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원칙, 문화적 배경, 공식적 특성과 비공식적 관행 등을 통해 파악하고자 한다. 또한 구체적인 의사결정 사례들을 분석하여 실제적인 의사결정 방식의 변화요인을 제시하고자 한다. 이 보고서는 ASEAN의 의사결정 방식인 ‘협의를 통한 합의’가 대내외적 환경 변화에 따라 ‘변화’와 ‘지속’이라는 이중적 도전에 직면하고 있음을 보여주고 있다.
제2장에서는 ASEAN의 의사결정 구조를 환경과 조직 변화를 통해 살펴본다. ASEAN은 환경 변화에 대응하여 꾸준히 구조적 변화를 시도해왔다. 초기에 ASEAN은 안보협력과 유대강화에 초점을 맞추었다. 1980년대에 안보적 위협이 약화되고 경제적 환경이 변화함에 따라 ASEAN은 경제협력 방향으로 협력의 범위를 확대하고 조직을 개편해왔다. 1990년대 후반부터 ASEAN은 내부적 심화와 외연적 확대라는 두 가지 과제에 직면하였다. 1995년에 베트남, 1997년에 라오스와 미얀마, 1999년에 캄보디아를 회원국으로 받아들여 ‘ASEAN 10’을 완성하고 내부결속과 협력강화를 위한 다양한 방안을 고려하였다. ASEAN은 1997년 아시아 외환위기를 겪고, 이에 대응하여 외연적 확대를 위한 방안으로 한국, 중국, 일본을 포함한 ‘ASEAN+3’을 추구하였다.
현재 ASEAN의 최고 의사결정기구는 회원국 정부 수반의 모임인 정상회의이다. 의장국은 회원국의 알파벳 순서에 따라 선출된다. 한편 ASEAN 조정이사회가 ASEAN의 주요 업무를 협의하고 조정하며, ASEAN 공동체이사회가 ASEAN 공동체 추진과 관련된 사항을 처리한다. ASEAN 사무국은 실무기구로서 ASEAN의 주요 사업과 활동을 주관하고, 각 기구나 사업별 이견을 조정하며 각종 사업을 자문한다.
ASEAN은 1967년에 창설된 이후 지속적으로 조직의 변화를 시도해왔다. ASEAN은 처음에 정부간 협력을 위한 느슨한 조직구조로 출범함에 따라 1967년부터 2008년까지 연례외무장관회의(AMM)가 ASEAN의 최상위 의사결정기구였다. 한편 최초의 ASEAN 정상회담인 1976년 발리 정상회의를 기점으로 ASEAN의 구조가 크게 변화하였다. 발리 정상회의에서는 경제적 협력을 강화하기 위해 경제 관련 전문위원회를 설치하기로 결의하였고, ASEAN의 활동을 보다 효율적으로 집행할 수 있도록 행정기구인 ASEAN 사무국을 설립하였다. 발리 정상회의의 결의는 1977년 쿠알라룸푸르 정상회의에서 ASEAN 경제장관회의(AEM)를 공식화함으로써 구체화되었다. 이에 따라 ASEAN의 조직구조는 외무장관회의와 경제장관회의, 기타 장관회의의 세 가지 축으로 개편되었다. ASEAN은 운영체제를 조정하고 정책결정 과정의 효율성을 높이며, 2015년까지 ASEAN 공동체를 완성하기 위한 방안으로 2008년에 ‘ASEAN 헌장(ASEAN Charter)’을 제정하였다. 이후 ASEAN 정상회의가 ASEAN의 최상위 의사결정기관으로 규정되고 있다.
제3장에서는 ASEAN의 의사결정 방식을 문화적․정치적 배경, 의사결정 방식의 특징, ASEAN 운영의 기본원칙과 운영규칙, ‘ASEAN 방식’의 보완과 변화 등에 초점을 맞추어 논의한다. ASEAN의 의사결정 방식은 합의와 협의에 바탕을 둔 비공식적인 특성을 가지고 있다. 이와 같은 방식은 공동 작업이 필수적인 자바 농경사회 구조와 더딘 근대국가 발전이라는 문화적․정치적 요인을 배경으로 하고 있다. 신생독립국으로서 국민국가 형성 과제를 안고 있던 ASEAN 회원국은 국가주권 보존을 중시하고 내정불간섭 원칙을 회원국 간의 관계를 규정하는 기본원칙으로 삼았다. 이는 1976년 ‘동남아 우호협력조약(TAC)’에 처음으로 공식적으로 언급되면서 규범적 지위를 획득하였다.
ASEAN 운영의 기본원칙은 자제, 존중, 책임이다. 자제 원칙은 타국에 대한 인내와 불간섭을 의미한다. 존중 원칙은 회원국의 공통적 특징인 강한 주권의식을 반영하고 있다. 책임 원칙은 회원국의 상호배려와 희생을 요구하고 있다. 이와 같은 기본원칙에 기반하여 ASEAN은 회원국들의 주요한 행위규범으로서 ASEAN 방식을 확립하였다. 이 방식은 내정불간섭, 비공식적 외교, 회원국 정책에 대한 공개적 비판 자제, 회원국 간의 협의와 합의에 의한 의사결정 등을 의미한다. 따라서 ASEAN은 비공식적 대화와 ‘조정 외교’를 선호한다. 합의에 도달하지 못할 경우에는 의사결정을 유보함으로써 갈등이 악화되는 것을 피하는 방식을 사용하고 있다. 분쟁해결에서도 회원국 간의 신뢰구축과 예방외교 활동에 역점을 둔다. 주변국과의 갈등을 최소화하기 위해 회원국의 엘리트들은 긴밀한 관계를 형성하면서 비공식 논의를 통해 민감한 의제를 사전에 조율한 후 공식회의에 상정하고 있다. 또한 제2트랙으로 불리는 동남아시아 연구기관간 네트워크인 ASEAN-ISIS는 시민단체와 정부 간의 가교 역할을 수행하면서 정부간 공식회의에서 다루기 어려운 의제를 사전에 논의한 후 조율된 결과를 정부에 전달한다.
