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세계지역전략연구 중남미 내 포퓰리즘 확산의 사회·경제적 영향과 시사점 경제협력, 정치경제

저자 이승호, 홍성우, 김진오, 박미숙 발간번호 22-10 자료언어 Korean 발간일 2022.12.30

원문보기(다운로드:504) 저자별 보고서 주제별 보고서

중남미에서는 포퓰리스트 세력이 지속해서 출현해 왔으며, 포퓰리스트의 집권은 사회·경제 전반에 걸쳐 불안정을 초래하고 정책 불확실성을 일으켜 왔다. 역내 포퓰리스트 세력은 1930년대 수입대체산업화 시기에 진행된 산업화·도시화 국면에서 처음 두각을 나타냈는데, 이들은 대중 정치와 복지 증진에 대한 수요를 이용하여 중남미 주요국에서 행정부 권력을 차지했다. 30여 년간 중남미에서 기승을 부렸던 포퓰리즘은 1960년대부터 군부 정권이 속속 등장하며 자취를 감추는 듯했지만, 1980년대 들어 민주주의 이행이 진행되고, 잇따른 경제위기로 대중의 불만이 누적되자 다시금 고개를 들었다. 이른바 신포퓰리스트 세력은 신자유주의 경제정책과 ‘우리’ 대 ‘그들’ 구도의 전형적인 포퓰리스트 담론을 결합해 1980년대와 1990년대 중남미 각국에서 집권에 성공했다.

이후 신자유주의 정책으로 경제체질을 바꾸는 과정에서 여러 사회·경제적 문제가 발생하나, 이를 기성 정치권이 해결하지 못하는 모습을 보이자, 2000년대 들어서는 이에 대한 반발로 ‘21세기 사회주의’와 포퓰리스트 담론이 결합된 새로운 형태의 포퓰리즘 물결이 일었다. 2010년대에도 새로운 유형의 포퓰리스트가 속속 등장하며 포퓰리즘 확산세는 쉬이 사그라지지 않았다. 이러한 가운데, 중남미에서 포퓰리즘 확산 추세는 지속될 것으로 전망된다. 코로나19의 여파로 사회·경제적 불평등이 가중되고 기성 정당정치와 기존 민주주의 제도에 대한 대중의 불신이 높아지고 있기 때문이다. 도덕적으로 우월한 자신들만이 ‘무능하고 부패한’ 기득권을 타파하고 ‘선량한’ 대중의 권익을 대변할 수 있다고 주장하는 포퓰리스트 세력이 확산하기에 적합한 토양이 다져지고 있다.

중남미에서 포퓰리즘 확산세가 지속될 것으로 보이는 가운데, 포퓰리즘의 사회·경제적 영향을 살펴볼 필요성이 그 어느 때보다도 높다. 이러한 배경에서, 본 연구는 중남미에서 포퓰리스트 세력의 집권이 외국인투자 유입, 민주주의, 외교정책에 미치는 영향을 실증분석과 문헌분석을 통해 살펴보고, 분석 결과를 바탕으로 우리 정부와 기업에 시사점을 제시하였다. 연구의 내용은 다음과 같다.

제2장에서는 포퓰리즘에 대한 이론적 검토를 시행하였다. 선행연구에서 포퓰리즘을 어떻게 정의해 왔는지 살펴보고, 본 연구에서 취하고자 하는 포퓰리즘의 정의를 제시하였다. 본 연구는 이념적 정의법을 취하여, 포퓰리즘을 사회가 ‘순수한 인민’과 ‘부패한 엘리트’라는 두 개의 동질적이고 적대적인 집단으로 이루어져 있다고 간주하며, 정치는 이 두 개의 집단 중 ‘순수한 인민’의 의지만을 표현하는 것으로 치부하는 ‘중심이 얇은’ 이념으로 정의한다. 중남미에서 1930년대부터 나타난 고전적 포퓰리즘, 1980년대부터 나타난 신포퓰리즘, 또한 21세기 들어 중남미뿐만 아니라 세계 각지에서 나타나는 포퓰리스트 현상의 핵심은 결국 ‘중심이 얇은’ 이념에 있다. 또한 본 연구는 정의된 포퓰리즘의 특성으로 인해 나타날 수 있는 사회·경제적 파급효과에 대한 이론적 검토를 시행하였다.

