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중장기통상전략연구 글로벌 보조금 규제의 새로운 현상: 역외보조금·기후변화 보조금·환율보조금 무역정책, 산업정책

저자 이천기, 강민지, 김민주 발간번호 21-05 자료언어 Korean 발간일 2021.12.30

원문보기(다운로드:282) 저자별 보고서 주제별 보고서

급변하는 국제 정치·경제 환경하에서 공급망 재편과 리쇼어링, 기술경쟁, 기후변화, 통화가치 저평가 등 새롭게 등장하고 있는 다양한 국제적 현안에 효과적으로 대응하기 위해 국가들의 정책 목표와 수단 또한 진화해 왔다. 특히 보조금은 국가의 정책목표 달성에 핵심적인 역할을 수행하고 있다. 현재 코로나19로부터의 경제회복, 탈탄소화 촉진 등과 맞물려서 다양한 보조금 지원이 이루어지고 있다. 앞으로도 각국이 국내 정책 달성을 위해 보조금을 활용하는 경우가 보다 빈번해질 것으로 예상된다. 보조금 문제를 두고 국제적 차원에서 논란이 지속될 가능성이 크다. 이러한 상황 변경을 적극적으로 반영하여, 미국과 EU는 WTO로 대표되는 전통적인 국제통상 규칙의 틀을 벗어나 보조금 규제의 횡적 범위를 넓히고 새롭게 등장하고 있는 보조금 유형에 대한 규제를 강화하려는 모습을 보이고 있다. 본 연구는 미국과 EU가 제시하는 새로운 보조금 규칙의 외연을 역외보조금, 기후변화 보조금, 환율보조금을 중심으로 분석하였다.


첫째, EU 집행위가 2021년 5월 5일 발표한 ‘역외보조금’ 규정 입법안은 EU 역외국 정부가 제공하는 보조금으로 인해 발생가능한 상품 측면의 무역왜곡 문제를 넘어 기업결합과 투자, 경쟁, 공공조달 문제까지를 규율하고자 하는 것이다. 위 입법안의 배경에는, 역외국 정부가 EU 역내시장에 위치한 기업의 무역·투자 활동에 보조금을 공여함으로써 역내시장을 왜곡하고 공정한 경쟁기회를 왜곡할 수 있다는 우려가 있었다. WTO 보조금 규칙과 EU 차원의 국가보조 규칙, 반보조금 규정, 기업인수합병규정(EUMR), 공공조달 지침, EU 회원국 차원의 외국인직접투자(FDI) 심사 제도 등을 통해 보조금을 통한 시장경쟁 왜곡 문제가 일부 규율되어 왔으나, 재정적 기여의 공여대상이 공여당국의 관할지역 이원, 특히 EU 역내시장에 위치한 경우에 대해서는 위 규칙들을 통해 실효적인 규제가 이루어지지 못해 왔다. 역외보조금 규정의 일차적 적용 대상은 중국일 것으로 보이나, 중국 외 국가의 대EU 투자 또는 보조금 공여 현황에 따라서는 우리나라를 포함한 대EU 교역국으로 실질적인 적용대상이 확대될 가능성도 현 시점에서 배제할 수 없다. 한편 EU 시장을 대상으로 하는 해외진출 기업 입장에서 역외보조금 규정을 사전 준비하는 데 입법안의 내용만으로는 부족하고 추가적으로 구체화가 필요한 잔여 쟁점들이 다수 남아 있다. 나아가 입법안에 제시된 사전 신고의무의 발동요건이 재정적 기여를 기준으로 규정되어, 혜택이나 특정성 유무를 불문하고 즉 시장조건에 따라 지급된, 또는 공여대상이 한정되지 않고 산업 전반에 비특정적으로 공여되는 정부의 정책지원에 대해서도 사전 신고의무를 부담하고 EU 집행위의 승인을 확보해야 하는 등 EU 진출기업 입장에서는 기업 의사결정에 대한 리스크와 과도한 정보공개 요구로 인한 부담을 수인해야 할 우려가 있다. 역외보조금 규정은 관계회사 간 내부거래를 통해 재정적 기여가 이전된 경우까지를 모두 규율대상으로 하므로, EU 진출기업 차원에서는 자사의 공급망과 자금조달 방식에 대해 자체적으로 사전 점검하고 객관성을 검증받을 수 있는 수준의 DB화를 추진할 필요가 있다. 나아가 입법안 제2장 일반 메커니즘하에서 EU 집행위가 지나치게 광범한 조사권한을 향유하게 될 것이 우려된다. 현재 유럽의회와 EU 이사회의 검토가 진행 중인 EU 역내 입법절차에 대한 지속적인 모니터링이 요구되며, 입법안의 내용이 확정될 경우 필요하다면 입법안의 최종 채택 이전 단계에서 우리 기업의 입장을 적극적으로 개진할 수 있어야 한다.