ASEAN의 운영규칙은 순회, 분담, 효율성 규칙으로 대별할 수 있다. 순회규칙과 분담규칙은 주권 존중과 평등 원칙을 반영한 것이고, 효율성 규칙은 이를 보완하기 위한 것이다. 순회규칙은 ASEAN의 각종 회의와 기구를 회원국들이 순번에 따라 돌아가면서 담당한다는 규칙이다. 분담규칙은 회원국이 역할을 분담하여 기구와 사업을 운영한다는 규칙이다. ASEAN은 사무국 설치를 계기로 순회규칙과 분담규칙을 보완하기 위한 효율성 규칙을 관행화하였다. ASEAN은 효율적 운영을 위해 사무국을 인도네시아에 두면서 순회규칙을 적용하지 않고 있다. 또한 역외 대화 파트너와의 교섭에서도 효율성 원칙을 적용하여 교섭 담당국을 배정하고 있다. 위원회 운영에서도 경제위원회에 대해서 분담원칙을 적용하지만 효율성을 고려하여 순회규칙을 적용하지 않고 있다. 또한 비경제위원회 중 예산위원회와 감사위원회는 효율성을 위해 ASEAN 사무국이 간사 역할을 하도록 순회 없이 사무국이 위치한 인도네시아에 두기로 하였다.
상호의존성 증대와 함께 지역협력 의제가 확대되고 초국경적 사태가 발생함에 따라 사회․경제 발전과 공동체 구축을 위해 불간섭 원칙과 합의제 방식을 개선해야 한다는 인식이 ASEAN에서 대두되었다. 1998년 AMM에서 태국 외무장관이 ‘건설적 개입’을 제안하고 완화된 ‘유연한 개입’으로 수정 제안한 이후 불간섭 원칙은 지속적으로 논의의 대상이 되고 있다. 회원국의 입장을 절충하여 결국 1998년 AMM에서는 ‘강화된 상호작용’이라는 약화된 개념을 채택하였다. 이와 함께 ASEAN은 의사결정 방식을 바꾸고자 시도하였고, 합의제의 단점을 보완하기 위한 장치들을 계속적으로 실험해왔다. 반대하는 국가를 구속하지 않고 나머지 국가들만의 협력이 가능하도록 ASEAN은 ‘부분적 탈퇴’의 관행을 형성해왔다. 또한 회원국 사이의 협력관계를 강화하기 위해 트로이카 체제를 시도하고 있다. ASEAN 트로이카는 비상설기구로서 ASEAN 상임위원회 의장이 역내 평화와 안전을 위협하는 위기상황이 발생하였을 경우에 전직, 현직, 차기 의장국 3국의 외무장관들로 특별 임무팀을 구성하여 위기에 대응하고자 하는 것이다.
환경 변화에 따라 의사결정 방식에서도 변화의 조짐이 나타나고 있다. 다수결 제도에 대한 수차례 논의와 함께 ASEAN 제도화 강화에 대한 관심이 커지고 있다. 특히 ASEAN 차원의 협력에서 법적 구속력을 갖는 협정 체결이 늘어나고 있다. 1996년에는 경제협력과 관련한 다양한 분쟁을 해결하기 위한 기제와 규칙을 마련하였고, ASEAN 고위경제관료회의는 합의제가 아니라 단순다수결 방식을 도입하도록 정하고 있다. 이와 함께 전체 회원국의 합의가 이루어지지 않는 경우 일부 국가를 제외하고 ASEAN 차원의 사업으로 추진하는 ‘ASEAN-X’ 방식을 채택하는 사례가 확대되는 경향을 보이고 있다.
제4장에서는 ASEAN 의사결정 방식의 변화 요인을 국제체제 변화, 지역주의 행위자의 변화, 지역주의 내용의 변화 측면에서 논의하고, 이를 사례연구를 통해 구체적으로 살펴본다. 냉전해체와 세계화로 인한 국제환경 변화에 대응하여 ASEAN은 자유무역지대협정(AFTA) 체결을 통해 ASEAN 통합을 촉진하고 있다. 한편 국제사법기구를 통한 평화적 영토분쟁 해결을 시도하고 있다. 이는 ASEAN이 제도와 법치에 의한 의사결정 방식을 활용하는 방향으로 변화할 가능성을 보여주는 사례이다. 지역주의 행위자가 변화함에 따라 ASEAN 의사결정 방식의 변화 가능성이 커지고 있다. ASEAN 회원국의 확대로 인한 회원국간 격차 확대에 대응하기 위해 탄력적인 의사결정 방식을 적용하라는 요구가 커지고 있다. 또한 서구 유학 경험을 가진 신진 관료가 등장함에 따라 비공식적인 ASEAN 방식이 점진적으로 변화할 것으로 예상된다. 동아시아 지역주의 확대로 인해 강대국이 지역주의에 참여함에 따라 ASEAN의 의사결정 방식이 변화할 가능성이 높다. 경제통합과 더불어 새롭게 발생하는 비전통적 안보 문제는 전통적 의사결정 방식의 변화를 요구하고 있다. 전통적인 ASEAN 의사결정 방식은 연무 현상과 전염성 질병 확대에 대응하는 데 적합하지 않기 때문에 ASEAN이 이에 효율적으로 대처할 수 있도록 의사결정 방식을 강화해야 한다는 요구가 커지고 있다.
이 보고서에서 분석한 사례는 ASEAN 의사결정 방식의 변화요인을 구체적으로 드러내고 있고, ASEAN 의사결정 방식의 변화를 상징한다. 영토분쟁 사례는 민감한 사안에 대해 논의를 꺼리던 ASEAN이 역내 갈등을 역외기구인 국제사법재판소를 통해 해결할 정도로 적극적인 자세로 변화했다는 점을 보여준다. 비전통적 안보 문제인 연무현상, 전염병과 관련하여 ASEAN이 신뢰확보 차원에서 원칙에 대한 합의에 머무르던 관행에서 탈피하여 법적 구속력을 갖는 문서를 채택하여 보다 구체적인 결정을 추구하고 있다는 중요한 변화를 보여주고 있다. ASEAN 자유무역지대협정은 기존에 합의된 사항에 대해 실천을 강제할 수 있도록 함으로써 보다 강력한 의사결정 방식으로 변화하는 것을 기대하게 한다. ASEAN 헌장 초안 작업은 상황과 필요에 따라 합의제에 대한 방식을 수정하거나 제한할 수 있음을 보여주는 사례이다. ASEAN과 역외 국가들이 가입한 동아시아 정상회의(EAS)의 출범과 확대는 향후 ASEAN 의사결정 방식의 변화가 불가피하다는 것을 시사한다.
