국문요약

제1장 서 론
1. 연구 배경과 필요성
2. 연구 내용과 구성

제2장 아세안(ASEAN)의 의사결정 구조
1. 아세안의 형성과 진화
가. 아세안 창설의 배경
나. 아세안의 창설과 안보협력
다. 아세안의 변화: 경제협력과 안보협력 강화
라. 아세안의 확대와 아세안+3
2. 아세안 조직구조와 변화 과정
가. 아세안 조직구조
나. 아세안 조직구조 변화
3. 소결

제3장 아세안(ASEAN)의 의사결정 방식
1. 아세안 방식의 기원
가. 동남아시아 문화적 요인
나. 동남아시아 정치적 요인
2. 아세안 방식의 특징
가. 아세안 운영의 기본 원칙과 규범
나. 아세안의 의사결정 원칙
다. 아세안의 운영 규칙
라. 합의제 의사결정 방식
3. 아세안 방식의 보완
4. 소결

제4장 아세안 의사결정 방식의 변화: 사례분석
1. 의사결정 방식 변인
2. 아세안 의사결정 방식의 변화 유형: 사례연구
가. 영토분쟁
나. 비전통적 안보 이슈: 연무(haze)
다. 비전통적 안보 이슈: 전염성 질병
라. 경제협력: 무역협정
마.아세안 헌장(ASEAN Charter): 제정과정과 의사결정 방식의 변화에 대한 함의
바. 동아시아 정상회의(EAS)
3. 소결