둘째, 신기후체제의 출범이 본격화되고 국가마다 배출 감축을 위한 국내 산업 정책을 준비·시행하는 과정에서, 기후변화 완화를 위한 환경조치가 국제무역에 영향을 미치게 되는 환경과 통상 문제의 ‘연계(linkage)’ 현상이 확인되고 있다. 기후변화 완화 정책과 산업 정책이, 내지는 환경적 가치와 교역 가치가 교차하는 예로서, (ⅰ) 기후변화 완화를 위해 배출권거래제를 운영하면서도 자국 산업의 경쟁력 유지와 탄소누출 방지 목적으로 무상할당이 제공되는 경우, (ⅱ) 2050년 탄소중립 달성을 위해 운송 부문에서의 탄소배출 감축이 반드시 필요하며, 이를 위한 전기차 보급 확산 목적으로 배터리 연구·개발에 공여된 보조금이 기후변화 완화를 위한 환경조치임과 동시에 신성장산업에서 자국의 경쟁우위 확보를 위한 산업보조금으로서 문제되는 경우가 대표적이다. 문제는, 현행 WTO 보조금 규칙은 이러한 보조금에 대한 환경 예외를 인정하고 있지 않다는 점이다. 이로 인해 (ⅰ)의 경우 즉 EU ETS 내에서 배출권을 100% 무상으로 할당받는 경우를 미 상무부는 불공정 ‘무역’ 관행으로 보아 2020년 12월 11일에 상계관세 부과를 결정한 바 있으며 (ⅱ) 재생에너지 개발 및 전기차 전환을 위한 배터리 개발 등 친환경 신성장산업에서의 기술경쟁이 치열해지고 경쟁우위 선점을 위해 미국, EU, 중국 등 주요국 모두가 지금처럼 대규모 보조금 정책을 시행하는 과정에서, 과거 에어버스와 보잉사를 둘러싼 EU와 미국의 보조금 분쟁에서처럼 국가 간의 통상마찰이 격화될 우려가 있다. 국제통상규범이 나아가야 할 방향은 기후변화 완화를 저해하는 것이 아니라 촉진하는 것이어야 한다. 기후·통상 정책이 중첩되는 과정에서 발생하는 긴장관계를 해소하기 위해 ‘녹색’ 산업 보조금에 대한 예외를 국제무역 체제에서도 인정하기 위한 방안을 모색해야 한다. ‘기후면제(Climate Waiver)’가 한 가지 방법이 될 수 있으며, 과거 WTO 보조금협정 제8조에 규정되었던 허용보조금 조항을 재도입하거나 반박 가능한 추정 조항을 신설하는 안도 검토해 볼 필요가 있다.


