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ODA 정책연구 주요 선진공여국의 중점협력국 운영 및 관리체계 사례연구 경제개발, 경제협력

저자 김세원, 김종섭, 이영섭 발간번호 13-04 자료언어 Korean 발간일 2013.12.30

원문보기(다운로드:2,087) 저자별 보고서 주제별 보고서

2000년 UN 새천년개발목표(MDGs: Millenium Development Goals) 채택 이래로 원조의 효과성 증진을 위한 노력이 꾸준히 이루어져 왔다. 또한 OECD는 2005년 파리선언과 2008년 아크라 행동계획을 통하여 공적개발원조(ODA: Official Development Assistance)의 효과성 제고를 위한 5대 원칙을 채택하고 수원국의 개발과 성과를 중심으로 하는 원조정책의 중요성을 강조한 바 있다. 중점협력국 제도는 최근 국제사회가 점차 더 중요하게 고려하고 있는 원조의 효과성 제고에도 적합한 제도로 평가되고 있어 공여국 사이에서 널리 운영되고 있다.

중점협력국 제도는 원조 정책의 한 형태로서, 공여국들이 몇몇의 원조대상 국가 또는 지역을 우선 대상국 또는 우선 대상지역으로 선정하고 대상 수원국 또는 지역들의 개발목표에 따라 개별적이고 집중적으로 지원하는 방식을 의미한다. 공여국들은 중점협력국 제도를 통하여 제한된 자원을 대상 국가와 개발 필요에 따라 적절하게 배분하여 효율적인 원조정책을 운영할 수 있도록 도와준다. 또한 사전적으로 수원국의 개발요구와 필요를 충분히 고려하여 원조계획을 수립하고 지속적인 성과 관리를 통하여 효과성을 제고시킨다는 점에서도 높은 평가를 받고 있어, 대부분의 OECD 국가들이 중점협력국을 선정하여 운영한다.

중점협력국 제도는 공여국의 전체적인 원조체계의 틀 속에서 한 부분으로 존재하기 때문에, 따라서 공여국의 장기적 원조 목표와 비전 그리고 조직체계가 중점협력국 제도 운영에 상당한 영향을 미친다. 다시 말해서 중점협력국 제도는 궁극적으로 공여국이 추구하는 장기적이고 거시적인 원조정책의 일환이자 하나의 정책수단이며, 그 자체가 최종의 목적이 될 수 없다. 그러므로 공여국의 장기적 원조 목표와 비전, 그리고 전체적인 운영체계는 중점협력국 운영과 관리체계에 상당한 영향을 주는 요소이다.

구체적으로 중점협력국 제도는 크게 중점협력국 선정과 운영으로 구분될 수 있다. 중점협력국을 선정할 때에는 공여국의 개발정책 목표, 수원국에 대한 분석 및 정치외교적 관계에 관한 고려 등과 같이 공여국 입장에서의 기준과 수원국의 개발정책 의지, 원조 필요 분야와 사항, 수원국의 거버넌스 실태와 과거 경험 등과 같은 수원국 입장에서의 기준이 모두 고려된다. 선정 이후의 운영은 이 두 기준의 접점을 찾고 원조 효과를 극대화시키는 일련의 원조계획 수립, 이행 및 평가 과정으로 이루어지며, 그 핵심에는 국가협력전략(CPS: Country Partnership Strategy) 문서가 있다.

중점협력국 운영제도를 이해하기 위해서는, 공여국 원조정책의 목표와 비전 그리고 전반적인 조직체계에 관한 거시적인 밑그림과 함께, 공여국 정부의 어떤 기관이 어떠한 기준과 방식으로 국가협력전략 문서를 작성하여 원조계획을 수립하는지, 그리고 이를 누가 어떻게 운영하고 평가하며 성과관리를 하는지에 관한 미시적이고 실무적 차원의 분석이 수반되어야 할 것이다.

본 연구는 제2장 이하에서 이러한 내용들을 바탕으로 하는 중점협력국 운영과 관리체계에 관한 배경 및 일반적인 사항들을 간략하게 살펴본 후, 우리나라 중점협력국 제도에 중요한 시사점을 제시할 만한 선진공여국 3개국의 사례연구를 진행하였다. 사례 분석 대상은 스페인, 프랑스, 뉴질랜드이며, 상대적으로 중점협력국 운영 역사와 경험이 짧은 우리나라가 고려하고 개선해야 할 부분을 제시하기 위하여 다음과 같은 목차를 구성하였다. 우선, 각 사례 공여국가의 전반적인 원조정책 목표와 운영체계에 관한 연구를 통하여 주요한 특징들을 살펴보고, 다음으로 중점협력국 선정과 원조예산 결정, 구체적인 국가협력문서 작성 및 집행체계에 관한 연구를 통하여 사례 공여국가의 구체적인 중점협력국 운영 및 관리 체계를 분석하였다. 그리고 각 공여국가가 선정하여 운영하고 있는 중점협력국 운영을 실제로 살펴보기 위하여 구체적인 수원국 사례들을 제시하였다. 이러한 3개국의 사례연구 결과를 바탕으로 다음과 같이 우리나라 중점협력국 관리 운영체계에 대한 시사점을 도출하였다.

