국문요약

제1장 서 론
1. 연구 배경과 필요성
2. 연구 내용과 구성

제2장 아세안(ASEAN)의 의사결정 구조
1. 아세안의 형성과 진화
가. 아세안 창설의 배경
나. 아세안의 창설과 안보협력
다. 아세안의 변화: 경제협력과 안보협력 강화
라. 아세안의 확대와 아세안+3
2. 아세안 조직구조와 변화 과정
가. 아세안 조직구조
나. 아세안 조직구조 변화
3. 소결

제3장 아세안(ASEAN)의 의사결정 방식
1. 아세안 방식의 기원
가. 동남아시아 문화적 요인
나. 동남아시아 정치적 요인
2. 아세안 방식의 특징
가. 아세안 운영의 기본 원칙과 규범
나. 아세안의 의사결정 원칙
다. 아세안의 운영 규칙
라. 합의제 의사결정 방식
3. 아세안 방식의 보완
4. 소결

제4장 아세안 의사결정 방식의 변화: 사례분석
1. 의사결정 방식 변인
2. 아세안 의사결정 방식의 변화 유형: 사례연구
가. 영토분쟁
나. 비전통적 안보 이슈: 연무(haze)
다. 비전통적 안보 이슈: 전염성 질병
라. 경제협력: 무역협정
마.아세안 헌장(ASEAN Charter): 제정과정과 의사결정 방식의 변화에 대한 함의
바. 동아시아 정상회의(EAS)
3. 소결

제5장 결 론

참고문헌

부 록 아세안 주요 공식문서에 나타난 아세안의 의사결정 구조와 방식

Executive Summary

원칙, 문화적 배경, 공식적 특성과 비공식적 관행 등을 통해 파악하고자 한다. 또한 구체적인 의사결정 사례들을 분석하여 실제적인 의사결정 방식의 변화요인을 제시하고자 한다. 이 보고서는 ASEAN의 의사결정 방식인 ‘협의를 통한 합의’가 대내외적 환경 변화에 따라 ‘변화’와 ‘지속’이라는 이중적 도전에 직면하고 있음을 보여주고 있다.
제2장에서는 ASEAN의 의사결정 구조를 환경과 조직 변화를 통해 살펴본다. ASEAN은 환경 변화에 대응하여 꾸준히 구조적 변화를 시도해왔다. 초기에 ASEAN은 안보협력과 유대강화에 초점을 맞추었다. 1980년대에 안보적 위협이 약화되고 경제적 환경이 변화함에 따라 ASEAN은 경제협력 방향으로 협력의 범위를 확대하고 조직을 개편해왔다. 1990년대 후반부터 ASEAN은 내부적 심화와 외연적 확대라는 두 가지 과제에 직면하였다. 1995년에 베트남, 1997년에 라오스와 미얀마, 1999년에 캄보디아를 회원국으로 받아들여 ‘ASEAN 10’을 완성하고 내부결속과 협력강화를 위한 다양한 방안을 고려하였다. ASEAN은 1997년 아시아 외환위기를 겪고, 이에 대응하여 외연적 확대를 위한 방안으로 한국, 중국, 일본을 포함한 ‘ASEAN+3’을 추구하였다.
현재 ASEAN의 최고 의사결정기구는 회원국 정부 수반의 모임인 정상회의이다. 의장국은 회원국의 알파벳 순서에 따라 선출된다. 한편 ASEAN 조정이사회가 ASEAN의 주요 업무를 협의하고 조정하며, ASEAN 공동체이사회가 ASEAN 공동체 추진과 관련된 사항을 처리한다. ASEAN 사무국은 실무기구로서 ASEAN의 주요 사업과 활동을 주관하고, 각 기구나 사업별 이견을 조정하며 각종 사업을 자문한다.