제5장에서는 전체 내용을 정리하고 ASEAN과의 협력방안에 대해 논의한다. ASEAN 의사결정 구조의 변화는 단순히 구조상의 변화가 아닌 ASEAN의 의사결정 방식에까지 영향을 미치는 중요한 변화이다.
그러므로 ASEAN 의사결정 방식의 원칙과 문화적 배경을 이해하고 존중하면서 그에 적합한 협력방식을 추구할 필요가 있다. ASEAN 운영의 기본원칙인 자제, 존중, 책임 원칙을 이해하고, 인내심을 가지고 ASEAN과 협력을 강화해 나아가야 한다. 또한 ASEAN 회원국 내 주요 연구기관들의 비공식적인 정부기구로서의 역할을 고려하여 한국의 정부와 연구기관들은 ASEAN의 연구기관들과도 긴밀한 협력을 추구할 필요가 있다. ASEAN과 경제협력을 추구하기 위해 탄력적인 방식을 적극적으로 활용할 필요가 있다. 기피조항인 ASEAN-X 방식과 동참조항 방식인 선도자 방식을 사안에 따라 적절하게 제안하는 것을 고려해야 한다. ASEAN과 한국, 중국, 일본의 금융안정 협력체인 치앙마이 이니셔티브 다자화협정(CMIM)의 운용 과정에서 다수결 또는 가중 다수결 의사결정 방식의 적용방안을 고려할 수 있다. 효율적인 CMIM의 운용을 위한 의사결정 방식에 대해 적극적으로 논의하여 제도화할 필요가 있다.
제2장에서는 ASEAN의 의사결정 구조를 환경과 조직 변화를 통해 살펴본다. ASEAN은 환경 변화에 대응하여 꾸준히 구조적 변화를 시도해왔다. 초기에 ASEAN은 안보협력과 유대강화에 초점을 맞추었다. 1980년대에 안보적 위협이 약화되고 경제적 환경이 변화함에 따라 ASEAN은 경제협력 방향으로 협력의 범위를 확대하고 조직을 개편해왔다. 1990년대 후반부터 ASEAN은 내부적 심화와 외연적 확대라는 두 가지 과제에 직면하였다. 1995년에 베트남, 1997년에 라오스와 미얀마, 1999년에 캄보디아를 회원국으로 받아들여 ‘ASEAN 10’을 완성하고 내부결속과 협력강화를 위한 다양한 방안을 고려하였다. ASEAN은 1997년 아시아 외환위기를 겪고, 이에 대응하여 외연적 확대를 위한 방안으로 한국, 중국, 일본을 포함한 ‘ASEAN+3’을 추구하였다.
현재 ASEAN의 최고 의사결정기구는 회원국 정부 수반의 모임인 정상회의이다. 의장국은 회원국의 알파벳 순서에 따라 선출된다. 한편 ASEAN 조정이사회가 ASEAN의 주요 업무를 협의하고 조정하며, ASEAN 공동체이사회가 ASEAN 공동체 추진과 관련된 사항을 처리한다. ASEAN 사무국은 실무기구로서 ASEAN의 주요 사업과 활동을 주관하고, 각 기구나 사업별 이견을 조정하며 각종 사업을 자문한다.
ASEAN은 1967년에 창설된 이후 지속적으로 조직의 변화를 시도해왔다. ASEAN은 처음에 정부간 협력을 위한 느슨한 조직구조로 출범함에 따라 1967년부터 2008년까지 연례외무장관회의(AMM)가 ASEAN의 최상위 의사결정기구였다. 한편 최초의 ASEAN 정상회담인 1976년 발리 정상회의를 기점으로 ASEAN의 구조가 크게 변화하였다. 발리 정상회의에서는 경제적 협력을 강화하기 위해 경제 관련 전문위원회를 설치하기로 결의하였고, ASEAN의 활동을 보다 효율적으로 집행할 수 있도록 행정기구인 ASEAN 사무국을 설립하였다. 발리 정상회의의 결의는 1977년 쿠알라룸푸르 정상회의에서 ASEAN 경제장관회의(AEM)를 공식화함으로써 구체화되었다. 이에 따라 ASEAN의 조직구조는 외무장관회의와 경제장관회의, 기타 장관회의의 세 가지 축으로 개편되었다. ASEAN은 운영체제를 조정하고 정책결정 과정의 효율성을 높이며, 2015년까지 ASEAN 공동체를 완성하기 위한 방안으로 2008년에 ‘ASEAN 헌장(ASEAN Charter)’을 제정하였다. 이후 ASEAN 정상회의가 ASEAN의 최상위 의사결정기관으로 규정되고 있다.
제3장에서는 ASEAN의 의사결정 방식을 문화적․정치적 배경, 의사결정 방식의 특징, ASEAN 운영의 기본원칙과 운영규칙, ‘ASEAN 방식’의 보완과 변화 등에 초점을 맞추어 논의한다. ASEAN의 의사결정 방식은 합의와 협의에 바탕을 둔 비공식적인 특성을 가지고 있다. 이와 같은 방식은 공동 작업이 필수적인 자바 농경사회 구조와 더딘 근대국가 발전이라는 문화적․정치적 요인을 배경으로 하고 있다. 신생독립국으로서 국민국가 형성 과제를 안고 있던 ASEAN 회원국은 국가주권 보존을 중시하고 내정불간섭 원칙을 회원국 간의 관계를 규정하는 기본원칙으로 삼았다. 이는 1976년 ‘동남아 우호협력조약(TAC)’에 처음으로 공식적으로 언급되면서 규범적 지위를 획득하였다.
