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ODA 정책연구 무역과 개발의 주요 이슈와 정책 시사점 경제협력

저자 강인수, 송유철, 유진수 발간번호 11-02 자료언어 Korean 발간일 2011.12.30

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UN의 MDGs(Millenium Development Goals) 등 기존의 원조는 빈곤 감축, 보편적 초등교육 확대, 양성 평등, 질병 퇴치, 모자보건의 향상, 유아사망률 감축, 환경의 지속성 확보, 개발을 위한 국제협력 등 인간개발을 위한 기본수요(Basic Human Needs)의 보편적 보급에 초점을 맞추어 왔다. 이러한 노력이 자금 동원 등의 측면에서 일정한 성과를 거둔 것은 분명하지만, 대부분의 원조가 사회지표에 편중되어 있기 때문에 저소득국의 자생적 성장을 통한 빈곤 탈출이라는 궁극적 목표가 근본적으로 달성되기는 어렵다는 공감대가 형성되었다.
이러한 배경하에 2010년 서울에서 개최된 G20 정상회의에서 채택된 서울 개발 컨센서스(Seoul Development Consensus) 개발의제는 인도주의적이고 자선적인 원조를 넘어 개도국의 인프라 투자와 생산능력 배양을 통해 지속가능하고 복원력 있는 성장을 추구하고 있다. 원조효과성(aid effectiveness)을 넘어서는 개발효과성(development effectiveness)을 강조하고 있는 G20 개발의제는 성장과 개발을 지원함으로써 MDGs를 포괄하는 개발격차 해소와 성장기반 확충을 위한 수원국의 역량을 제고하는 것을 목표로 하고 있다. G20 개발의제에서는 원조와 연계된 수원국의 성장 저해요인이 되는 제도개선을 위한 개발경험공유가 강조되고 있고, 원조를 통한 직접적인 물적 공여 효과보다는 원조가 민간부문의 투자와 생산활동을 유발하는 촉매적 효과를 중시하고 있다.
특히 G20 개발의제는 워싱턴 컨센서스가 제시하는 원칙들이 시장경제의 발전을 위해 필요한 것이기는 하지만 국가 간 차이를 도외시하고 일률적으로 경직되게 적용된 데에 따른 문제점을 인지하고 이를 시정하기 위해 국가별로 다양한 발전경로를 따를 수 있다는 점을 확인하였다. 개발협력이 성공하기 위해서는 각국의 여건과 수요에 부합하는 개발전략을 수립해 집행해야 하고, 이를 위해 개별 국가의 정책재량(policy space)을 확보해야 한다. 이러한 점은 원조효과성 제고를 위한 원칙을 제시한 파리선언에도 잘 나타나 있다. 즉 수원국의 주인의식(ownership)과 수원국 발전전략에 대한 공여국의 정책조율(alignment)이 강조되고 있다.
G20 개발의제가 실질적 효과를 가지기 위해서 논의되는 사항 중 가장 중요시해야 할 분야는 무역관련 원조(AfT: Aid for Trade)이다. AfT는 OECD와 WTO가 최근 가장 중점을 두고 있는 원조 분야로 무역기회의 확대와 무역능력 배양을 통해 지속가능한 성장을 달성하고 성장효과가 전반적 빈곤 감축으로 이어질 수 있도록 하는 것을 목적으로 하고 있다. 최근 AfT의 범위가 확대되면서 생산능력 배양과 경제 인프라 확충을 위한 원조 비중이 커지고 있는데, 이는 G20 개발의제가 강조하는 개발효과성과 직접적인 관계가 있다.
빈곤 감축을 위한 지속가능한 성장의 필요성은 공여국뿐 아니라 수원국들도 공감하는 사항이다. 이를 달성하기 위한 수단으로 무역을 확대할 수 있는 역량 배양을 위한 AfT의 중요성이 커지고 있기는 하다. 그러나 그 성과와 방법론에 대해 국제기구는 물론 한국, 일본과 같이 AfT 원조 비중이 높은 국가들조차도 분명한 공감대를 형성하지 못하고 있다. 특히 G20 개발의제를 주도하고 성장 중심의 개발효과를 강조한 한국 입장에서는 이에 관한 선도적 방향을 제시해야 함에도 불구하고 AfT 원조정책의 방향을 명확히 설정하지 못하고 있다.
이 연구에서는 AfT의 국제적 현황을 살펴보고 AfT의 목적(objective)과 범위(scope)의 적절성, 수원국의 성장 및 빈곤 퇴치에서 AfT의 역할, AfT의 효과성 제고를 위한 제약요인 분석 등 AfT와 관련된 핵심 이슈를 소개하였다. 또한 AfT를 통한 무역개혁(trade reform)의 실패를 초래할 수 있는 거시경제 문제와 잘못된 진단에 근거한 정책목표 설정(wrong targeting), 국별 경제구조와 관련 정책의 차이, ‘신뢰(credibility)’ 문제 등의 중요성을 설명하였다. 특히 AfT의 효과성(effectiveness)을 제고하기 위해 요구되는 재정건전성 유지를 위한 세제 개편 등 무역개혁과 모순되지 않는 정책들(compatible policies)과 무역의 성장효과를 극대화하는 보완적 정책들(complementary policies)의 역할에 대해 면밀히 살펴보았다.
이를 토대로 이해관계자 조사, 벤치마킹기법, DTIS, 가치사슬분석 등 제약요인 파악을 위한 분석기법과 성공적인 AfT를 위해 UN과 WTO 등 여러 국제기구가 공동으로 만든 무역수요평가(Trade Needs Assessment) 지침서의 주요 방법론과 미국의 Millenium Challenge Corporation의 제약요인 분석방법 그리고 성장진단분석에 입각해 정책의 우선순위를 정하는 진단방법론을 구체적으로 소개하였다. 이러한 방법론들은 기본적으로 수원국이 자체 진단을 하고 정책의 우선순위를 정하는 데 도움을 주기 위한 것이지만, 이러한 내용에 대한 명확한 이해 없이는 공여국의 원조가 성공적으로 집행될 수 없다는 점에서 공여국의 국가별 지원전략 수립에 반드시 반영되어야 할 사항들이다.
한편 무역은 성장에 직접적으로 영향을 미치는 것이 아니라 다양한 경로를 통해 간접적인 영향을 미치는데, 그중 가장 중요한 통로가 생산성과 투자이기 때문에 AfT와 투자의 연관성에 대해서도 살펴보았다. 투자 촉진을 위해 국제적으로 논의되고 있는 가장 대표적인 내용이 투자를 위한 정책프레임워크(PFI)이기 때문에 이의 세부적인 내용도 소개하였다. 이러한 논의를 토대로 무역ㆍ투자와 관련된 국제적 논의 동향이 한국에 주는 시사점을 도출하였다. 특히 ‘무역ㆍ투자 분야 원조’를 한국의 비교우위 분야로 특화해야 한다는 점과 중점협력국 대상 무역ㆍ투자 분야 Mini-CPS의 개발의 필요성, AfT의 정책방향 설정과 진단모형 개발의 필요성이 강조되고 있다.
 