제5장 결 론

참고문헌

부 록 아세안 주요 공식문서에 나타난 아세안의 의사결정 구조와 방식

Executive Summary

원칙, 문화적 배경, 공식적 특성과 비공식적 관행 등을 통해 파악하고자 한다. 또한 구체적인 의사결정 사례들을 분석하여 실제적인 의사결정 방식의 변화요인을 제시하고자 한다. 이 보고서는 ASEAN의 의사결정 방식인 ‘협의를 통한 합의’가 대내외적 환경 변화에 따라 ‘변화’와 ‘지속’이라는 이중적 도전에 직면하고 있음을 보여주고 있다.
제2장에서는 ASEAN의 의사결정 구조를 환경과 조직 변화를 통해 살펴본다. ASEAN은 환경 변화에 대응하여 꾸준히 구조적 변화를 시도해왔다. 초기에 ASEAN은 안보협력과 유대강화에 초점을 맞추었다. 1980년대에 안보적 위협이 약화되고 경제적 환경이 변화함에 따라 ASEAN은 경제협력 방향으로 협력의 범위를 확대하고 조직을 개편해왔다. 1990년대 후반부터 ASEAN은 내부적 심화와 외연적 확대라는 두 가지 과제에 직면하였다. 1995년에 베트남, 1997년에 라오스와 미얀마, 1999년에 캄보디아를 회원국으로 받아들여 ‘ASEAN 10’을 완성하고 내부결속과 협력강화를 위한 다양한 방안을 고려하였다. ASEAN은 1997년 아시아 외환위기를 겪고, 이에 대응하여 외연적 확대를 위한 방안으로 한국, 중국, 일본을 포함한 ‘ASEAN+3’을 추구하였다.
현재 ASEAN의 최고 의사결정기구는 회원국 정부 수반의 모임인 정상회의이다. 의장국은 회원국의 알파벳 순서에 따라 선출된다. 한편 ASEAN 조정이사회가 ASEAN의 주요 업무를 협의하고 조정하며, ASEAN 공동체이사회가 ASEAN 공동체 추진과 관련된 사항을 처리한다. ASEAN 사무국은 실무기구로서 ASEAN의 주요 사업과 활동을 주관하고, 각 기구나 사업별 이견을 조정하며 각종 사업을 자문한다.
ASEAN은 1967년에 창설된 이후 지속적으로 조직의 변화를 시도해왔다. ASEAN은 처음에 정부간 협력을 위한 느슨한 조직구조로 출범함에 따라 1967년부터 2008년까지 연례외무장관회의(AMM)가 ASEAN의 최상위 의사결정기구였다. 한편 최초의 ASEAN 정상회담인 1976년 발리 정상회의를 기점으로 ASEAN의 구조가 크게 변화하였다. 발리 정상회의에서는 경제적 협력을 강화하기 위해 경제 관련 전문위원회를 설치하기로 결의하였고, ASEAN의 활동을 보다 효율적으로 집행할 수 있도록 행정기구인 ASEAN 사무국을 설립하였다. 발리 정상회의의 결의는 1977년 쿠알라룸푸르 정상회의에서 ASEAN 경제장관회의(AEM)를 공식화함으로써 구체화되었다. 이에 따라 ASEAN의 조직구조는 외무장관회의와 경제장관회의, 기타 장관회의의 세 가지 축으로 개편되었다. ASEAN은 운영체제를 조정하고 정책결정 과정의 효율성을 높이며, 2015년까지 ASEAN 공동체를 완성하기 위한 방안으로 2008년에 ‘ASEAN 헌장(ASEAN Charter)’을 제정하였다. 이후 ASEAN 정상회의가 ASEAN의 최상위 의사결정기관으로 규정되고 있다.
제3장에서는 ASEAN의 의사결정 방식을 문화적․정치적 배경, 의사결정 방식의 특징, ASEAN 운영의 기본원칙과 운영규칙, ‘ASEAN 방식’의 보완과 변화 등에 초점을 맞추어 논의한다. ASEAN의 의사결정 방식은 합의와 협의에 바탕을 둔 비공식적인 특성을 가지고 있다. 이와 같은 방식은 공동 작업이 필수적인 자바 농경사회 구조와 더딘 근대국가 발전이라는 문화적․정치적 요인을 배경으로 하고 있다. 신생독립국으로서 국민국가 형성 과제를 안고 있던 ASEAN 회원국은 국가주권 보존을 중시하고 내정불간섭 원칙을 회원국 간의 관계를 규정하는 기본원칙으로 삼았다. 이는 1976년 ‘동남아 우호협력조약(TAC)’에 처음으로 공식적으로 언급되면서 규범적 지위를 획득하였다.