셋째, 미국을 중심으로 환율보조금에 대한 규제가 본격화되고 있다. 미국은 중국 등 주요 교역상대국이 자국 통화가치를 의도적으로 저평가하여 대미 수출경쟁력을 확보하였다고 주장해왔다. WTO 보조금협정 협상 당시 국가들은 환율 문제를 IMF에 일임하고 있었으며, 당시에는 통화가치 저평가로 인한 글로벌 불균형의 문제가 심각하게 대두되지 않아 협상 과정에서 충분한 논의가 이루어지지 못했던 측면도 있다. 미 연방의회 차원에서 교역국의 환율조작에 상계관세를 부과하기 위한 법안이 몇 차례 제기되었으나 의회를 통과하지 못하다가, 2020년 4월에 상무부 차원에서 규정(CFR) 개정을 통해 통화가치 저평가에 대한 상계관세 부과에 대한 근거가 마련되었다. 위 개정 상계관세 규정을 통해 교역상대국 정부의 개입으로 해당국의 통화가 저평가된 경우 환전 시 발생한 혜택에 대해 상계관세를 부과할 수 있게 되었다. 이후 중국산 트위스트 타이 상계관계 사건의 최종판정에서는 환율보조금에 관련된 결정을 연기하였으나 베트남산 타이어 상계관세 사건의 최종 판정에서 미 상무부는 환율보조금에 대한 상계관세 부과를 결정하였다. 한편 환율보조금에 대한 상계관세 부과에 대해 특히 재정적 기여, 혜택의 산정, 특정성 요건과 관련하여 WTO 보조금협정과의 합치성 논란이 있다. 우리나라의 경우 경상수지, 환율 등이 펀더멘털에 부합하다는 평가를 IMF로부터 받고 있으며 미 재무부 반기보고서에서 환율조작국으로 지정될 가능성이 현재로서는 높지 않아 보인다. 다만 베트남산 타이어 사건에서도 볼 수 있듯이 중국, 베트남 등 미국의 환율 상계관세 부과 대상으로 분류될 가능성이 유력한 국가에 진출한 한국기업 입장에서는 미국의 환율 상계관세 조사에 기업 차원의 대응이 필요한 경우가 발생할 수 있다. 또한 하나의 조사 대상물품에 대해 환율보조금 긍정판정이 내려질 경우, 해당 조사 대상국이 수출하는 그 외 다른 상품에까지 환율 상계관세 조사가 확대될 수 있다는 점에서 원화가치의 적정성에 대해 지속적인 모니터링이 필요할 것으로 보인다.


마지막으로, 새로운 보조금 현상이 일부 국가의 일방조치가 아닌 양자·다자적 합의를 위해 공론화될 수 있도록 유도하기 위한 노력이 필요하다. 보조금 문제에 대해 모든 국가들이 합의할 수 있는 최소한의 기준을 WTO 다자 채널 또는 FTA 양자 채널을 통해 도출해내는 작업이 최우선적으로 이루어져야 한다. 특히 CPTPP, USMCA 등 가장 최근의 FTA에서는 본 연구에서 살펴본 새로운 보조금 현상에 관한 규율이 EU나 미국의 일방조치가 아니라 이미 양자적으로 합의가 이루어져 ‘국제조약으로서’ 체결된 경우가 일부 확인된다. 국제법에 기반하지 않은 일국의 일방조치는 국가 간의 상호합의에 기초하지 않은 것이므로 그 목적이 정당할지라도 중장기적으로 큰 효과를 기대하기 어려우며, 역외보조금, 기후변화 보조금 등 국경을 넘어서 발생하는 초국경적 파급효과에 실효적으로 대응하기 위해서는 국제적 차원의 협력이 필요하다는 점을 강조할 필요가 있다.

In response to today’s rapidly changing global trade environment, countries have continued to make changes to their policy objectives and instruments to address new and emerging issues such as supply chain restructuring and reshoring, climate change, and currency undervaluation. To this end subsidies have been playing a particularly important role, and are expected to be used more broadly across different sectors in the coming years. While controversies over government subsidization are likely to continue at the international level, the United States and the European Union have proposed at the domestic level to expand the scope of subsidy regulation and to tighten regulation on newly emerging subsidy types beyond the traditional boundaries set by international trade rules. Among a number of the latest developments on subsidy regulation, this study primarily focuses on (ⅰ) transnational subsidies granted by a government to enterprises active in other foreign countries (hereinafter “foreign subsidies”); (ⅱ) green subsidies for climate change mitigation; and (ⅲ) subsidies related to currency undervaluation.

