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ODA 정책연구 국제사회의 기후변화 대응 역량개발 지원 현황과 시사점 경제협력, 환경정책

저자 정지원, 송지혜 발간번호 13-06 자료언어 Korean 발간일 2013.12.30

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2005년 원조효과성에 관한 고위급 포럼에서 이루어진 파리선언과 2008년 아크라선언 및 2011년 부산선언으로 이어진 국제사회의 원조효과성 및 수원국 주인의식을 위한 논의는, 수원국의 자립적인 개발 역량 제고에 중점을 두고, 이를 위한 공여국의 노력을 강조하였다.



한편 2010년 칸쿤에서 개최된 유엔기후변화협약 제16차 당사국총회(COP16)에서는 개도국의 기후변화 대응을 위해 2020년까지 연간 1,000억 달러 규모로 확대된 지원을 제공하고, 기후변화 지원에 특화한 녹색기후기금(GCF: Green Climate Fund)을 설립하는 데 합의하였다. 우리나라는 2012년 말 도하 당사국총회(COP18)에서 GCF 사무국 유치국으로 공식 승인되었다.

GCF는 개도국의 기후변화 대응력 강화와 저탄소 개발 패러다임의 전환 도모를 목적으로 운영 초기에는 개도국의 역량배양에 대한 지원이 집중적으로 이루어질 것으로 예상된다. 우리나라는 개도국의 기후변화 대응 역량을 위해 2014년부터 4년간 4천만 달러를 지원하기로 약속한 바 있다. 따라서 수원국의 주인의식을 배양하는 동시에 GCF의 역량개발 지원과 연계가 가능하며, 기존 국제사회의 지원과는 차별화된 창의적인 기후변화 대응 역량개발 지원 프로그램 개발이 시급한 과제로 부상하였다.

이 연구는 개도국의 역량개발에 관한 국제사회의 합의와, 국제기구 및 선진국의 기후변화 관련 역량개발 지원 사례 검토를 통해, GCF 유치국 및 이사국으로서 우리나라의 기후변화 대응 역량지원에 관한 기초자료를 제공하고 정책 시사점을 제시하는 데 그 목적을 둔다.

보고서의 구성은 다음과 같다. 제2장은 역량과 역량개발에 관한 국제사회의 합의와 지침을 살펴본다. 매우 포괄적이고 광범위한 역량의 개념을 개발협력의 관점으로 검토하고자, 본 연구는 OECD 개발원조위원회(DAC)의 정의에 기초를 두었다. 이어 기후변화에 초점을 둔 역량과 역량개발의 개념을 파악하기 위해 유엔기후변화협약의 관련 내용과 그간의 합의사항을 살펴보았다. 다음으로 제3장과 제4장에서는 대표적 개발협력기구인 세계은행과 UNDP, 그리고 환경 및 기후변화에 많은 관심을 기울이고 있는 독일과 덴마크, 스웨덴의 기후변화 대응역량 지원 사례를 각각 살펴보았다. 세계은행은 대규모 프로젝트 수행 경험을 토대로 개도국 역량의 중요성을 충분히 인식하고 있으며, UNDP의 경우 역량개발 전반에 관한 다년간의 사업 경험을 축적하고 있음에 주목하여 양 기관의 지원원칙과 사례를 살펴보았다. 선진공여국의 경우, 독일은 기술지원에 관한 장기적인 경험을 통해 다양한 분야에서 역량개발을 추진하고 있으며, GCF와 같은 기후변화 기금에 특화한 역량개발 활동을 현재 활발히 추진 중에 있다. 독일에 비해 작은 규모이나, 환경 및 기후변화에 특화된 역량개발 프로그램을 적극적으로 운영하고 있는 덴마크와 스웨덴의 지원원칙 및 사례 또한 검토하였다.

제5장에서는 앞서 다룬 역량개발에 관한 국제적 합의와 현재 추진되고 있는 다양한 기후변화 대응 역량개발 프로그램 사례 정리를 통해 우리 정부의 GCF 관련 역량배양 지원 정책에 대한 시사점을 제시하였다. 무엇보다 역량개발의 개념과 요건에 대한 개발협력 이해당사자들의 시급한 이해정립이 필요하다. 특히 우리나라는 과거 경제개발 경험으로부터 역량개발과 역량개발 추진을 위한 강한 의지의 중요성에 대해 분명히 인식하고 있으므로, 그간 축적한 성공적인 역량배양 요건에 대한 이해를 바탕으로 대상 국가별 상황에 적합한 역량배양 활동 추진이 가능할 것이다. 다음으로 역량개발 활동의 추진 원칙과 절차의 정립 또한 요구된다. 우리나라의 경우, 역량개발에 관한 다년간의 경험을 가지고 있는 한국국제협력단(KOICA)과 환경부 등 유관 정부 부처가 협력하여 국가차원의 기후변화 대응 역량개발 프로그램을 추진하는 것이 바람직하다.

역량개발 추진 주체들의 이해ㆍ인식과 역량개발에 관한 원칙 및 절차가 정립되었다면, 기존 기구들이 수행해 온 것과 차별화되는 창의적인 프로그램의 개발이 필요하다. 예컨대 글로벌녹색성장연구소(GGGI)와 협력하에 ‘녹색성장 정책 및 전략, 법제, 기술 등에 대한 플랫폼’을 구축하여 개도국의 수요와 공여기관의 전문성을 매칭하는 방안을 검토할 수 있다. 역량개발을 일반적인 대개도국 협력사업의 한 요소로 통합하여 추진하는 것 역시 중요하다. 덴마크가 역량의 내생적 특성에 주목하여 협력사업의 각 단계에서 역량을 통합적으로 다루고 있는 것은 참고할 만 하다.