ASEAN 운영의 기본원칙은 자제, 존중, 책임이다. 자제 원칙은 타국에 대한 인내와 불간섭을 의미한다. 존중 원칙은 회원국의 공통적 특징인 강한 주권의식을 반영하고 있다. 책임 원칙은 회원국의 상호배려와 희생을 요구하고 있다. 이와 같은 기본원칙에 기반하여 ASEAN은 회원국들의 주요한 행위규범으로서 ASEAN 방식을 확립하였다. 이 방식은 내정불간섭, 비공식적 외교, 회원국 정책에 대한 공개적 비판 자제, 회원국 간의 협의와 합의에 의한 의사결정 등을 의미한다. 따라서 ASEAN은 비공식적 대화와 ‘조정 외교’를 선호한다. 합의에 도달하지 못할 경우에는 의사결정을 유보함으로써 갈등이 악화되는 것을 피하는 방식을 사용하고 있다. 분쟁해결에서도 회원국 간의 신뢰구축과 예방외교 활동에 역점을 둔다. 주변국과의 갈등을 최소화하기 위해 회원국의 엘리트들은 긴밀한 관계를 형성하면서 비공식 논의를 통해 민감한 의제를 사전에 조율한 후 공식회의에 상정하고 있다. 또한 제2트랙으로 불리는 동남아시아 연구기관간 네트워크인 ASEAN-ISIS는 시민단체와 정부 간의 가교 역할을 수행하면서 정부간 공식회의에서 다루기 어려운 의제를 사전에 논의한 후 조율된 결과를 정부에 전달한다.
ASEAN의 운영규칙은 순회, 분담, 효율성 규칙으로 대별할 수 있다. 순회규칙과 분담규칙은 주권 존중과 평등 원칙을 반영한 것이고, 효율성 규칙은 이를 보완하기 위한 것이다. 순회규칙은 ASEAN의 각종 회의와 기구를 회원국들이 순번에 따라 돌아가면서 담당한다는 규칙이다. 분담규칙은 회원국이 역할을 분담하여 기구와 사업을 운영한다는 규칙이다. ASEAN은 사무국 설치를 계기로 순회규칙과 분담규칙을 보완하기 위한 효율성 규칙을 관행화하였다. ASEAN은 효율적 운영을 위해 사무국을 인도네시아에 두면서 순회규칙을 적용하지 않고 있다. 또한 역외 대화 파트너와의 교섭에서도 효율성 원칙을 적용하여 교섭 담당국을 배정하고 있다. 위원회 운영에서도 경제위원회에 대해서 분담원칙을 적용하지만 효율성을 고려하여 순회규칙을 적용하지 않고 있다. 또한 비경제위원회 중 예산위원회와 감사위원회는 효율성을 위해 ASEAN 사무국이 간사 역할을 하도록 순회 없이 사무국이 위치한 인도네시아에 두기로 하였다.
상호의존성 증대와 함께 지역협력 의제가 확대되고 초국경적 사태가 발생함에 따라 사회․경제 발전과 공동체 구축을 위해 불간섭 원칙과 합의제 방식을 개선해야 한다는 인식이 ASEAN에서 대두되었다. 1998년 AMM에서 태국 외무장관이 ‘건설적 개입’을 제안하고 완화된 ‘유연한 개입’으로 수정 제안한 이후 불간섭 원칙은 지속적으로 논의의 대상이 되고 있다. 회원국의 입장을 절충하여 결국 1998년 AMM에서는 ‘강화된 상호작용’이라는 약화된 개념을 채택하였다. 이와 함께 ASEAN은 의사결정 방식을 바꾸고자 시도하였고, 합의제의 단점을 보완하기 위한 장치들을 계속적으로 실험해왔다. 반대하는 국가를 구속하지 않고 나머지 국가들만의 협력이 가능하도록 ASEAN은 ‘부분적 탈퇴’의 관행을 형성해왔다. 또한 회원국 사이의 협력관계를 강화하기 위해 트로이카 체제를 시도하고 있다. ASEAN 트로이카는 비상설기구로서 ASEAN 상임위원회 의장이 역내 평화와 안전을 위협하는 위기상황이 발생하였을 경우에 전직, 현직, 차기 의장국 3국의 외무장관들로 특별 임무팀을 구성하여 위기에 대응하고자 하는 것이다.
환경 변화에 따라 의사결정 방식에서도 변화의 조짐이 나타나고 있다. 다수결 제도에 대한 수차례 논의와 함께 ASEAN 제도화 강화에 대한 관심이 커지고 있다. 특히 ASEAN 차원의 협력에서 법적 구속력을 갖는 협정 체결이 늘어나고 있다. 1996년에는 경제협력과 관련한 다양한 분쟁을 해결하기 위한 기제와 규칙을 마련하였고, ASEAN 고위경제관료회의는 합의제가 아니라 단순다수결 방식을 도입하도록 정하고 있다. 이와 함께 전체 회원국의 합의가 이루어지지 않는 경우 일부 국가를 제외하고 ASEAN 차원의 사업으로 추진하는 ‘ASEAN-X’ 방식을 채택하는 사례가 확대되는 경향을 보이고 있다.
제4장에서는 ASEAN 의사결정 방식의 변화 요인을 국제체제 변화, 지역주의 행위자의 변화, 지역주의 내용의 변화 측면에서 논의하고, 이를 사례연구를 통해 구체적으로 살펴본다. 냉전해체와 세계화로 인한 국제환경 변화에 대응하여 ASEAN은 자유무역지대협정(AFTA) 체결을 통해 ASEAN 통합을 촉진하고 있다. 한편 국제사법기구를 통한 평화적 영토분쟁 해결을 시도하고 있다. 이는 ASEAN이 제도와 법치에 의한 의사결정 방식을 활용하는 방향으로 변화할 가능성을 보여주는 사례이다. 지역주의 행위자가 변화함에 따라 ASEAN 의사결정 방식의 변화 가능성이 커지고 있다. ASEAN 회원국의 확대로 인한 회원국간 격차 확대에 대응하기 위해 탄력적인 의사결정 방식을 적용하라는 요구가 커지고 있다. 또한 서구 유학 경험을 가진 신진 관료가 등장함에 따라 비공식적인 ASEAN 방식이 점진적으로 변화할 것으로 예상된다. 동아시아 지역주의 확대로 인해 강대국이 지역주의에 참여함에 따라 ASEAN의 의사결정 방식이 변화할 가능성이 높다. 경제통합과 더불어 새롭게 발생하는 비전통적 안보 문제는 전통적 의사결정 방식의 변화를 요구하고 있다. 전통적인 ASEAN 의사결정 방식은 연무 현상과 전염성 질병 확대에 대응하는 데 적합하지 않기 때문에 ASEAN이 이에 효율적으로 대처할 수 있도록 의사결정 방식을 강화해야 한다는 요구가 커지고 있다.