ASEAN 운영의 기본원칙은 자제, 존중, 책임이다. 자제 원칙은 타국에 대한 인내와 불간섭을 의미한다. 존중 원칙은 회원국의 공통적 특징인 강한 주권의식을 반영하고 있다. 책임 원칙은 회원국의 상호배려와 희생을 요구하고 있다. 이와 같은 기본원칙에 기반하여 ASEAN은 회원국들의 주요한 행위규범으로서 ASEAN 방식을 확립하였다. 이 방식은 내정불간섭, 비공식적 외교, 회원국 정책에 대한 공개적 비판 자제, 회원국 간의 협의와 합의에 의한 의사결정 등을 의미한다. 따라서 ASEAN은 비공식적 대화와 ‘조정 외교’를 선호한다. 합의에 도달하지 못할 경우에는 의사결정을 유보함으로써 갈등이 악화되는 것을 피하는 방식을 사용하고 있다. 분쟁해결에서도 회원국 간의 신뢰구축과 예방외교 활동에 역점을 둔다. 주변국과의 갈등을 최소화하기 위해 회원국의 엘리트들은 긴밀한 관계를 형성하면서 비공식 논의를 통해 민감한 의제를 사전에 조율한 후 공식회의에 상정하고 있다. 또한 제2트랙으로 불리는 동남아시아 연구기관간 네트워크인 ASEAN-ISIS는 시민단체와 정부 간의 가교 역할을 수행하면서 정부간 공식회의에서 다루기 어려운 의제를 사전에 논의한 후 조율된 결과를 정부에 전달한다.
ASEAN의 운영규칙은 순회, 분담, 효율성 규칙으로 대별할 수 있다. 순회규칙과 분담규칙은 주권 존중과 평등 원칙을 반영한 것이고, 효율성 규칙은 이를 보완하기 위한 것이다. 순회규칙은 ASEAN의 각종 회의와 기구를 회원국들이 순번에 따라 돌아가면서 담당한다는 규칙이다. 분담규칙은 회원국이 역할을 분담하여 기구와 사업을 운영한다는 규칙이다. ASEAN은 사무국 설치를 계기로 순회규칙과 분담규칙을 보완하기 위한 효율성 규칙을 관행화하였다. ASEAN은 효율적 운영을 위해 사무국을 인도네시아에 두면서 순회규칙을 적용하지 않고 있다. 또한 역외 대화 파트너와의 교섭에서도 효율성 원칙을 적용하여 교섭 담당국을 배정하고 있다. 위원회 운영에서도 경제위원회에 대해서 분담원칙을 적용하지만 효율성을 고려하여 순회규칙을 적용하지 않고 있다. 또한 비경제위원회 중 예산위원회와 감사위원회는 효율성을 위해 ASEAN 사무국이 간사 역할을 하도록 순회 없이 사무국이 위치한 인도네시아에 두기로 하였다.
상호의존성 증대와 함께 지역협력 의제가 확대되고 초국경적 사태가 발생함에 따라 사회․경제 발전과 공동체 구축을 위해 불간섭 원칙과 합의제 방식을 개선해야 한다는 인식이 ASEAN에서 대두되었다. 1998년 AMM에서 태국 외무장관이 ‘건설적 개입’을 제안하고 완화된 ‘유연한 개입’으로 수정 제안한 이후 불간섭 원칙은 지속적으로 논의의 대상이 되고 있다. 회원국의 입장을 절충하여 결국 1998년 AMM에서는 ‘강화된 상호작용’이라는 약화된 개념을 채택하였다. 이와 함께 ASEAN은 의사결정 방식을 바꾸고자 시도하였고, 합의제의 단점을 보완하기 위한 장치들을 계속적으로 실험해왔다. 반대하는 국가를 구속하지 않고 나머지 국가들만의 협력이 가능하도록 ASEAN은 ‘부분적 탈퇴’의 관행을 형성해왔다. 또한 회원국 사이의 협력관계를 강화하기 위해 트로이카 체제를 시도하고 있다. ASEAN 트로이카는 비상설기구로서 ASEAN 상임위원회 의장이 역내 평화와 안전을 위협하는 위기상황이 발생하였을 경우에 전직, 현직, 차기 의장국 3국의 외무장관들로 특별 임무팀을 구성하여 위기에 대응하고자 하는 것이다.
환경 변화에 따라 의사결정 방식에서도 변화의 조짐이 나타나고 있다. 다수결 제도에 대한 수차례 논의와 함께 ASEAN 제도화 강화에 대한 관심이 커지고 있다. 특히 ASEAN 차원의 협력에서 법적 구속력을 갖는 협정 체결이 늘어나고 있다. 1996년에는 경제협력과 관련한 다양한 분쟁을 해결하기 위한 기제와 규칙을 마련하였고, ASEAN 고위경제관료회의는 합의제가 아니라 단순다수결 방식을 도입하도록 정하고 있다. 이와 함께 전체 회원국의 합의가 이루어지지 않는 경우 일부 국가를 제외하고 ASEAN 차원의 사업으로 추진하는 ‘ASEAN-X’ 방식을 채택하는 사례가 확대되는 경향을 보이고 있다.