ASEAN은 1967년에 창설된 이후 지속적으로 조직의 변화를 시도해왔다. ASEAN은 처음에 정부간 협력을 위한 느슨한 조직구조로 출범함에 따라 1967년부터 2008년까지 연례외무장관회의(AMM)가 ASEAN의 최상위 의사결정기구였다. 한편 최초의 ASEAN 정상회담인 1976년 발리 정상회의를 기점으로 ASEAN의 구조가 크게 변화하였다. 발리 정상회의에서는 경제적 협력을 강화하기 위해 경제 관련 전문위원회를 설치하기로 결의하였고, ASEAN의 활동을 보다 효율적으로 집행할 수 있도록 행정기구인 ASEAN 사무국을 설립하였다. 발리 정상회의의 결의는 1977년 쿠알라룸푸르 정상회의에서 ASEAN 경제장관회의(AEM)를 공식화함으로써 구체화되었다. 이에 따라 ASEAN의 조직구조는 외무장관회의와 경제장관회의, 기타 장관회의의 세 가지 축으로 개편되었다. ASEAN은 운영체제를 조정하고 정책결정 과정의 효율성을 높이며, 2015년까지 ASEAN 공동체를 완성하기 위한 방안으로 2008년에 ‘ASEAN 헌장(ASEAN Charter)’을 제정하였다. 이후 ASEAN 정상회의가 ASEAN의 최상위 의사결정기관으로 규정되고 있다.
제3장에서는 ASEAN의 의사결정 방식을 문화적․정치적 배경, 의사결정 방식의 특징, ASEAN 운영의 기본원칙과 운영규칙, ‘ASEAN 방식’의 보완과 변화 등에 초점을 맞추어 논의한다. ASEAN의 의사결정 방식은 합의와 협의에 바탕을 둔 비공식적인 특성을 가지고 있다. 이와 같은 방식은 공동 작업이 필수적인 자바 농경사회 구조와 더딘 근대국가 발전이라는 문화적․정치적 요인을 배경으로 하고 있다. 신생독립국으로서 국민국가 형성 과제를 안고 있던 ASEAN 회원국은 국가주권 보존을 중시하고 내정불간섭 원칙을 회원국 간의 관계를 규정하는 기본원칙으로 삼았다. 이는 1976년 ‘동남아 우호협력조약(TAC)’에 처음으로 공식적으로 언급되면서 규범적 지위를 획득하였다.
ASEAN 운영의 기본원칙은 자제, 존중, 책임이다. 자제 원칙은 타국에 대한 인내와 불간섭을 의미한다. 존중 원칙은 회원국의 공통적 특징인 강한 주권의식을 반영하고 있다. 책임 원칙은 회원국의 상호배려와 희생을 요구하고 있다. 이와 같은 기본원칙에 기반하여 ASEAN은 회원국들의 주요한 행위규범으로서 ASEAN 방식을 확립하였다. 이 방식은 내정불간섭, 비공식적 외교, 회원국 정책에 대한 공개적 비판 자제, 회원국 간의 협의와 합의에 의한 의사결정 등을 의미한다. 따라서 ASEAN은 비공식적 대화와 ‘조정 외교’를 선호한다. 합의에 도달하지 못할 경우에는 의사결정을 유보함으로써 갈등이 악화되는 것을 피하는 방식을 사용하고 있다. 분쟁해결에서도 회원국 간의 신뢰구축과 예방외교 활동에 역점을 둔다. 주변국과의 갈등을 최소화하기 위해 회원국의 엘리트들은 긴밀한 관계를 형성하면서 비공식 논의를 통해 민감한 의제를 사전에 조율한 후 공식회의에 상정하고 있다. 또한 제2트랙으로 불리는 동남아시아 연구기관간 네트워크인 ASEAN-ISIS는 시민단체와 정부 간의 가교 역할을 수행하면서 정부간 공식회의에서 다루기 어려운 의제를 사전에 논의한 후 조율된 결과를 정부에 전달한다.
ASEAN의 운영규칙은 순회, 분담, 효율성 규칙으로 대별할 수 있다. 순회규칙과 분담규칙은 주권 존중과 평등 원칙을 반영한 것이고, 효율성 규칙은 이를 보완하기 위한 것이다. 순회규칙은 ASEAN의 각종 회의와 기구를 회원국들이 순번에 따라 돌아가면서 담당한다는 규칙이다. 분담규칙은 회원국이 역할을 분담하여 기구와 사업을 운영한다는 규칙이다. ASEAN은 사무국 설치를 계기로 순회규칙과 분담규칙을 보완하기 위한 효율성 규칙을 관행화하였다. ASEAN은 효율적 운영을 위해 사무국을 인도네시아에 두면서 순회규칙을 적용하지 않고 있다. 또한 역외 대화 파트너와의 교섭에서도 효율성 원칙을 적용하여 교섭 담당국을 배정하고 있다. 위원회 운영에서도 경제위원회에 대해서 분담원칙을 적용하지만 효율성을 고려하여 순회규칙을 적용하지 않고 있다. 또한 비경제위원회 중 예산위원회와 감사위원회는 효율성을 위해 ASEAN 사무국이 간사 역할을 하도록 순회 없이 사무국이 위치한 인도네시아에 두기로 하였다.