이 보고서에서 분석한 사례는 ASEAN 의사결정 방식의 변화요인을 구체적으로 드러내고 있고, ASEAN 의사결정 방식의 변화를 상징한다. 영토분쟁 사례는 민감한 사안에 대해 논의를 꺼리던 ASEAN이 역내 갈등을 역외기구인 국제사법재판소를 통해 해결할 정도로 적극적인 자세로 변화했다는 점을 보여준다. 비전통적 안보 문제인 연무현상, 전염병과 관련하여 ASEAN이 신뢰확보 차원에서 원칙에 대한 합의에 머무르던 관행에서 탈피하여 법적 구속력을 갖는 문서를 채택하여 보다 구체적인 결정을 추구하고 있다는 중요한 변화를 보여주고 있다. ASEAN 자유무역지대협정은 기존에 합의된 사항에 대해 실천을 강제할 수 있도록 함으로써 보다 강력한 의사결정 방식으로 변화하는 것을 기대하게 한다. ASEAN 헌장 초안 작업은 상황과 필요에 따라 합의제에 대한 방식을 수정하거나 제한할 수 있음을 보여주는 사례이다. ASEAN과 역외 국가들이 가입한 동아시아 정상회의(EAS)의 출범과 확대는 향후 ASEAN 의사결정 방식의 변화가 불가피하다는 것을 시사한다.
제5장에서는 전체 내용을 정리하고 ASEAN과의 협력방안에 대해 논의한다. ASEAN 의사결정 구조의 변화는 단순히 구조상의 변화가 아닌 ASEAN의 의사결정 방식에까지 영향을 미치는 중요한 변화이다.
그러므로 ASEAN 의사결정 방식의 원칙과 문화적 배경을 이해하고 존중하면서 그에 적합한 협력방식을 추구할 필요가 있다. ASEAN 운영의 기본원칙인 자제, 존중, 책임 원칙을 이해하고, 인내심을 가지고 ASEAN과 협력을 강화해 나아가야 한다. 또한 ASEAN 회원국 내 주요 연구기관들의 비공식적인 정부기구로서의 역할을 고려하여 한국의 정부와 연구기관들은 ASEAN의 연구기관들과도 긴밀한 협력을 추구할 필요가 있다. ASEAN과 경제협력을 추구하기 위해 탄력적인 방식을 적극적으로 활용할 필요가 있다. 기피조항인 ASEAN-X 방식과 동참조항 방식인 선도자 방식을 사안에 따라 적절하게 제안하는 것을 고려해야 한다. ASEAN과 한국, 중국, 일본의 금융안정 협력체인 치앙마이 이니셔티브 다자화협정(CMIM)의 운용 과정에서 다수결 또는 가중 다수결 의사결정 방식의 적용방안을 고려할 수 있다. 효율적인 CMIM의 운용을 위한 의사결정 방식에 대해 적극적으로 논의하여 제도화할 필요가 있다.
In order to clearly grasp the characteristics of ASEAN, it is important to understand ASEAN’s decision-making structure and practices. ASEAN takes consultation and consensus as the main principles in decision-making and also utilizes various decision-making methods. This study aims to provide a clear and comprehensive description of ASEAN’s decision-making features by examining development of ASEAN’s organizational structure and by studying its decision-making practice in terms of principles, cultural backgrounds, formal characteristics, and informal yet customary practices. In addition, it analyzes actual cases of ASEAN’s important decisions, and discusses the factors regarding changes in ASEAN decision-making. This paper shows that ‘consensus through consultation’, perhaps the most significant element in ASEAN decision-making, has been faced with challenge related to ‘transformation’ and ‘succession’, due to the changes in domestic and international circumstances.
Chapter 2 describes ASEAN’s decision-making structure in terms of changes in environment and its organs. ASEAN has been trying to alter its structure in response to changing circumstances. At the beginning, it focused on security cooperation and close relationships among the member states. In the 1980s, as changes occurred in both the security and economic environments, ASEAN expanded the scope of cooperation and reorganized its structure. Since the late 1990s, it has pursued internal intensification and external expansion. The membership of ASEAN was expanded to include Vietnam in 1995, Lao PDR and Myanmar in 1997, and Cambodia in 1999. After increasing its membership to 10 countries, ASEAN considered various measures to strengthen internal unity and cooperation. To expand externally in response to the 1997 Asian Financial Crisis, ASEAN pursued ‘ASEAN+3’ which includes Korea, China, and Japan.
Currently, the ASEAN Summit, the meeting of the heads of member states or governments, is the top decision-making body of ASEAN. The chair position of the ASEAN Summit rotates in alphabetical order of English names of member states. The ASEAN Coordinating Council coordinates important ASEAN affairs, and the ASEAN Community Councils deal with issues related to integration. The ASEAN Secretariat arranges major projects, resolves differences among the organs and projects, and advises governments on various projects.
Ever since ASEAN was first established in 1967, the organization has gone through changes in several phases. ASEAN began with a loose structure for cooperation between governments and the Annual Ministerial Meeting was its highest decision-making body from 1967 to 2008. However, there were significant changes with respect to other aspects of ASEAN’s structure ever since the 1976 Bali Summit, the first-ever ASEAN Summit. At the Bali Summit, the member states made a decision to establish committees for issues related to strengthening economic cooperation. Moreover, they decided to set up the ASEAN Secretariat to support ASEAN’s activities more effectively. The 1977 Kuala Lumpur Summit specified the decision of the Bali Summit by formalizing the ASEAN Economic Ministers Meeting. ASEAN was then reorganized with three structural pillars: ASEAN Foreign Ministers Meeting, the ASEAN Economic Ministers Meeting, and the meeting of other ministers. To adjust ASEAN’s operating system, to improve efficiency of decision-making, and to accomplish the ASEAN Community by 2015, ASEAN enacted ‘the ASEAN Charter’ in 2008. The ASEAN Summit was thereafter established as its highest decision-making body.