제4장에서는 ASEAN 의사결정 방식의 변화 요인을 국제체제 변화, 지역주의 행위자의 변화, 지역주의 내용의 변화 측면에서 논의하고, 이를 사례연구를 통해 구체적으로 살펴본다. 냉전해체와 세계화로 인한 국제환경 변화에 대응하여 ASEAN은 자유무역지대협정(AFTA) 체결을 통해 ASEAN 통합을 촉진하고 있다. 한편 국제사법기구를 통한 평화적 영토분쟁 해결을 시도하고 있다. 이는 ASEAN이 제도와 법치에 의한 의사결정 방식을 활용하는 방향으로 변화할 가능성을 보여주는 사례이다. 지역주의 행위자가 변화함에 따라 ASEAN 의사결정 방식의 변화 가능성이 커지고 있다. ASEAN 회원국의 확대로 인한 회원국간 격차 확대에 대응하기 위해 탄력적인 의사결정 방식을 적용하라는 요구가 커지고 있다. 또한 서구 유학 경험을 가진 신진 관료가 등장함에 따라 비공식적인 ASEAN 방식이 점진적으로 변화할 것으로 예상된다. 동아시아 지역주의 확대로 인해 강대국이 지역주의에 참여함에 따라 ASEAN의 의사결정 방식이 변화할 가능성이 높다. 경제통합과 더불어 새롭게 발생하는 비전통적 안보 문제는 전통적 의사결정 방식의 변화를 요구하고 있다. 전통적인 ASEAN 의사결정 방식은 연무 현상과 전염성 질병 확대에 대응하는 데 적합하지 않기 때문에 ASEAN이 이에 효율적으로 대처할 수 있도록 의사결정 방식을 강화해야 한다는 요구가 커지고 있다.
이 보고서에서 분석한 사례는 ASEAN 의사결정 방식의 변화요인을 구체적으로 드러내고 있고, ASEAN 의사결정 방식의 변화를 상징한다. 영토분쟁 사례는 민감한 사안에 대해 논의를 꺼리던 ASEAN이 역내 갈등을 역외기구인 국제사법재판소를 통해 해결할 정도로 적극적인 자세로 변화했다는 점을 보여준다. 비전통적 안보 문제인 연무현상, 전염병과 관련하여 ASEAN이 신뢰확보 차원에서 원칙에 대한 합의에 머무르던 관행에서 탈피하여 법적 구속력을 갖는 문서를 채택하여 보다 구체적인 결정을 추구하고 있다는 중요한 변화를 보여주고 있다. ASEAN 자유무역지대협정은 기존에 합의된 사항에 대해 실천을 강제할 수 있도록 함으로써 보다 강력한 의사결정 방식으로 변화하는 것을 기대하게 한다. ASEAN 헌장 초안 작업은 상황과 필요에 따라 합의제에 대한 방식을 수정하거나 제한할 수 있음을 보여주는 사례이다. ASEAN과 역외 국가들이 가입한 동아시아 정상회의(EAS)의 출범과 확대는 향후 ASEAN 의사결정 방식의 변화가 불가피하다는 것을 시사한다.
제5장에서는 전체 내용을 정리하고 ASEAN과의 협력방안에 대해 논의한다. ASEAN 의사결정 구조의 변화는 단순히 구조상의 변화가 아닌 ASEAN의 의사결정 방식에까지 영향을 미치는 중요한 변화이다.
그러므로 ASEAN 의사결정 방식의 원칙과 문화적 배경을 이해하고 존중하면서 그에 적합한 협력방식을 추구할 필요가 있다. ASEAN 운영의 기본원칙인 자제, 존중, 책임 원칙을 이해하고, 인내심을 가지고 ASEAN과 협력을 강화해 나아가야 한다. 또한 ASEAN 회원국 내 주요 연구기관들의 비공식적인 정부기구로서의 역할을 고려하여 한국의 정부와 연구기관들은 ASEAN의 연구기관들과도 긴밀한 협력을 추구할 필요가 있다. ASEAN과 경제협력을 추구하기 위해 탄력적인 방식을 적극적으로 활용할 필요가 있다. 기피조항인 ASEAN-X 방식과 동참조항 방식인 선도자 방식을 사안에 따라 적절하게 제안하는 것을 고려해야 한다. ASEAN과 한국, 중국, 일본의 금융안정 협력체인 치앙마이 이니셔티브 다자화협정(CMIM)의 운용 과정에서 다수결 또는 가중 다수결 의사결정 방식의 적용방안을 고려할 수 있다. 효율적인 CMIM의 운용을 위한 의사결정 방식에 대해 적극적으로 논의하여 제도화할 필요가 있다.