첫째, 우리나라는 2010년 ‘국제개발협력 선진화 방안’을 마련하고 국별지원전략(CAS: Country Assistance Strategy)에 관한 가이드라인을 제정하는 등 그 방향 설정 자체는 총체적인 체계를 갖춘 것으로 보인다. 그러나 참고할 사항은, 본 연구에서 살펴본 3개국의 경우 주무부처는 다르지만 다 같이 국가차원에서 총체적인 원조전략과 구체적인 정책을 확정하는 틀이 있으며, 이 틀이 부처간 원조정책을 협의하는 단순한 ‘모임’이 아니라 실질적으로 조정?심의?의결하는 역할을 담당한다는 점이다. 또한 국가차원의 전략수립 과정에서 좀 더 구체적으로 지역별로 원조제공의 취지를 명확히 설정한 다음, 국별로 원조배분이 이루어지는 순서를 밟는 것이 바람직할 것이다.

둘째, 현재 기획재정부와 외교부로 나뉘어 운영되고 있는 원조정책의 수립과 집행을 ‘수행과 집행’은 현재의 이원화 체제를 유지하지만 우선 ‘수립’ 및 ‘계획’ 단계에서는 일원화를 취지로 유?무상을 비롯한 원조수단별로 통합하여 지역별 목표와 정책운영 방향을 제시하는 국가차원의 총체적인 청사진(마스터플랜)의 작성이 바람직할 것이다. 다시 말해 원조의 수립과 계획은 총량 개념에 기초하여 취지에 따라 지역별?국가별로 배분하되, 그 테두리 내에서 내부적으로 관련 집행기관들간 협의?협업을 통해 역할분담을 할 수 있을 것이다. 이러한 취지 아래 조정위원회 성격의 부처간 관련 정책당국자들이 참여하는 기구를 도입할 수 있을 것이다

끝으로, 총리실에서 마련한 CAS 또는 CPS 문서에 관한 모범사례 가이드라인 및 충실성, 투명성 제고와 수원국과의 협의 강화에 관한 결정은 3개국 사례에서 살펴본 내용과 비슷하며 긍정적 평가를 내릴 수 있다. 그러나 가이드라인의 구체성, 체계성, 핵심적 사항 제시 및 수원국과의 상호 협의 등의 측면에 있어 여전히 미흡한 부분이 있으며, 이는 향후 보완되어야 할 것이다. 이러한 점에서 본 연구에서 소개한 3개국의 사례는 적절한 참고자료가 될 것이다.

Case Studies on the Operation and Managing Framework of Country Partnership Strategy


Cae-One Kim, Chong-Sup Kim, and Yeongseop Rhee

In implementing their global commitments such as the principles of the Paris Declaration in 2005 and the Accra Agenda for Action in 2008, donor countries and international development organizations have long been concerned about ways to improve the effectiveness of their international development programs and aid policies. Country Partnership Strategy (CPS), sometimes referred to as Country Assistance Strategy (CAS), is a widely adopted policy instrument for the purpose of designing an effective and efficient aid program at the country level. As a result, most of the OECD DAC countries are actively adopting the CPS policy by carefully selecting priority recipient countries and establishing detailed and practical CPS implementation plans with guidelines.

This study basically aims to examine such country-level aid strategies as CPS, with a particular focus on its operation and management framework of three selected countries - Spain, France and New Zealand. Each of the cases has its own merit that is considered in the study, when compared to Korea’s current CPS framework and management.

Before beginning an in-depth case study of the 3 countries, Chapter 2 describes significant roles of the CPS in promoting efficient resource allocation, enhancing country-level aid effectiveness and fortifying evaluation system and management. It further discusses general features of the CPS operation and management, particularly focusing on the procedures of priority country selection, methods of planning and establishment of practical strategies through close consultation with recipients, and systems for evaluating the results of previous CPS operation and reflecting the outcomes to a subsequent CPS operation.