상호의존성 증대와 함께 지역협력 의제가 확대되고 초국경적 사태가 발생함에 따라 사회․경제 발전과 공동체 구축을 위해 불간섭 원칙과 합의제 방식을 개선해야 한다는 인식이 ASEAN에서 대두되었다. 1998년 AMM에서 태국 외무장관이 ‘건설적 개입’을 제안하고 완화된 ‘유연한 개입’으로 수정 제안한 이후 불간섭 원칙은 지속적으로 논의의 대상이 되고 있다. 회원국의 입장을 절충하여 결국 1998년 AMM에서는 ‘강화된 상호작용’이라는 약화된 개념을 채택하였다. 이와 함께 ASEAN은 의사결정 방식을 바꾸고자 시도하였고, 합의제의 단점을 보완하기 위한 장치들을 계속적으로 실험해왔다. 반대하는 국가를 구속하지 않고 나머지 국가들만의 협력이 가능하도록 ASEAN은 ‘부분적 탈퇴’의 관행을 형성해왔다. 또한 회원국 사이의 협력관계를 강화하기 위해 트로이카 체제를 시도하고 있다. ASEAN 트로이카는 비상설기구로서 ASEAN 상임위원회 의장이 역내 평화와 안전을 위협하는 위기상황이 발생하였을 경우에 전직, 현직, 차기 의장국 3국의 외무장관들로 특별 임무팀을 구성하여 위기에 대응하고자 하는 것이다.
환경 변화에 따라 의사결정 방식에서도 변화의 조짐이 나타나고 있다. 다수결 제도에 대한 수차례 논의와 함께 ASEAN 제도화 강화에 대한 관심이 커지고 있다. 특히 ASEAN 차원의 협력에서 법적 구속력을 갖는 협정 체결이 늘어나고 있다. 1996년에는 경제협력과 관련한 다양한 분쟁을 해결하기 위한 기제와 규칙을 마련하였고, ASEAN 고위경제관료회의는 합의제가 아니라 단순다수결 방식을 도입하도록 정하고 있다. 이와 함께 전체 회원국의 합의가 이루어지지 않는 경우 일부 국가를 제외하고 ASEAN 차원의 사업으로 추진하는 ‘ASEAN-X’ 방식을 채택하는 사례가 확대되는 경향을 보이고 있다.
제4장에서는 ASEAN 의사결정 방식의 변화 요인을 국제체제 변화, 지역주의 행위자의 변화, 지역주의 내용의 변화 측면에서 논의하고, 이를 사례연구를 통해 구체적으로 살펴본다. 냉전해체와 세계화로 인한 국제환경 변화에 대응하여 ASEAN은 자유무역지대협정(AFTA) 체결을 통해 ASEAN 통합을 촉진하고 있다. 한편 국제사법기구를 통한 평화적 영토분쟁 해결을 시도하고 있다. 이는 ASEAN이 제도와 법치에 의한 의사결정 방식을 활용하는 방향으로 변화할 가능성을 보여주는 사례이다. 지역주의 행위자가 변화함에 따라 ASEAN 의사결정 방식의 변화 가능성이 커지고 있다. ASEAN 회원국의 확대로 인한 회원국간 격차 확대에 대응하기 위해 탄력적인 의사결정 방식을 적용하라는 요구가 커지고 있다. 또한 서구 유학 경험을 가진 신진 관료가 등장함에 따라 비공식적인 ASEAN 방식이 점진적으로 변화할 것으로 예상된다. 동아시아 지역주의 확대로 인해 강대국이 지역주의에 참여함에 따라 ASEAN의 의사결정 방식이 변화할 가능성이 높다. 경제통합과 더불어 새롭게 발생하는 비전통적 안보 문제는 전통적 의사결정 방식의 변화를 요구하고 있다. 전통적인 ASEAN 의사결정 방식은 연무 현상과 전염성 질병 확대에 대응하는 데 적합하지 않기 때문에 ASEAN이 이에 효율적으로 대처할 수 있도록 의사결정 방식을 강화해야 한다는 요구가 커지고 있다.