Aids, such as UN's Millenium Development Goals(MDGs), has been focused on Basic Human Needs(BHN); eradicate extreme poverty and hunger, achieve universal primary education, promote gender equality and empower women, reduce child mortality, improve maternal health, combat HIV/AIDS, malaria and other diseases, ensure environmental sustainability, develop a global partnership for development. Such efforts were successful in fund raising. However there are consensus that the ultimate goal of aids, i.e. poverty reduction through self-generating growth, is hard to be achieved because most of the previous aids were emphasizing social aspects.
Seoul Development Consensus which was adopted in 2010 G20 Summit, emphasized ‘development effectiveness’ beyond aid effectiveness. Catalytic role of aid in inducing investment and production activities of private sector rather than direct physical delivery of aid is regarded as more important in this consensus. It confirms that each country has its own specific situation and diverse development path need to be developed, rather than unilateral policy recommendations, such as Washington Consensus. Policy space of each country should be valued for successful development cooperations. Major principles of Paris Declaration, such as ownership and harmonization, also emphasize these aspects.
The most important area for the successful implementation of Seoul Development Consensus is Aid for Trade(AfT). OECD and WTO also regard AfT as the key area of aid. The scope of AfT has been broadened in recent years. It covers production capacity building and economic infrastructure. The AfT initiative is one of the most important development- related outcomes in recent years. AfT should help developing countries build supply-side capacity and trade-related infrastructure to help them benefit from trade agreements and, more broadly, to enhance the contribution of trade to development. The AfT initiative recognizes that current trade negotiations need to be complemented by stronger domestic policy and international cooperation. Least Developed Countries (LDCs) already receive assistance under the Integrated Framework for Trade Related Technical Assistance to LDCs, and this guide can be used to inform and update the Diagnostic Trade Integration Studies under the Integrated Framework.
This paper introduces the key issues of AfT and explains the current situations. Major reasons for failure of trade reform through AfT, such as inconsistent macroeconomic policies, wrong targeting, credibility, are also explained. Compatible policies(such as tax reforms) and complementary policies for AfT effectiveness are carefully examined. Based upon these considerations, analytic tools for diagnostics(such as Trade Needs Assessment of UNDP and Millenium Challenge Corporation) are explained in detail. In these assessment survey methods for interest group, benchmarking method, DTIS, and value chain analysis are used. Growth Diagnostics are generally used to determine policy priorities. All these methods are primarily used for the aid receiving LDCs’ development strategies. However, without clear understanding of LDCs situation, it is hard to expect aid effectiveness.
Trade has indirect effects on growth through productivity and investment, rather than direct effects. Policy Framework for Investment (PFI) is the representative international dialogue which regulates investment and aid. The contents of PFI are also explained in this paper.
Based on these this research provides the following policy recommendations; Korea needs to develop a specific strategy for AfT and make AfT as comparative advantage area in aid, Mini-CPS(Country Partnership Strategy) for selected countries, focused on trade and investment, needs to be made in near future.
국문요약