After a brief overview of the general aspects, the next three chapters successively explore in detail specific features of each country. Chapter 3 illustrates the characteristics of Spain’s CPS management and operational framework. It thoroughly reviews Spain’s CPS framework, i.e., priority country selection procedures, establishment of detailed plans and strategies, implementation of the strategy based on close interaction between local departments and the central government bodies. Spain has recently made substantial efforts to overcome its relatively fragmented CPS management structure, and their recent amendments contain valuable lessons and implications for Korea’s development of its own CPS framework, which still lacks sufficient structural integrity and efficiency.

Chapter 4 discusses the characteristics of France’s CPS management and operational framework. It particularly takes note of the multi-layered but fairly interactive and well-organized ODA decision-making process as well as efficient CPS operation and framework. France’s systematic and integrated CPS framework for resource allocation among priory countries/regions, CPS operation, management, monitoring and evaluation provide Korea with valuable lessons to consider.

Chapter 5 discusses characteristics of New Zealand’s CPS management and operational framework. New Zealand shares several common features with Korea, which include relatively short experience of implementing ODA policy, no past colonies to refer to in selecting priority aid recipients, and recent attempts to reform and improve the overall CPS framework. The New Zealand’s recently successful reforms may suggest a directly applicable model to follow for Korea to improve its own CPS framework.

Finally, Chapter 6 summarizes and compares the three case studies in order to draw out implications for Korea’s development of CPS management and operational framework. For instance, it suggests ways to improve its efficiency and effectiveness such as by creating a more actively functioning and responsible coordinating body, establishing more comprehensive plans and long-term visions for overall ODAs as well as CPS policies and setting up more concrete and practical guidelines for managing the CPS. This study especially proposes to make available sufficient time in preparing CPS documents to consult the recipient countries concerned on what their needs regarding its development plan.

국문요약

약어표기

제1장 서 론
1. 연구 배경과 목적
2. 연구 방법과 구성

제2장 중점협력국과 국가협력전략(CPS)
1. 중점협력국의 의미
2. 중점협력국 선정의 의의
3. 중점협력국의 운영체계와 국가협력전략(CPS) 문서
가. 중점협력국 현황
나. 중점협력국의 선정
다. 중점협력국의 운영과 국가협력전략 문서의 작성

제3장 스페인 사례
1. 스페인 원조정책의 주요 특징
가. 원조체계
나. 중점지원국 지원 현황
2. 중점협력국 운영 및 관리체계
가. 중점협력국의 선정
나. 국별협력체계 작성 및 집행체계
다. 원조 주체의 운영계획
라. 수행과 평가
3. 중점협력국 운영체계 사례 조사
가. 에티오피아 MAP(2011~15년)
나. 과테말라 MAP(2013~17년)
4. 스페인 사례연구의 결과 및 시사점

제4장 프랑스 사례
1. 프랑스 원조정책의 주요 특징
가. 개발원조의 추이 및 구조
나. 중점협력(우선연대)지역/국가 원조정책의 의사결정체계
다. CICID 내부 조정절차와 주요 기관의 역할
라. 개발원조예산의 성립과 의회의 역할
2. 중점협력국 운영 및 관리체계
가. 중점협력국의 선정과 원조예산 배정
나. 원조집행계획의 수립과 지역별 목표 및 원조배정
다. 집행 프로그램과 부문별 및 지역/국별 지원체계
라. 중점협력국에 대한 원조관리, 모니터링과 평가
3. 중점협력국 운영체계 사례 조사
가. CPS의 의의와 준비절차
나. CPS의 수행
다. 제2기 CPS의 추진과 전망
라. 제2기 CPS 사례
4. 프랑스 사례연구의 결과 및 시사점

제5장 뉴질랜드 사례
1. 뉴질랜드 원조정책의 주요 특징
가. 기본 미션 및 정책 초점
나. 대외원조정책 구조
다. 뉴질랜드 개발협력 추이
2. 중점협력국 운영 및 관리체계
가. 중점협력국의 선정
나. 중점협력국 운영체계
다. CPS 작성 절차 및 내용
라. CPS 수행과 평가
3. 중점협력국 운영체계 사례 조사
가. 태평양 지역의 중점협력국 사례: 파푸아뉴기니
나. 비태평양 지역의 중점협력국 사례: 인도네시아
4. 뉴질랜드 사례연구의 결과 및 시사점

제6장 결론 및 시사점
1. 3개국 사례의 요약과 시사점
가. 국가 원조전략 및 정책과 국가협력전략
나. 국가협력전략 작성을 위한 준비절차
다. 국가협력전략의 내용과 관리
2. 우리나라의 중점협력국 운영개선을 위한 제언
가. 국제개발협력 선진화 방안
나. 분야별 국제개발협력 기본계획(안)(2011~15년)
다. CPS(CAS)가 고려해야 할 몇 가지 사항

참고문헌

Executive Summary

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