제3장에서는 중남미에서 포퓰리스트 세력의 집권이 외국인투자 유입, 민주주의, 외교정책에 미치는 영향을 실증분석과 문헌분석을 통해 살펴보았다. 최대 1999년부터 2021년까지 중남미 18개 국가를 대상으로 하는 패널 데이터셋을 기반으로 회귀분석과 통제집단합성법을 통한 실증분석을 수행하였으며, 실증분석 결과를 보완하기 위해 포퓰리스트 집권 사례를 중심으로 문헌분석을 시행하였다. 조사·분석 결과는 다음과 같다.

첫째, 회귀분석 결과 포퓰리스트 정부가 집권하거나 집권 정부의 포퓰리스트 성향이 강해진다고 해서 무조건 외국인투자 유입 감소로 이어지는 것은 아닌 것으로 나타났다. 좌파 정부에서는 포퓰리스트 집권과 포퓰리스트 성향 강화가 외국인투자 유입 감소를 불러오지만, 오히려 중도 및 우파 정부의 경우 포퓰리스트 집권이 외국인투자 유입을 증가시키는 경향이 관찰되었다. 그러나 이러한 회귀분석 결과는 통제집단합성법을 통한 분석결과와는 다소 상이하였다. 통제집단합성법을 통한 분석에서는 포퓰리스트 집권이 이념성향과 관계없이 외국인투자 유입 감소로 이어지는 것으로 나타났다. 사례분석에서는 대표적인 중남미의 포퓰리스트 정부의 경제정책이 어떠한 방식으로 시행되었으며, 이로 인해 외국인투자 유입에 어떤 영향이 나타났는지 살펴보았다.

둘째, 회귀분석 및 통제집단합성법을 통한 실증분석 결과 포퓰리스트 집권과 포퓰리스트 성향 강화는 집권 정부의 이념성향과 관계없이 모두 민주주의에 악영향을 미치는 것으로 나타났다. 사례분석에서는 포퓰리스트 정부가 민주주의를 공격하는 전형적인 전략을 소개하고, 2000년대 초반부터 최근까지 등장한 다양한 좌파 및 우파 포퓰리스트 정부를 예시로 들어 포퓰리즘과 민주주의 간 내재적 비호환성이 어떻게 민주주의 질 저하로 나타났는지 살펴보았다. 또한 최근 코로나19 국면에서 포퓰리스트 정부의 권위주의적 행태가 강화된 것으로 나타났는데, 감염병 유행이 시민의 자유를 억압하고 행정부 권한을 강화할 수 있는 구실을 포퓰리스트 정부에 제공한 것으로 해석된다.

셋째, 사례분석을 통해 2000년대 초반부터 최근까지 등장한 좌파 및 우파 포퓰리스트 정부를 고르게 살펴본 결과, 포퓰리스트 집권은 외교정책의 정치화를 야기하는 경향이 있는 것으로 나타났다. 개인화되고 측근 조직에 권한이 집중된 포퓰리스트 정부의 외교정책 의사 결정에서 실용주의보다는 이른바 통치 이념의 역할이 더 커지는 것이다. 지지층 확보를 위해 포퓰리스트 정부가 이념성향에 가까운 외교정책을 적극적으로 추진할수록 기존 외교정책 탈피 시도는 더욱 빈번하게 일어난다. 이러한 사례분석 결과를 보충하기 위한 통제집단합성법을 통한 분석에서는 개별 국가의 UN 총회 투표성향이 얼마나 미국과 가까운지 수치화한 변수를 대미 정책의 대리변수로 활용하였다. 분석 결과는 좌파 포퓰리스트 정부의 대미 정책이 미국에 대한 의존도를 낮추는 방향으로 시행되는 경향이 있음을 보여준다.