As for foreign subsidies, the European Commission’s proposal of May 5, 2021 aims to regulate not only distortions caused by subsidies granted to products, but by subsidies related to supply of services, foreign investments, concentrations, and public procurements. Behind the proposal, there were the Commission’s concerns that foreign governments could distort fair competition in the EU’s internal market by providing subsidies across the border to enterprises established and active in the EU. According to the Commission, the current international and regional disciplines such as the WTO SCM Agreement, the EU Anti-subsidy Regulation, EU state aid law, the EU Public Procurement Directive, and the EUMR have not effectively addressed market distortion caused by foreign subsidies, especially where the beneficiaries of a financial contribution are located beyond the granting authorities’ jurisdiction, i.e., within the EU internal market. In this vein the Commission’s proposal defines a foreign subsidy as where a third country provides a financial contribution which confers a benefit “to an undertaking engaging in an economic activity in the [EU] internal market” and which is limited, in law or in fact, to an individual undertaking or industry or to several undertakings or industries.

The proposed regulation provides for (ⅰ) notification-based, ex ante investigations for concentrations  and public procurement participation  and (ⅱ) an ex officio and ex post investigation for all other market situations. EU undertakings that have received a financial contribution from foreign governments and are involved in a concentration and a public procurement procedure in the EU are obligated to notify all foreign financial contributions received in the three years preceding the notification. 

Although it appears that the most immediate target of the foreign subsidy regulation would be China, it cannot be ruled out at this point that the EU’s other trading partners, including Korea could also be significantly influenced depending on possible amendment of the text in the final Regulation. 

There also remain a number of issues that need to be addressed in the following legislative process, particularly in the trilogues between the Commission, the European Parliament and the European Council. Firstly, the Commission’s proposal can be criticized for not being detailed enough to help affected businesses to prepare the regulation in advance. Secondly, the requirements for triggering the notification obligation are based on whether a financial contribution exists, regardless of the existence of benefits or specificity, possibly leading to additional administrative and economic burden. Thirdly, the proposed regulation covers all cases of financial contributions including those related to inter-company transactions between affiliates, and those received by subcontractors and suppliers. Required to notify all information related to financial contribution received from foreign governments, businesses could be exposed to disclosure of proprietary or confidential information. Lastly, concerning the Commission’s excessively broad authority under Chapter 2 of the proposal to investigate foreign subsidies granted in the previous ten years, this study submits that an additional mechanism is needed to limit the Commission's investigative power by reducing the limitation period and adding higher trigger threshold for ex officio initiation of investigations.

With respect to green subsidies for climate change mitigation, it is noteworthy that as the Paris Agreement came into force accelerating global collective action to address climate change and many countries have implemented environmental measures affecting their domestic and exporting industries, the interaction or so-called “linkage” between trade and the environment has become increasingly prominent. For instance, while the largest trading countries such as the U.S. and the EU stress the need to tighten regulations on industrial subsidies, they have granted a substantial amount of subsidies for R&D and domestic production of EV batteries on the grounds that emission reduction in the transportation sector is key in achieving the goal of carbon neutrality by 2050 they have pledged under the Paris Agreement. This shows the dilemma and contradictory position of these countries on green (yet industrial) subsidies for climate change, which may distort competition in the market.