Chapter 3 discusses decision-making in ASEAN in terms of cultural and political background, the specific characteristics of decision-making, the principles and rules for management, and the changes in ‘the ASEAN Way’. One of the more important features in ASEAN’s decision-making practices is informality based on consensus and consultation. ‘The ASEAN Way’ is a reflection of the structure of agricultural society of Java, Indonesia; which focus on mandatory group work, and the slow development of a modern nation in Southeast Asia. As newly independent states face the task of building a nation-state, the ASEAN member countries put emphasis on maintaining national sovereignty and established the principle of nonintervention. This principle first acquired normative status at the 1976 ASEAN Treaty of Amity and Cooperation.
The key principles in the operation of ASEAN are restraint, respect, and responsibility. The principle of restraint refers to patience and nonintervention regarding other states; the principle of respect signifies a strong sense of sovereignty; and the principle of responsibility indicates mutual respect and sacrifice. Based on these principles, ASEAN established ‘the ASEAN Way’ as its modus operandi. The ASEAN way emphasizes nonintervention, informal diplomacy, restraint of public criticism on policies of other member states, and decision-making by consultation and consensus. In ASEAN, therefore, preference is given to informal talks and ‘accommodative diplomacy’. When member states cannot reach an agreement, decision-making was often deferred to a later date to avoid escalation of conflict. It emphasizes confidence-building and preventive diplomacy for dispute resolution. To minimize conflicts among the member states, the elites in the member countries build up close personal relationships among themselves, and place sensitive issues on formal meetings after discussing them in prior informal meetings. In addition, ASEAN-ISIS, a network of think-tanks for Southeast Asian studies, delivers preconcerted results which are difficult to make during formal meetings, acting as a liaison between NGOs and governments.
The ASEAN’s undeclared rules for management and operation are rotation, apportionment, and efficiency. The rules, respectively, of rotation and apportionment reflect the principles of mutual respect for sovereignty and equality; and the rule of efficiency complements the first two rules. According to the rule of rotation, ASEAN countries are assigned to chair the organs in alphabetical order. The rule of apportionment allows ASEAN countries to share the roles for its organs and projects. For setting up the ASEAN Secretariat in Jakarta, the rule of efficiency was applied to complement the other two rules. For assigning an intermediary for negotiation with non-ASEAN countries, ASEAN applies the rule of efficiency. For operation of its economic committees, they are apportioned without rotation. The budget and audit committees are located in Indonesia without personnel rotation so that the ASEAN Secretariat in Jakarta can administer them more efficiently.
As the agendas for regional cooperation are broadened and supranational issues arise due to increased interdependence, the member states have been aware that the principle of nonintervention and consensus should be modified. Since Thailand’s foreign minister suggested the concept of ‘constructive intervention’ and then changed it to a much less forceful ‘flexible engagement’ at the 1998 AMM, the principle of nonintervention has been under discussion. The 1998 AMM adopted the far weaker concept of ‘enhanced interaction’. In this context, ASEAN tried to change its decision-making procedures and tested the tools to supplement the principle of consensus. Moreover, it introduced something called ‘partial withdrawal’ which would not bind the opposing states but to make it possible for approving states to promote cooperation.
ASEAN attempted to change some of its practices with respect to decision-making several times. Regarding discussions on the majority vote, for example, ASEAN has shown growing interest in expediting its institution. In particular, the cases of signing legal binding agreements has increased in ASEAN. In 1996, the mechanism and regulations were introduced to resolve conflicts related to economic cooperation. As for the ASEAN Senior Economic Officials’ Meeting, simple majority voting was applied. ASEAN also adopted the concept of ‘ASEAN-X’. In the case that member states cannot reach an agreement, ‘ASEAN-X’ allows some member states to opt out for a certain agenda without opposing its implementation.
Chapter 4 examines the factors for changes in ASEAN decision-making through case studies. The changes occur due to corresponding changes in international regimes, and active agents and contents of regionalism. In response to changes in international circumstances, ASEAN has promoted ASEAN integration by concluding the AFTA. It is also trying to settle territorial disputes peacefully through international judicial institutions. These are the cases which show the real possibility of ASEAN changing its decision-making practices by adopting systemic operation and rule of law. As the agents in regionalism were altered, the potential for changes in ASEAN’s decision-making practice has increased. As the number of member states increased, flexible decision-making is required to deal with a larger gap among member states. It is also expected that the new officials who went to study abroad could gradually affect the informal aspects of ASEAN. It is very possible that ASEAN’s decision-making practice could indeed be changed, as global powers engage in regionalism. In addition to economic integration, the emergence of non-traditional security issues such as haze (smog) and infectious diseases require a clearer decision- making procedures than what they were traditionally.
The cases analyzed identify the specific factors in ASEAN decision-making and reflect the changes. The case involving territorial dispute confirms that ASEAN’s attitudes has changed in an active way. ASEAN, which had hesitated to discuss sensitive issues, resolved the intra-association conflict through the International Court of Justice which is not an ASEAN organization. Regarding non-traditional issues, the previous practice had to be changed because ASEAN would only emphasize an agreement on the principles through ‘building of trust.’ ASEAN has adopted the documents carrying legal binding force. With respect to the case of the AFTA which compels the member states to honor their commitments on items agreed upon, we can expect that decision-making practice will become stronger. As for the case of drafting the ASEAN Charter, it shows that ASEAN can limit and revise the rules of consensus as situations and needs arise. Establishing and expanding the East Asia Summit is an example that implies inevitable changes in the mode of decision-making in ASEAN.
Chapter 5 concludes the paper by summing up research and discussing the measures for cooperation between Korea and ASEAN. The changes in ASEAN’s decision-making structure not only cause changes in the organizational structure but also in modes of decision-making.