제1장 서 론

제2장 무역관련 원조(Aid for Trade)의 현황
1. AfT의 범위와 배경
2. AfT의 현황
가. AfT의 전반적 지원 현황
나. 소득수준별 AfT 지원 현황
다. 지역별 AfT 지원 현황
라. AfT의 장기 추세
마. AfT 주요 공여국과 수원국
바. AfT 지원 형태 및 분야별 내역

제3장 무역관련 원조(AfT)의 핵심 이슈와 AfT를 통한 무역개혁(trade reform)의 문제점
1. 핵심 이슈
가. AfT의 목적(objective)과 범위(scope)의 적절성
나. 수원국의 성장 및 빈곤 퇴치에서 AfT의 역할
다. AfT의 효과성 제고를 위한 제약요인 분석
2. AfT를 통한 무역개혁의 문제점
가. 무역개혁의 번복을 초래할 수 있는 거시경제 문제
나. 무역개혁 실패의 다른 요인들
다. AfT 통계 집계상의 문제점

제4장 AfT의 효과성(effectiveness) 제고를 위한 정책
1. 무역개혁과 모순되지 않는 정책의 중요성
가. 재정건전성 유지를 위한 세제 개편
나. 환율정책의 중요성
다. ‘화란병(Dutch disease)’ 유발 가능성
라. 거버넌스 악화 가능성
마. 추가 예산 지원의 필요성과 위험성
바. 조기 수출증대의 중요성
사. AfT의 수준과 속도
2. 무역의 성장효과를 극대화하는 보완적 정책들의 역할
3. AfT 효과성 제고를 위한 원칙
가. 수원국의 주인의식(ownership)
나. 원조 조율(alignment)
다. 공여국 간 원조 조화(harmonization)
라. AfT에 대한 기대와 결과

제5장 무역관련 원조효과의 제약요인 분석
1. 제약요인 파악의 중요성
2. 제약요인 파악을 위한 분석기법
가. 이해관계자의 조사
나. 벤치마킹 기법
다. DTIS
라. 가치사슬분석
마. 우선순위 분석
3. 사례
가. UNDP의 수요평가
나. MCC의 제약요인 분석(Constraint Analysis)

제6장 AfT와 투자: 투자의 중요성
1. 투자 활성화를 위한 ODA의 활용
가. 개도국의 성장에서 투자의 중요성
나. 투자와 경제성장의 연계성
다. 투자 증진을 위한 개혁의 목표
라. 투자 증진을 위한 ODA 활용 과제
마. 원조 프로젝트의 관리
2. 투자를 위한 정책프레임워크(PFI)

제7장 AfT 및 투자 관련 원조의 시사점과 정책방향
1. 한국의 현황 평가
2. 제약요인 및 우선순위 분석에 관한 국제적 논의의 시사점
3. 한국의 정책방향
가. ‘무역ㆍ투자 분야 원조’를 한국의 비교우위 분야로 특화
나. 무역ㆍ투자 분야의 원조 원칙 수립
다. 무역ㆍ투자 분야 원조의 역량 강화
라. 중점협력국 대상 무역ㆍ투자 분야 Mini-CPS의 개발
마. 개도국 투자 활성화를 위한 구체적 지원방안의 모색
바. AfT 진단모형 개발

제8장 결 론

참고문헌

부록
[부록 1] UNDP의 수요분석 항목
[부록 2] MCC의 제약요인 분석(Constraint Analysis)
[부록 3] PFI를 위한 정책영역별 OECD의 질문서

Executive Summary

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