For another example, when countries with an emission trading system or “ETS” provide free allowances, the subsidy problems arise from the trade law perspective. Most countries currently operating an ETS allocate a certain amount of carbon emission for free in order to prevent risks of carbon leakage and to maintain market competitiveness of their carbon-intensive industries. The problem is that the current WTO subsidy rules do not contain provisions for environmental exceptions to these subsidies. Likewise, many countries do not allow these exceptions under their domestic laws. In the case of the United States, in December 2020, the Department of Commerce (DOC) made an affirmative determination in a CVD investigation for certain steel products from the EU that free allowances given selectively to some of the covered installations under the EU ETS are a countervailable subsidy. It is notable that in December 2021, the DOC made a similar determination with respect to Korea’s ETS (K-ETS) in a countervailing duty administrative review for certain steel products from Korea  that 100% free allowances allocated only to a part of the covered entities as opposed to 97% free allowances to the rest of the covered entities are a countervailable subsidy.

With respect to subsidies related to currency undervaluation, the U.S. implemented in April 2020 a revised regulation applicable to countervailable subsidies related to currency undervaluation. It has maintained that some of its trading partners intentionally devalue their currencies to provide a competitive advantage to its export industries. Over the years several bills were introduced to impose CVDs on currency manipulation, but failed to pass Congress. Then in 2020, the DOC revised the Code of Federal Regulation (CFR) at the administrative level and laid the basis for CVD imposition against countries where their currency is undervalued due to government intervention. 

Following the revision, in May 2021 the DOC made an affirmative determination for Passenger Vehicle and Light Truck Tires from Vietnam (C-552-829) that Vietnam’s currency undervaluation is a countervailable subsidy  while in an investigation on twist ties from China (C-570-132) the DOC decided to postpone the final determination due to procedural reasons and a final determination has yet to be made.  

As the revision was made only recently and there has been only one case where currency undervaluation is determined as a countervailable subsidy, the current DOC’s methodologies appear to be still incomplete in many aspects. Notably, some of the changes made to the regulation and the DOC’s reasoning in C-552-829 appear particularly problematic and may be open to a legal challenge in terms of compatibility with the WTO SCM Agreement. For instance, grouping all “enterprises that buy or sell goods internationally” as a group of enterprises or industries or a “traded goods sector”  is too broad an approach to determine specificity, possibly constituting a violation of Art. 2.1 of the WTO SCM agreement. It has also been pointed out that the methodology the DOC resorted to in calculating benefit in C-552-829 could lead to overestimation of the amount of benefits, in violation of Art. 14 of the same Agreement.

In conclusion, firstly, as regards the foreign subsidy regulation proposed by the EU, there is concern that it could incur significant compliance costs for affected businesses, as they are burdened to trace and monitor virtually all financial contribution directly or indirectly from foreign governments for the past three years prior to notification of concentration or participation in public procurements procedures in the EU. In order to minimize risks, affected businesses are advised to prepare a comprehensive database on their supply chains and financing methods related to overseas production and production facilities within the EU or third-country facilities leading to the EU market.

They are also advised to understand that the foreign subsidy regulation is being prepared and will be implemented in conjunction with EU's latest movement to secure regional supply chains. The EU is providing large-scale incentives to encourage internal production of items critical to EU’s regional supply chain restructuring. As has been generally witnessed in a number of cases, these incentives are provided on condition that a certain percentage of value or particular items or components be produced within the EU. As a result, client companies that produce finished goods in the EU may prefer companies with local manufacturing facilities in the EU to companies exporting across the border their intermediate goods or components to the EU, so they can receive incentives offered for local production. In addition, in the case of certain industries, if client companies and upstream producers are not logistically close to each other, stable cross-border supply to the EU can become difficult due to border measures such as ADs or CVDs imposed at the EU level. Then the problem occurs when it gets difficult for companies to independently mobilize sufficient financial resources to establish or acquire overseas production facilities in the EU and they receive financial support from the government. For instance, companies could receive preferential finance from state-run banks, or SOEs or state-run banks could directly participate in overseas investment through equity infusion. From the EU's point of view, this can be seen as a foreign subsidy.