제4장에서는 제3장에서의 분석 결과를 바탕으로 우리 정부와 기업에 대한 시사점을 제시하였다. 첫째, 최근 좌파 포퓰리스트 정부를 중심으로 다시 고개를 드는 자원민족주의 움직임을 주목할 필요가 있다. 국유화 조치 등을 포함하는 자원민족주의는 공급망 강화 차원에서 핵심광물의 안정적 확보를 원하는 우리 정부와 기업의 자원 부문 투자·협력에 중요한 변수라는 점을 상기해야 한다. 좌파 포퓰리스트 정부 대부분이 반신자유주의·민족주의 구호를 통해 석유, 핵심광물, 전력 등의 전략산업에서 국가의 역할을 확대하는 방향으로 정책을 전환하는 경향을 보이는 가운데, 이에 대한 우리 정부와 기업의 적극적인 대응이 요구된다. 둘째, 우리 정부와 기업은 대중남미 전략을 설계할 때 포퓰리스트 정부가 국민투표와 개헌 등을 거쳐 공고화될 경우 민주주의 체제가 권위주의 체제로 빠르게 이행할 수 있다는 점을 염두에 두어야 할 것이다. 한편 최근 코로나19 국면에서 포퓰리스트 정부의 권위주의적 행태가 강화되고 있는데, 이는 역내 일부 국가에서 체제 전환 가능성을 더욱 크게 만들고 있다. 셋째, 우리 정부는 포퓰리스트 세력이 집권하는 역내 국가의 외교정책이 전통적인 정책 방향에서 탈피해 언제든지 이념화·개인화될 수 있다는 점을 대중남미 정책 수립 시 유의해야 한다. 최근 중남미 포퓰리스트 정부가 이념적 유사성을 바탕으로 하는 역내외 국가와의 연대 움직임을 강화하고 있는 가운데, 우리나라는 가치와 규범을 기반으로 하는 외교정책 방향을 유지하는 동시에 포퓰리스트 집권 국가에 대해서는 경제협력이나 고위급 외교를 동반하는 양자 차원의 협력에 별도의 노력을 기울여야 할 것이다.
Populist forces continue to emerge in Latin America, causing instability and uncertainty across the region. Populist forces in the region first rose to prominence during the beginning of the period of import substitution industrialization in the 1930s. They emerged taking advantage of the growing demands of the rapidly expanding urban working class for mass politics and the expansion of social benefits. Populism was rampant in Latin America for more than 30 years following the 1930s, but fell into decline with the emergence of military regimes in the 1960s and 1970s. However, populist forces emerged yet again in the 1980s with the wave of democratization and the accumulation of public dissatisfaction due to a series of economic crises. The so-called neopopulist forces took power in Latin American countries in the 1980s and 1990s, combining neoliberal economic policies with the typical ‘us’ versus ‘them’ discourse that is typical of populists.

While a rapid transition to neoliberal policies led to various social and economic problems, traditional parties and politicians were not able to respond effectively to those problems. In this context, a new populist wave, combined with what was called the 21st-century socialism, emerged in the 2000s. In the 2010s, new breeds of populism appeared one after another, and the spread of populism is not expected to disappear in Latin America in the near future. Social and economic inequality is worsening across the region in the aftermath of COVID-19, and public distrust of established party politics and existing democratic institutions is growing higher than ever. All in all, there is fertile ground for populist forces to spread even more, claiming that they are the only ones who can eliminate the ‘incompetent and corrupt’ establishment and truly represent the “virtuous” people.

With the spread of populism expected to continue in Latin America, there is a growing need to investigate the social and economic impact of populism. Against this backdrop, this study examines the impact of populist forces in power on the inflow of foreign direct investment, the quality of democratic institutions, and the foreign policy directions of Latin American countries. Based on our empirical evidence and qualitative analysis, we provide several recommendations for the Korean government and corporations. The contents of our research are as follows.

In Chapter 2, we examine how populism has been defined in the existing literature and provide an explanation about the definition of populism we adopt for this research. This study follows the ideational definition of populism, which conceptualizes populism as a ‘thin-centered’ ideology that considers society to be ultimately separated into two homogeneous and antagonistic groups, the ‘people’ and the ‘elite,’ and which argues that politics should be an expression of the general will of the people. At the core of diverse phenomena labeled ‘populist,’ ranging from classical populism from the 1930s to 1960s and neopopulism in the 1980s across Latin America to recent populism not only in the region but also around the world, there is this ‘thin-centered’ ideology. In addition, we provide in this chapter a literature review that can hint at how the core characteristics of populism may affect our variables of interest.