이 보고서에서 분석한 사례는 ASEAN 의사결정 방식의 변화요인을 구체적으로 드러내고 있고, ASEAN 의사결정 방식의 변화를 상징한다. 영토분쟁 사례는 민감한 사안에 대해 논의를 꺼리던 ASEAN이 역내 갈등을 역외기구인 국제사법재판소를 통해 해결할 정도로 적극적인 자세로 변화했다는 점을 보여준다. 비전통적 안보 문제인 연무현상, 전염병과 관련하여 ASEAN이 신뢰확보 차원에서 원칙에 대한 합의에 머무르던 관행에서 탈피하여 법적 구속력을 갖는 문서를 채택하여 보다 구체적인 결정을 추구하고 있다는 중요한 변화를 보여주고 있다. ASEAN 자유무역지대협정은 기존에 합의된 사항에 대해 실천을 강제할 수 있도록 함으로써 보다 강력한 의사결정 방식으로 변화하는 것을 기대하게 한다. ASEAN 헌장 초안 작업은 상황과 필요에 따라 합의제에 대한 방식을 수정하거나 제한할 수 있음을 보여주는 사례이다. ASEAN과 역외 국가들이 가입한 동아시아 정상회의(EAS)의 출범과 확대는 향후 ASEAN 의사결정 방식의 변화가 불가피하다는 것을 시사한다.
제5장에서는 전체 내용을 정리하고 ASEAN과의 협력방안에 대해 논의한다. ASEAN 의사결정 구조의 변화는 단순히 구조상의 변화가 아닌 ASEAN의 의사결정 방식에까지 영향을 미치는 중요한 변화이다.
그러므로 ASEAN 의사결정 방식의 원칙과 문화적 배경을 이해하고 존중하면서 그에 적합한 협력방식을 추구할 필요가 있다. ASEAN 운영의 기본원칙인 자제, 존중, 책임 원칙을 이해하고, 인내심을 가지고 ASEAN과 협력을 강화해 나아가야 한다. 또한 ASEAN 회원국 내 주요 연구기관들의 비공식적인 정부기구로서의 역할을 고려하여 한국의 정부와 연구기관들은 ASEAN의 연구기관들과도 긴밀한 협력을 추구할 필요가 있다. ASEAN과 경제협력을 추구하기 위해 탄력적인 방식을 적극적으로 활용할 필요가 있다. 기피조항인 ASEAN-X 방식과 동참조항 방식인 선도자 방식을 사안에 따라 적절하게 제안하는 것을 고려해야 한다. ASEAN과 한국, 중국, 일본의 금융안정 협력체인 치앙마이 이니셔티브 다자화협정(CMIM)의 운용 과정에서 다수결 또는 가중 다수결 의사결정 방식의 적용방안을 고려할 수 있다. 효율적인 CMIM의 운용을 위한 의사결정 방식에 대해 적극적으로 논의하여 제도화할 필요가 있다.

오늘날 국제관계는 과거 냉전체제의 이념적 갈등과 대립에 기초한 국가간 전쟁과 분쟁이 점차 완화되고, 오히려 개별국가 내부의 인종과 종족, 종교적 차이와 사회․문화적 차별, 경제적 불평등에 기인하는 갈등과 대립 양상이 확산되고 있다. 서구 열강에 의한 오랜 식민지배를 경험한 동남아 국가들도 예외는 아니어서 인도네시아의 아쩨(Aceh) 문제나 태국 남부지역의 폭력사태, 필리핀 남부지역의 이슬람 분리주의 문제 등 국가 내부의 민족과 종교, 역사, 이념, 경제적 차이 등 사회․문화적 특수성과 다양성에 기인하는 각종 갈등과 지역적으로 자치 및 분리․독립을 요구하는 분리주의 운동이 격화되고 있다. 특히 최근 들어 재발되고 있는 동남아 국가들의 일부 지역갈등과 분리주의 운동은 2001년 미국에서 발생한 ‘9․11 테러’ 이래 국제사회로부터 초국가적 테러리즘과 연계된 것으로 지목되면서 국가 내부에서뿐만 아니라 국제적․지역적 차원에서도 이들 국가들의 갈등 문제를 해소하고 관리하기 위한 다양한 해결방안이 모색되고 있다.