Secondly, regarding green subsidies for climate change, the study submits that the future direction of international trade rules should be to promote climate change mitigation rather than hinder it. In order to resolve tensions arising from the overlapping climate and trade objectives, it is necessary to seek ways to recognize exceptions for green industrial subsidies in the international trade system. A climate waiver can be one way. It would be also fruitful to consider reintroducing a non-actionable subsidy provision similar to now-defunct Article 8 of the WTO SCM Agreement with or without a sunset clause, or at least establishing a rebuttable presumption in favour of such subsidies.

As regards CVD investigations related to free allowances under the K-ETS it should be noted that the DOC is not saying that a free allowance itself is a subsidy; but an additional 3% free allocation to a select few entities is, compared to 97% free allowances granted to all of the entire covered entities under K-ETS. Therefore, as a short-term strategy, it is advised that the Korean government first explore various ways to tweak the system based on the logics the DOC presented in reaching the affirmative subsidy determination, rather than reviewing the overall system in a hurried manner.

For parts of the DOC's reasons that appear less than convincing or without sufficient explanation, the Korean government or companies subject to the CVD investigation may raise a rebuttal or request additional explanation in subsequent administrative reviews, or file a complaint before the U.S. Court of International Trade (CIT). While it would not be easy to refute the DOC's determination when it is directly based on statutes or case law, this study suggests there still is room for dispute in areas where the DOC exercises its discretion powers without explicit and detailed guidance in the statutes.

Thirdly, as regards the U.S. efforts to regulate currency undervaluation as a countervailable subsidy, companies that operate in countries where currency is determined to be undervalued in the DOC’s investigations will have to be mindful of a possible CVD imposition by the U.S. if they engage in local reinvestment or currency exchange activities in those countries. Unlike most cases where subsidies are limited to specific enterprises or industries, currency undervaluation is related to almost all exporting industries. Therefore, once the DOC makes an affirmative subsidy determination against a certain product by reason of currency undervaluation of a certain exporting country, there is a potential risk that a similar decision would be made in all of the following CVD investigations on different products exported from that country to the U.S.

Last but not least, efforts are needed to induce the above new types of subsidy regulation to be publicly discussed for a multilateral solution. Since unilateral measures are not based on mutual consent between countries, even if the objective should be justified, it is difficult to expect meaningful effects in the mid-to-long term. International cooperation is very much needed, in order to effectively respond to cross-border spillover effects these types of subsides could lead to. Therefore, the first priority at this point is to derive a higher minimum standard that all countries can multilaterally agree to with respect to international subsidy regulation.
국문요약

차례 
제1장 서론
1. 연구의 배경
2. 연구의 목적과 구성

제2장 역외보조금
1. 논의의 배경
2. EU 역외보조금 규정의 입법 경과
3. 입법안의 주요 내용
4. 평가

제3장 기후변화 보조금
1. 논의의 배경
2. 주요국의 기후변화 대응과 무역정책의 연계 동향
3. 배출권 무상할당에 대한 보조금 상계조치 부과 가능성
4. 친환경 전환과 주요국의 배터리 산업 지원 보조
5. 평가

제4장 환율보조금
1. 논의의 배경
2. 미국의 환율보조금 상계관세 도입
3. 평가

제5장 결론 및 시사점
1. EU의 역내 공급망 확보 움직임과 연계하여 역외보조금 규제 강화에 대비
2. EU 진출기업의 공급망·자금조달 방식 점검과 역외보조금 관련 정보의 DB화
3. EU 역외보조금 규제 개시에 앞서 충분한 제도 구체화 요구 필요
4. 녹색 산업 지원정책과 WTO 다자통상체제의 조화를 위한 다자적 논의 주도
5. WTO 기후면제 및 허용보조금 재도입 검토
6. 배출권 무상할당을 이유로 한 상계관세가 본격화될 가능성에 대비
7. 환율보조금에 대한 정부·기업 차원의 다면적 대응
8. 새로운 보조금 현상의 양자·다자적 공론화 노력 필요
참고문헌  

부록

Executive Summary

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