Chapter 3 examines the impact of populist forces in power on the inflow of foreign direct investment, quality of democratic institutions, and foreign policy directions. We conduct empirical analysis using a panel dataset including 18 Latin American countries from 1999 to 2021, employing regression analysis and synthetic control methods. We then complement our empirical evidence with some case studies on populist rule. Our findings are as follows.

First, our regression results show that the presence of a populist government or a stronger populist tendency of the ruling government do not necessarily lead to a decrease in foreign direct investment inflow. We find that the negative impact of the presence of a populist government or a stronger populist tendency of the ruling government is pronounced in left-wing regimes. A populist in power or a stronger populist tendency are associated with a larger inflow of foreign direct investment under centrist and right-wing governments. Our findings from synthetic control methods suggest that a populist in power on average leads to a decrease in foreign investment inflow regardless of its ideological orientation. In our case studies, we examine how a number of populist governments in Latin America have implemented their economic policies and how they have affected foreign direct investment inflow.

Second, our findings from regression analysis and synthetic control methods suggest that a populist in power and a stronger populist tendency adversely affect the quality of democratic institutions regardless of the ruling government’s ideological orientation. Our case studies illustrate a typical populist strategy to attack democratic institutions, with examples of left-wing and right-wing populist governments from the early 2000s to recent times. They confirm how populism and democracy are inherently incompatible. Moreover, we suggest that the authoritarian tendency of populist governments has strengthened during the recent COVID-19 period, which provided a number of populist governments with an excuse to suppress civil liberties while strengthening executive power.

Third, we suggest that a populist in power tends to politicize foreign policy. The role of the governing ideology becomes more important than pragmatism in foreign policy decision-making, which is personalized and has authority concentrated on the ruling populist’s inner circles. In order to secure support from their core constituencies, populist governments attempt to break away from traditional policy directions and follow their governing ideology in foreign policy decision-making. We complement our case studies with our findings from synthetic control methods. We employ a variable quantifying how close individual countries’ voting patterns in the UN General Assembly are to that of the United States as a proxy for their policy stance towards the United States. Our findings show that left-wing populist governments tend to design their foreign policy to decrease dependence on the United States.

Chapter 4 presents the implications of our research for the Korean government and businesses. First, it is necessary to pay attention to the recent movement of resource nationalism led by left-wing populist governments across Latin America. One should note that resource nationalism, including nationalization measures, is an important variable to consider for investment and cooperation decisions by the government and companies interested in securing critical minerals and strengthening supply chains across the region. Most of the left-wing populist governments in Latin America seem to be expanding the role of the state in strategic industries such as oil, core minerals, and electricity through anti-neoliberal and nationalist rhetoric. The Korean government and businesses are required to respond actively to the changing political landscape. 

Second, the Korean government and businesses should keep in mind that once populist rule is consolidated through referendums and constitutional amendments, it can result in a rapid transition from a democratic regime to an authoritarian regime. Meanwhile, the authoritarian tendency of populist governments has strengthened with the spread of COVID-19, which makes the possibility of a regime change even greater in some countries across the region.

Third, the foreign policy directions of Latin American countries in which populist forces are in power can be ideologicalized and personalized at any time, breaking away from their traditional policy directions. It is also being observed that like-minded populist governments in Latin America are strengthening their solidarity with other countries both within and outside the region based on ideological similarities. In this context, this study recommends the Korean government pursue its foreign policy based on values and norms while making additional efforts to cooperate with countries under populist rule employing instruments such as economic cooperation or high-level diplomacy.
국문요약

제1장 서론
1. 연구의 배경
2. 선행연구 및 연구의 차별성

제2장 포퓰리즘에 대한 이론적 검토
1. 포퓰리즘의 정의
2. 포퓰리즘의 특성과 사회·경제적 영향
3. 중남미에서의 포퓰리즘

제3장 중남미 내 포퓰리즘 확산의 사회·경제적 영향
1. 연구의 방법
2. 외국인투자 유입에 미치는 영향
3. 민주주의에 미치는 영향
4. 외교정책에 미치는 영향

제4장 결론
1. 연구 결과의 요약
2. 우리 정부와 기업에 대한 시사점

참고문헌

Executive Summary



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