마지막으로 역량개발 지원을 위한 우리나라 내부의 역량을 축적할 필요가 있다. 구체적인 활동으로는 수원국의 수요파악, 프로그램 개발, 모니터링 및 평가 역량 등이 포함되는데, 여기에서 실행기관의 역량에 의존하는 것에서 벗어나 민간 전문가를 활용하는 방안을 고려할 수도 있다. 특히 기후변화의 경우, 감축과 적응에 관한 전문성이 각각 다양하므로 중점 분야를 설정하고 이에 전문성을 가진 공공 및 민간 전문가를 모두 활용하여 내부의 역량을 확대할 필요가 있다

International Support for Climate Change Capacity Development and Policy Implications for Korea


Jione Jung and Jihei Song

From Paris Declaration to Busan Partnership, High Level discussions on aid effectiveness have emphasized the need to improve developing countries’ capacity. It was mentioned that self-reliant capacity of developing countries is a key condition for sustained growth, and that donor countries’ active support is essential in fostering such capacity.

Meanwhile, at the 16th session of the Conference of the Parties to the United Nations Framework Convention on Climate Change, the parties reached an agreement on two significant issues. Firstly, the parties agreed to scale up climate finance to 100 billion dollars annually by year 2020. In addition, the parties agreed to establish the Green Climate Fund, a specialized international fund on climate change mitigation and adaptation. Six countries, including Korea offered to host the secretariat. At the second meeting in November 2012, the GCF Board members decided that the secretariat would be hosted by Korea. The Conference of the Parties session, held the following month, acknowledged the Board’s decision. Thus, Korea officially became the host country of the Green Climate Fund Secretariat.

In order to expedite action against the adverse impacts of climate change and shift to a low-carbon development paradigm, the GCF will concentrate on building developing countries’ capacity against climate change in the initial stages of its operation. Korea has pledged to provide 40 million dollars to assist climate-related capacity building in developing countries. As a consequence, establishing climate capacity programs to foster country ownership and also to link the programs with the GCF’s own capacity support has now become an urgent task. The program must also be innovative and effective in order to differentiate itself from existing programs. This study seeks to examine the international consensus related to capacity in developing countries. By reviewing previous and current activities on climate capacity promoted by international organizations and donor countries, the paper seeks to serve as a fundamental reference for Korea’s support on climate capacity.

The study is structured in the following order. As mentioned above, international discussions and consensus on capacity and capacity development are outlined in Chapter Two. To clarify an abstract term like “capacity,” the study borrows definitions from the OECD Development Assistance Committee. In the second part of the chapter, a review is provided on the negotiations and decisions made under the UNFCCC on capacity building. Chapters Three and Four describe some notable climate capacity support activities pursued by the World Bank, UNDP, and three donor countries: Germany, Denmark, and Sweden. The World Bank with abundant experience in large-scale projects, recognizes the importance of the recipients’ capacity in order to maintain aid effectiveness. The UNDP, likewise, has sufficient experience in implementing capacity projects. Meanwhile, Germany has been long involved in technical assistance and it is now actively expanding the scope of activities to include various interrelated topics. On the other hand, although not substantial in size, Denmark and Sweden also provide sizable assistance and display extensive interest in capacity development on environment and climate change.

To conclude, Chapter Five seeks to provide suggestions for Korea in order to support climate capacity. First of all, stakeholders’ understanding in capacity and capacity development is a priority. Through its own experience, Korea genuinely recognizes the necessity of capacity and possesses the willpower to pursue capacity development. Building on its understanding and experience, Korea will be able to match suitable activities with countries in need. In addition, principle and process regarding capacity development need to be established. Korea International Cooperation Agency (KOICA) and the Ministry of Environment could consider cooperation in developing a framework for climate capacity development at the national level.

The next task is to develop distinctive and innovative ideas on climate capacity. For instance, Korea could consider launching an online platform on green growth policy, strategy, legal framework, and technology in close collaboration with the Global Green Growth Institute. Such platform could serve as a medium to match developing countries’ needs with donors’ expertise. Furthermore, integrating capacity development into general international development activities can produce positive added impact. As an example, Denmark promotes capacity development as an element in each stage of their program. Likewise, Korea could include capacity development in its overall climate change projects.

Finally, internal or domestic capacity on the topic of climate change in Korea must be developed sufficiently. Activities in that regard include, needs assessment, program structuring, as well as monitoring and evaluation. In the internal capacity improvement process, private experts should also be included along with public implementing agency stakeholders. Especially since climate change covers a wide range of topics, a large pool of capacity specialists from private and public sectors alike can create a positive impact and is highly desirable.

약어 표기

국문요약

제1장 서 론

제2장 역량개발에 관한 국제 논의동향
1. 원조효과성과 역량개발
가. OECD DAC의 역량관련 논의
나. OECD DAC의 역량관련 지침
2. 기후변화 관련 역량개발 이슈
가. 유엔기후변화협약의 역량관련 조항
나. 마라케시 선언
다. 기타 논의 전개

제3장 국제기구의 역량개발 지원 사례
1. UNDP
가. 개요
나. 역량개발 지원의 특징
다. 사업 사례
2. 세계은행
가. 개요
나. 역량개발 지원의 특징
다. 사업 사례

제4장 주요 공여국의 역량개발 지원 사례
1. 독일
가. 개요
나. 지원 특징
다. 역량개발 지원 사례
2. 덴마크
가. 개요
나. 역량개발 지원의 특징
다. 역량개발 지원 사례
3. 스웨덴
가. 개요
나. 지원 특징
다. 역량개발 지원 사례

제5장 정책 시사점

참고문헌

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