Korea needs to pursue cooperation with ASEAN, while understanding and respecting the principles of ASEAN decision-making and the region’s cultural background. Korea should consider the basic principles for the operation of ASEAN to pursue and strengthen cooperation with ASEAN with due patience. Moreover, the Korean government and research institutes have to pursue closer cooperation with ASEAN think-tanks, considering their role as informal government agencies. It is also necessary to adopt flexible measures to promote economic cooperation. The proper suggestion of ‘ASEAN-X’ and the ‘pathfinder method’ on a case-by-case basis can be considered. Furthermore, for the operation of the Chiang Mai Initiative Multilateralization (CMIM), the majority voting or the qualified majority voting mechanism may also be worth consideration. The decision-making method for effective operation of the CMIM should be actively discussed and institutionalized.
Chapter 2 describes ASEAN’s decision-making structure in terms of changes in environment and its organs. ASEAN has been trying to alter its structure in response to changing circumstances. At the beginning, it focused on security cooperation and close relationships among the member states. In the 1980s, as changes occurred in both the security and economic environments, ASEAN expanded the scope of cooperation and reorganized its structure. Since the late 1990s, it has pursued internal intensification and external expansion. The membership of ASEAN was expanded to include Vietnam in 1995, Lao PDR and Myanmar in 1997, and Cambodia in 1999. After increasing its membership to 10 countries, ASEAN considered various measures to strengthen internal unity and cooperation. To expand externally in response to the 1997 Asian Financial Crisis, ASEAN pursued ‘ASEAN+3’ which includes Korea, China, and Japan.
Currently, the ASEAN Summit, the meeting of the heads of member states or governments, is the top decision-making body of ASEAN. The chair position of the ASEAN Summit rotates in alphabetical order of English names of member states. The ASEAN Coordinating Council coordinates important ASEAN affairs, and the ASEAN Community Councils deal with issues related to integration. The ASEAN Secretariat arranges major projects, resolves differences among the organs and projects, and advises governments on various projects.
Ever since ASEAN was first established in 1967, the organization has gone through changes in several phases. ASEAN began with a loose structure for cooperation between governments and the Annual Ministerial Meeting was its highest decision-making body from 1967 to 2008. However, there were significant changes with respect to other aspects of ASEAN’s structure ever since the 1976 Bali Summit, the first-ever ASEAN Summit. At the Bali Summit, the member states made a decision to establish committees for issues related to strengthening economic cooperation. Moreover, they decided to set up the ASEAN Secretariat to support ASEAN’s activities more effectively. The 1977 Kuala Lumpur Summit specified the decision of the Bali Summit by formalizing the ASEAN Economic Ministers Meeting. ASEAN was then reorganized with three structural pillars: ASEAN Foreign Ministers Meeting, the ASEAN Economic Ministers Meeting, and the meeting of other ministers. To adjust ASEAN’s operating system, to improve efficiency of decision-making, and to accomplish the ASEAN Community by 2015, ASEAN enacted ‘the ASEAN Charter’ in 2008. The ASEAN Summit was thereafter established as its highest decision-making body.
Chapter 3 discusses decision-making in ASEAN in terms of cultural and political background, the specific characteristics of decision-making, the principles and rules for management, and the changes in ‘the ASEAN Way’. One of the more important features in ASEAN’s decision-making practices is informality based on consensus and consultation. ‘The ASEAN Way’ is a reflection of the structure of agricultural society of Java, Indonesia; which focus on mandatory group work, and the slow development of a modern nation in Southeast Asia. As newly independent states face the task of building a nation-state, the ASEAN member countries put emphasis on maintaining national sovereignty and established the principle of nonintervention. This principle first acquired normative status at the 1976 ASEAN Treaty of Amity and Cooperation.
The key principles in the operation of ASEAN are restraint, respect, and responsibility. The principle of restraint refers to patience and nonintervention regarding other states; the principle of respect signifies a strong sense of sovereignty; and the principle of responsibility indicates mutual respect and sacrifice. Based on these principles, ASEAN established ‘the ASEAN Way’ as its modus operandi. The ASEAN way emphasizes nonintervention, informal diplomacy, restraint of public criticism on policies of other member states, and decision-making by consultation and consensus. In ASEAN, therefore, preference is given to informal talks and ‘accommodative diplomacy’. When member states cannot reach an agreement, decision-making was often deferred to a later date to avoid escalation of conflict. It emphasizes confidence-building and preventive diplomacy for dispute resolution. To minimize conflicts among the member states, the elites in the member countries build up close personal relationships among themselves, and place sensitive issues on formal meetings after discussing them in prior informal meetings. In addition, ASEAN-ISIS, a network of think-tanks for Southeast Asian studies, delivers preconcerted results which are difficult to make during formal meetings, acting as a liaison between NGOs and governments.
The ASEAN’s undeclared rules for management and operation are rotation, apportionment, and efficiency. The rules, respectively, of rotation and apportionment reflect the principles of mutual respect for sovereignty and equality; and the rule of efficiency complements the first two rules. According to the rule of rotation, ASEAN countries are assigned to chair the organs in alphabetical order. The rule of apportionment allows ASEAN countries to share the roles for its organs and projects. For setting up the ASEAN Secretariat in Jakarta, the rule of efficiency was applied to complement the other two rules. For assigning an intermediary for negotiation with non-ASEAN countries, ASEAN applies the rule of efficiency. For operation of its economic committees, they are apportioned without rotation. The budget and audit committees are located in Indonesia without personnel rotation so that the ASEAN Secretariat in Jakarta can administer them more efficiently.
As the agendas for regional cooperation are broadened and supranational issues arise due to increased interdependence, the member states have been aware that the principle of nonintervention and consensus should be modified. Since Thailand’s foreign minister suggested the concept of ‘constructive intervention’ and then changed it to a much less forceful ‘flexible engagement’ at the 1998 AMM, the principle of nonintervention has been under discussion. The 1998 AMM adopted the far weaker concept of ‘enhanced interaction’. In this context, ASEAN tried to change its decision-making procedures and tested the tools to supplement the principle of consensus. Moreover, it introduced something called ‘partial withdrawal’ which would not bind the opposing states but to make it possible for approving states to promote cooperation.
ASEAN attempted to change some of its practices with respect to decision-making several times. Regarding discussions on the majority vote, for example, ASEAN has shown growing interest in expediting its institution. In particular, the cases of signing legal binding agreements has increased in ASEAN. In 1996, the mechanism and regulations were introduced to resolve conflicts related to economic cooperation. As for the ASEAN Senior Economic Officials’ Meeting, simple majority voting was applied. ASEAN also adopted the concept of ‘ASEAN-X’. In the case that member states cannot reach an agreement, ‘ASEAN-X’ allows some member states to opt out for a certain agenda without opposing its implementation.
