russia and build a new growth base outside the national territory. 
Russia’s development policy can be divided into two aspects: the ‘plan(program)’ and ‘institutional mechanism’. First, the ‘plan(program)’ is essentially based on the ‘Strategy for the Socio-economic Development of the Far East and the Baikal region until 2005’ which is in accordance with the government program that was adopted in March 2013, and revised in April 2014 called ‘Socio-Economic Development of the Far East and the Baikal region’. Regarding this ‘plan(program)’, three sub-programs which include two existing federal target programs are currently being implemented. Second, ‘institutional mechanism’ is identified with implementation of preferential law and institution. The details are as follows: 1) the establishment of the Ministry of the Far East Development and expansion of its authority, 2) in addition to the already-existing ‘OJSC Far East and Baikal Region Development Fund’, formation of ‘Dalny Vostok’, ‘Agency for Investment Attraction and Export Support in the Russian Far East’, and ‘Agency for Human Resource Development’ followed to promote expansion in the Far East related institutions, and 3) enactment of preferential tariff law, establishment of 14 ‘zone of advanced socio-economic development’, extension of the time period for Special Economic Zone in Magadan Oblast, and the formation of Vladivostok ‘Industrial-production’ Special Economic zone.
The Far East and Baikal region development policy is regarded as a paradigm shift from conventional policy for the following reasons. First, the notion is based on ‘a leading role in development strategy’ instead of previous ‘catch up development strategy’ for the Far East and Baikal region, focused on aligning industries with an efficient market, and it aims to develop export oriented industries in the Asia-Pacific region. It is also directed towards the promotion and growth of economic relations with regional countries. Second, innovative methods for federal governance was developed in order to strengthen the institutional aspects of the development plan, including introduction of new laws and institutions to improve investment attractiveness. Third, regarding the finances; a feasible and appropriate federal funding plan was prepared. Fourth, in terms of political commitment, local development through cooperation with the Asia-Pacific countries were publicly declared several times by President Putin. Finally, above all, the institutional mechanisms for the development of the Far East and Baikal region is now guaranteed by federal law and not just by federal government decree as in the past. Previously, the Far East and Baikal development program by federal government decree did not include a systematic institutional mechanism nor did it guarantee legal stability. But Putin’s third term government established institutional mechanisms needed to implement the ‘plan(program)’, and through the federal law, policy measures for preferential tariff, leading development area, public-private partnerships were ensured.  
After reviewing and assessing the cooperation among Korea-Russia and the major economies concerning the development of the Far East and the Baikal region, there are measures Korea can and should take with respect to regional development: first, the region should be made a part of new international division of labor involving production of semi-finished products or components of goods at major socio-economic development zones where a wide rage of preferential treatment is provided, and export of those products back to Korea or a third country for processing into finished products. This is consistent with the Russian government’s policies which aim to foster export-oriented industries and incorporate the Far East into the Asia-Pacific value chain. Second, given the competitiveness of Korea, cooperation in expansion of oil/gas processing and plant construction sectors hold much promise. In particular, since the Russian government is emphasizing the importance of fostering ‘deep processing’ industries in the energy sector, the possibility of cooperation in this area is large. Third, in addition to oil and gas production, cooperation in large-scale infrastructure projects which are the driving force of the Russian economy is feasible. Especially, in the case of port infrastructure, Korean firms have a competitive edge in terms of both technology and experience, which means Korean-Russian cooperation is likely to lead to success. Fourth, there is cooperation linked to tri-lateral economic cooperation between the two Koreas and Russia. If the Najin-Hasan project generates a commercially successful outcome, it can become a platform for other projects such as gas pipeline through South Korea, North Korea, and Russia; efforts toward power grid connection and agricultural cooperation will also gain momentum.
To support the cooperation in these sectors, we would like to suggest several measures as follows: holding regular prime ministers’ meetings between the two countries, establishing a partner organization for Far East development and PPP projects, providing support measures for paticipation in leading socio-economic development zones, increasing access to capital through fund platform, offshore banking, and private financing; innovation in methods of providing information while taking into account the needs of information recipients, taking additional step towards multilateral cooperation; and proposals for the trilateral Korea-China-Russia joint research project to interconnect Russia’s ‘Look East Policy’, China’s ‘New Silk Road Initiative’, and Korea’s ‘Eurasia Initiative’.

제1장 서론 
1. 연구의 배경 및 필요성 
2. 선행연구 검토 
3. 연구의 방법 및 구성 


제2장 극동․바이칼 지역의 상황과 지역 개발의 지정․지경학적 의미
1. 극동․바이칼 지역의 사회․경제적 상황 
2. 극동·바이칼 지역의 지정․지경학적 특징 
가. 지정학적 특징 
나. 지경학적 특징 
3. 극동․바이칼 지역 개발의 지정․지경학적 의미 
가. 러시아의 입장 
나. 한국의 입장 


제3장 3기 푸틴 정부의  극동․바이칼 지역 개발정책 
1. 개관 
2. 극동․바이칼 지역 개발계획: 전략, 국가 프로그램, 연방 목적 프로그램가. ‘2025년까지 극동․바이칼 지역 사회경제 발전전략’ 
나. 국가 프로그램 ‘극동․바이칼 지역 사회경제 발전’ 
다. 하부 프로그램 ‘국가 프로그램 ‘극동․바이칼 지역 사회경제 발전’ 수행 보장 및 기타 국토 균형발전조치’ 
라. 연방 목적 프로그램 ‘2018년까지 극동․바이칼 지역 경제사회 발전’ 
마. 연방 목적 프로그램 ‘2007~15년 쿠릴 열도(사할린 주) 사회경제 발전’ 
3. 극동․바이칼 지역 개발정책의 혁신: 제도적 메커니즘 
가. 극동 관련 연방 거버넌스 개선과 극동개발부 설립 
나. 극동개발부의 권한 확대 
다. 극동 개발 관련 기구 
라. 조세특혜법 채택 
마. 선도사회경제개발구역 
바. 투자정책수단 활성화와 마가단 주 특별경제지대의 변화 
사. 블라디보스토크 특별경제지대의 발전전망 
아. 기타 정책수단 
4. 평가 


제4장 한․러 극동․바이칼 지역 협력 현황과 평가 
1. 한․러 극동․바이칼 지역 협력 추진체계 
가. 한․러 극동․바이칼 지역 협력 추진체계 현황 
나. 한․러 극동․바이칼 지역 협력 추진체계의 성과 및 평가 
2. 한․러 극동․바이칼 지역 협력 현황과 분야별 성과 
가. 한․러 극동․바이칼 지역 협력 현황 
나. 한․러 극동․바이칼 지역 협력의 분야별 성과 
3. 한․러 극동․바이칼 지역 협력의 평가 및 과제 


제5장 주요국의 극동․바이칼 지역 협력 현황과 평가 
1. 중국  
가. 중국의 협력 추진체계 
나. 중국과 극동․바이칼 지역의 협력 현황 
다. 중국의 분야별 협력 현황 및 평가 
2. 일본 
가. 일본의 협력 추진체계 
나. 일본과 극동․바이칼 지역의 협력 현황 
다. 일본의 분야별 협력 현황 및 평가 
3. 기타 
가. 미국 
나. 유럽연합(EU) 
다. 캐나다 
라. 북한 


제6장 결론 
1. 극동․바이칼 지역 개발정책 패러다임의 변화 
2. 한국의 대응방안 
가. 주요 협력분야 
나. 지원방안 


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