그렇다면 동남아 국가 내부에서 발생하고 있는 분리주의 운동이나 지역갈등 문제는 그동안 어떤 역사적 연원을 지니고 어떤 양상으로 전개되어 왔으며, 이것의 주요 원인은 무엇인가? 국제적 관심사로 등장하고 있는 동남아 국가의 분리주의 운동이나 지역갈등 문제에 대해 지역협력체인 아세안(ASEAN)은 어떤 양식으로 대응하여 왔으며, 제반 문제점은 무엇인가? 동남아 국가 내부의 분리주의 운동과 지역갈등 문제를 해소하고 관리하기 위한 아세안의 역할은 무엇이며, 갈등관리를 통해 지역협력을 강화하기 위한 대안은 무엇인가? 이러한 의문점들에 기초하여 이 연구는 인도네시아의 아쩨 지역, 태국의 남부 국경지역, 필리핀의 남부지역에서 발생하고 있는 분리주의 운동과 지역갈등 문제를 포괄적으로 분석함으로써 동남아 국가의 분리주의 운동과 지역갈등이 지니는 역사적 연원과 전개과정, 문제점 등을 파악하고, 이러한 문제점을 해소하고 갈등을 관리하기 위한 아세안 차원의 해결방안을 모색하였다. 또한 이 연구는 동남아 국가의 분리주의 운동과 지역갈등 문제에 대한 포괄적 논의를 바탕으로 이것이 한국에 갖는 정치․외교적 함의와 정책적 시사점을 제시하였다.
현실적으로 ‘갈등(conflict)’은 특정한 하나의 집단이 하나 또는 그 이상의 다른 집단과 양립될 수 없거나 양립될 수 없는 것처럼 보이는 목적을 추구함으로써 의식적․무의식적으로 대립하는 상태로서 상호 이익과 이념적 정체성의 충돌을 가져오는 현상이다. 특히 ‘국민형성(nation building)’과 ‘국가통합(state integration)’이 강조되는 신생독립국의 ‘국가형성(state building)’ 과정에서 국가 내부의 다양한 이질성을 하나로 통합하고 ‘국민국가(nation state)’로서의 정체성을 확립하는 일은 소수와 다수로 나누어진 갈등과 대립을 어떻게 해소하고 관리하는가가 매우 중요한 과제로 대두될 수 있다. 비교적 오랜 역사적 연원을 지니며, 갈등의 시발점은 있으나 종말은 없고, 하나의 갈등이 또 다른 갈등을 불러오며, 현시적 폭력과 잠재적 갈등이 번갈아가며 지속적으로 반복되는 동남아 국가의 분리주의 운동과 지역갈등은 ‘갈등관리(conflict management)’와 해소를 위한 국내 행위자들 혹은 갈등 당사자들의 노력뿐만 아니라 지역협력체로서 기능적 역할을 담당할 수 있는 아세안의 보다 적극적인 개입과 중재 노력을 필요로 하고 있다.