Chapter 4 examines the factors for changes in ASEAN decision-making through case studies. The changes occur due to corresponding changes in international regimes, and active agents and contents of regionalism. In response to changes in international circumstances, ASEAN has promoted ASEAN integration by concluding the AFTA. It is also trying to settle territorial disputes peacefully through international judicial institutions. These are the cases which show the real possibility of ASEAN changing its decision-making practices by adopting systemic operation and rule of law. As the agents in regionalism were altered, the potential for changes in ASEAN’s decision-making practice has increased. As the number of member states increased, flexible decision-making is required to deal with a larger gap among member states. It is also expected that the new officials who went to study abroad could gradually affect the informal aspects of ASEAN. It is very possible that ASEAN’s decision-making practice could indeed be changed, as global powers engage in regionalism. In addition to economic integration, the emergence of non-traditional security issues such as haze (smog) and infectious diseases require a clearer decision- making procedures than what they were traditionally.
The cases analyzed identify the specific factors in ASEAN decision-making and reflect the changes. The case involving territorial dispute confirms that ASEAN’s attitudes has changed in an active way. ASEAN, which had hesitated to discuss sensitive issues, resolved the intra-association conflict through the International Court of Justice which is not an ASEAN organization. Regarding non-traditional issues, the previous practice had to be changed because ASEAN would only emphasize an agreement on the principles through ‘building of trust.’ ASEAN has adopted the documents carrying legal binding force. With respect to the case of the AFTA which compels the member states to honor their commitments on items agreed upon, we can expect that decision-making practice will become stronger. As for the case of drafting the ASEAN Charter, it shows that ASEAN can limit and revise the rules of consensus as situations and needs arise. Establishing and expanding the East Asia Summit is an example that implies inevitable changes in the mode of decision-making in ASEAN.
Chapter 5 concludes the paper by summing up research and discussing the measures for cooperation between Korea and ASEAN. The changes in ASEAN’s decision-making structure not only cause changes in the organizational structure but also in modes of decision-making.
Korea needs to pursue cooperation with ASEAN, while understanding and respecting the principles of ASEAN decision-making and the region’s cultural background. Korea should consider the basic principles for the operation of ASEAN to pursue and strengthen cooperation with ASEAN with due patience. Moreover, the Korean government and research institutes have to pursue closer cooperation with ASEAN think-tanks, considering their role as informal government agencies. It is also necessary to adopt flexible measures to promote economic cooperation. The proper suggestion of ‘ASEAN-X’ and the ‘pathfinder method’ on a case-by-case basis can be considered. Furthermore, for the operation of the Chiang Mai Initiative Multilateralization (CMIM), the majority voting or the qualified majority voting mechanism may also be worth consideration. The decision-making method for effective operation of the CMIM should be actively discussed and institutionalized.
국문요약
제1장 서 론
1. 연구 배경과 필요성
2. 연구 내용과 구성
제2장 아세안(ASEAN)의 의사결정 구조
1. 아세안의 형성과 진화
가. 아세안 창설의 배경
나. 아세안의 창설과 안보협력
다. 아세안의 변화: 경제협력과 안보협력 강화
라. 아세안의 확대와 아세안+3
2. 아세안 조직구조와 변화 과정
가. 아세안 조직구조
나. 아세안 조직구조 변화
3. 소결
제3장 아세안(ASEAN)의 의사결정 방식
1. 아세안 방식의 기원
가. 동남아시아 문화적 요인
나. 동남아시아 정치적 요인
2. 아세안 방식의 특징
가. 아세안 운영의 기본 원칙과 규범
나. 아세안의 의사결정 원칙
다. 아세안의 운영 규칙
라. 합의제 의사결정 방식
3. 아세안 방식의 보완
4. 소결
제4장 아세안 의사결정 방식의 변화: 사례분석
1. 의사결정 방식 변인
2. 아세안 의사결정 방식의 변화 유형: 사례연구
가. 영토분쟁
나. 비전통적 안보 이슈: 연무(haze)
다. 비전통적 안보 이슈: 전염성 질병
라. 경제협력: 무역협정
마.아세안 헌장(ASEAN Charter): 제정과정과 의사결정 방식의 변화에 대한 함의
바. 동아시아 정상회의(EAS)
3. 소결
제5장 결 론
참고문헌
부 록 아세안 주요 공식문서에 나타난 아세안의 의사결정 구조와 방식
Executive Summary
제1장 서 론
1. 연구 배경과 필요성
2. 연구 내용과 구성
제2장 아세안(ASEAN)의 의사결정 구조
1. 아세안의 형성과 진화
가. 아세안 창설의 배경
나. 아세안의 창설과 안보협력
다. 아세안의 변화: 경제협력과 안보협력 강화
라. 아세안의 확대와 아세안+3
2. 아세안 조직구조와 변화 과정
가. 아세안 조직구조
나. 아세안 조직구조 변화
3. 소결
제3장 아세안(ASEAN)의 의사결정 방식
1. 아세안 방식의 기원
가. 동남아시아 문화적 요인
나. 동남아시아 정치적 요인
2. 아세안 방식의 특징
가. 아세안 운영의 기본 원칙과 규범
나. 아세안의 의사결정 원칙
다. 아세안의 운영 규칙
라. 합의제 의사결정 방식
3. 아세안 방식의 보완
4. 소결
제4장 아세안 의사결정 방식의 변화: 사례분석
1. 의사결정 방식 변인
2. 아세안 의사결정 방식의 변화 유형: 사례연구
가. 영토분쟁
나. 비전통적 안보 이슈: 연무(haze)
다. 비전통적 안보 이슈: 전염성 질병
라. 경제협력: 무역협정
마.아세안 헌장(ASEAN Charter): 제정과정과 의사결정 방식의 변화에 대한 함의
바. 동아시아 정상회의(EAS)
3. 소결
제5장 결 론
참고문헌
부 록 아세안 주요 공식문서에 나타난 아세안의 의사결정 구조와 방식
Executive Summary
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