우선 동남아 국가 중 가장 거대한 다민족 국가의 하나로 자리잡고 있는 인도네시아는 네덜란드의 오랜 식민지배를 겪은 이후, 1945년 독립선언과 인도네시아공화국을 선포하던 시기부터 아쩨와 파푸아, 말루꾸 등지에서 크고 작은 저항과 반란사건이 발생하면서 분리주의 운동이 촉진되었다. 특히 아쩨 지역의 경우 오랜 옛날부터 소규모 왕국이 존재했으며, 네덜란드의 식민지배에 대항하여 지속적으로 저항운동이 전개되어 온 지역이다. 1949년 인도네시아의 실질적 독립 이후 중앙정부가 아쩨 주민들의 동의 없이 공화국을 선포하고 아쩨 지역의 인도네시아 복속을 선언하자, 이슬람법(Sharia)이 적용되는 ‘아쩨자치국(NBA: Negara Bagian Aceh)’을 공포하고 저항운동을 전개하였으며, 1974년부터 중앙정부의 천연가스 개발이 본격화되면서 이들 지역에 대한 경제적 분배과정의 차별이 발생하자 ‘자유아쩨운동(GAM: Gerakan Aceh Merdeka)’ 등을 중심으로 물리력을 동반한 분리주의 운동과 투쟁활동이 전개되었다. 아쩨 지역의 분리주의 운동과 무력투쟁에 맞서 인도네시아 정부는 군대를 동원한 강력한 진압작전을 전개하였으며, 특히 1998년 민주화 과정에서 특전사 병력을 동원한 진압작전은 다수의 사상자를 발생시키면서 인권 문제를 둘러싼 국제사회의 비난을 받기도 하였다.
제2차 세계대전이 종결되기까지 유일하게 서구 열강의 식민지배를 받지 않고 독립국가를 유지해온 태국의 근대 국가형성 과정도 순탄한 것만은 아니어서, 북부 산간지역의 소수민족 문제나 공산반군의 반정부활동, 동북부 이산인(Isan)들에 대한 차별과 정체성 문제, 그리고 남부 국경지역의 이슬람 분리주의 운동을 겪어왔다. 특히 남부 국경지역의 분리주의 운동은 이들 지역이 수코타이 왕국(Kingdom of Sukhothai) 시기부터 강제적으로 복속된 이래 현재의 짝끄리(Chakri) 왕조가 통치력을 강화하면서부터 시작되었다. 1930년대부터 ‘범타이 민족주의(Pan-Thai nationalism)’가 강화되고 남부 국경지역의 이슬람 정체성이 위협받게 되자, 이들 지역 주민들은 중앙정부의 강제적․폭력적 통합정책에 맞서 저항활동을 전개하였다. 이들은 1960년대부터 이슬람법(Sharia)에 기초한 분리와 자치를 주창하면서 ‘빠따니민족해방전선(BNPP: Barisan Nasional Pembebasan Patani)’이나 ‘빠따니연합해방기구(PULO: Pattani United Liberation Organization)’ 등을 결성하여 무력투쟁을 전개하였으며, 이에 대응하여 중앙정부의 강력한 진압작전이 추진되었다. 이들 지역의 분리주의 운동은 1980년대 준민주주의(semi-democracy) 시기를 맞아 태국 정부가 지역 주민들의 민심을 고려한 유연한 포용정책을 추진하면서 점차 완화되었으나, 2001년 태국애국당(Thai Rak Thai Party)의 집권과 탁씬(Thaksin Shinawatra) 정부의 출범으로 민족주의가 강화되면서 다시 갈등이 재발되었다. 특히 2004년 초부터 연이어 발생하고 있는 남부 폭력사태는 정부의 군대를 동원한 강력한 진압작전과 맞물려 크고 작은 인명 피해와 인권 문제가 발생함으로써 국제사회의 비난을 받고 있다.
필리핀 역시 1946년 새로운 독립국가를 수립하던 시기부터 북부 산간지역을 중심으로 한 공산반군의 활동과 남부 이슬람 지역의 분리주의 운동 등을 겪어왔다. 특히 남부지역의 이슬람 분리주의 운동은 과거 스페인과 미국에 의한 식민통치 시기부터 이슬람법에 기초한 이슬람 정체성을 보장받기 위한 저항활동으로부터 그 연원을 찾아볼 수 있으며, 중앙정부가 국민통합을 위해 외부지역 주민들의 강제이주정책을 강화하면서 더욱 확산되었다. 1968년 ‘하비다(Jabidah)’ 사건을 계기로 확산된 ‘무슬림 독립운동(Muslim Independence Movement)’은 1970년대 마르꼬스(F. E. Marcos) 대통령의 권위주의 체제가 강화되면서 ‘모로민족해방전선(MNLF: Moro National Liberation Front)’을 결성하여 무력투쟁을 전개하기에 이르렀으며, 1986년 필리핀의 민주화 이래 ‘민다나오 무슬림 자치지역(ARMM: Autonomous Region of Muslim Mindanao)’을 허용하는 평화협정이 1996년 체결되면서 일단락되었으나, 이후로도 모로민족해방전선에서 분리된 ‘모로이슬람해방전선(MILF: Moro Islam Liberation Front)’과 ‘아부 샤아프(Abu Sayyaf)’ 등이 보다 극렬한 저항활동을 전개함으로써 갈등이 지속되고 있다. 특히 2001년 발생한 ‘9․11 테러’ 이후 필리핀 중앙정부는 이들의 반정부활동을 테러리즘으로 규정하여 미군과 연합작전을 전개하였으며, 이를 통해 인권 문제는 물론 다수의 무고한 희생자를 양산하고 있다.
이렇듯 동남아 지역에서 크고 작은 분리주의 운동과 지역갈등 문제가 확산되고 있음에도 불구하고, 이들 지역의 인권 문제나 갈등관리를 위한 아세안 차원의 중재 노력이나 인도적 개입정책은 미미한 수준이다. 그것은 ‘협의’와 ‘합의’라는 ‘아세안 방식(ASEAN way)’을 중심으로 한 아세안의 독특한 의사결정 방식과 회원국 상호간의 국내 문제에 대한 ‘불간섭(non-intervention)’ 원칙에 기인한 것이기도 하지만, 과거 오랜 식민지배를 통해 영토나 주권 문제에 대해 민감하게 반응하는 동남아 국가의 특수성이 반영된 결과이기도 하다. 아세안이 지니는 제도화 수준의 허약성과 강제력의 부재는 단순히 역내 분리주의 운동이나 지역갈등뿐만 아니라 다양한 영역에서 아세안 회원국사이의 지역협력과 통합을 가로막는 주요한 문제점으로 지적받고 있다. 그러나 최근 들어 아세안은 캄보디아 문제나 미얀마(버마)의 인권 문제 등에 대해 과거 지향했던 ‘내정불간섭’ 원칙으로부터 ‘건설적 개입(constructive intervention)’이나 ‘유연한 관여(flexible engagement)’로의 정책적 전환을 전향적으로 추진해 왔으며, 특히 ‘아세안지유무역협정(ASEAN Free Trade Agreement)’을 계기로 역내 교류와 경제협력이 확대․심화되면서 인권단체 등 각종 시민단체를 중심으로 인권 문제나 인간안보, 지역개발 문제 등에 대한 연대활동과 이른바 ‘제2 트랙’으로서의 관여 및 지역협력이 크게 확대되고 있다.
결과적으로 동남아 국가에서 발생하고 있는 분리주의 운동과 지역갈등 문제를 해소하고 갈등관리 차원에서 역내 평화와 안정을 정착시키는 작업은, 단지 이들 국가의 국내 정치적 문제일 뿐만 아니라 아세안과 동아시아 차원에서도 지역협력을 추진하기 위한 선결과제로 대두되고 있다. 특히 동남아 국가 내부의 분리주의 운동이나 지역갈등은 과거 식민지배의 역사를 통해 내재된 특수성 때문에 가급적 강대국 등 외부세력의 개입과 조정을 피하고, 지역협력체로서 아세안이나 이들과 비슷한 역사적 경험을 지닌 한국과 같은 제3국의 중재나 조정을 통해 보다 큰 효력을 가져올 수 있다. 한국은 2007년 ‘한․아세안 자유무역협정’을 계기로 동남아 국가들과 경제교류와 협력을 보다 강화하고 있으며, 2009년 한국 정부에 의해 발표된 ‘신아시아 구상’에서도 동남아 지역은 핵심 지역으로서 정책적 함의가 높은 지역이다. 따라서 한국이 지닌 경제성장의 경험과 분단국으로서의 갈등관리 경험, 그리고 최근 확대되고 있는 공적개발원조(ODA) 등을 활용한다면 동남아 지역의 지역갈등과 분리주의 운동을 보다 효과적으로 완화시킬 수 있는 방법을 찾아낼 수 있을 것이며, 한국 정부 또한 동남아의 지역갈등을 완화하고 지역협력을 강화하기 위한 외교활동에 보다 적극적으로 동참해야 할 필요가 있다.