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연구보고서 글로벌 탄소중립 시대의 그린뉴딜 정책과 시사점 무역정책, 환경정책

저자 이주관, 김종덕, 문진영, 엄준현, 김지현, 서정민 발간번호 21-10 자료언어 Korean 발간일 2021.12.30

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그린뉴딜은 탄소중립 달성을 위한 환경정책이자 경제성장을 위한 재정정책이다. 이에 대하여 통상정책적 시각과 접근이 필요한 이유는 그린뉴딜이 추구하는 탄소중립과 경제성장이 다자체제와 국제무역시스템에 밀접하게 연결되어 있기 때문이다. 기후변화는 국경을 넘는 글로벌한 이슈이다. 어느 한 지역이나 국가의 노력으로 달성할 수 있는 온실가스 저감 수준에는 한계가 있을 수밖에 없다. 또한 탄소중립 달성을 위해서는 국제경제와 생산 네트워크에 대한 이해가 필수적이다. 생산공급망이 전 세계로 확대되고 가치사슬이 복잡하게 연결된 세계 경제구조 속에서 무역을 고려하지 않고서 성공적인 탄소중립을 이뤄내기는 쉽지 않기 때문이다. 따라서 탄소중립을 목표로 하는 그린뉴딜은 이러한 맥락에서 통상정책 차원에서도 고려될 필요가 있다. 본 연구에서는 탄소중립을 위한 그린뉴딜 정책과 관련하여 통상정책 차원의 시사점을 제공하고자 하였다.

보고서의 제2장에서는 주요국이 도입하고 있는 탄소중립 추진정책을 소개하고, 2008년 글로벌 금융위기 속에서 경기부양과 친환경을 강조하는 맥락에서 도입하였던 과거의 그린뉴딜 정책과 비교하여 그 차이점을 검토해 보았다. 또한 우리나라가 추진하고 있는 코로나19와 탄소중립에 대응하는 그린뉴딜을 2008년의 저탄소 녹색성장 정책과 비교하여 공통점과 차이점을 살펴보았다. 주요국은 ‘그린딜’, ‘그린뉴딜’ 등 서로 다른 이름을 가진 온실가스 감축과 경제성장을 위한 정책을 펼쳐왔지만, 환경정책 측면에서는 온실가스 감축에 충분한 역할을 하지 못했다고 평가할 수 있다. 2008년과 현재에 도입된 각국의 그린뉴딜 정책은 대체로 단기적인 고용증대와 경기부양을 더 강조했으며, 특히 미래 산업을 선점하기 위해 국내 산업을 적극적으로 보호하고 지원하는 정책이 중심인 경우가 많았다. 한국의 그린뉴딜도 탄소중립 달성을 고려한 그린뉴딜 2.0이 지난 2021년 7월 발표되기 전까지 탄소중립은 정책 목표로 고려되지 못한 한계가 있었다. 제2장의 논의에서 주요국이 추진하는 탄소중립 정책이 교역에까지 영향을 미치고 있으므로 우리의 그린뉴딜 정책에도 탄소중립 달성뿐 아니라 경제성장을 위한 통상 측면의 고려가 더해진 균형 잡힌 설계가 필요함을 확인하였다.

제3장에서는 제2장에서 논의된 개별 국가 차원의 독자적인 탄소중립 추진의 배경과 그린뉴딜 설계 시 고려해야 할 요인에 대해 살펴보았다. 환경정책으로서의 탄소중립 추진전략은 기본적으로 다자 차원의 협력이 개별 국가의 독자적인 행동보다 효율적이다. 하지만 제3장의 논의는 지난 20여 년간 UN, WTO, APEC 등 다자 차원의 논의가 별다른 진전을 보이지 못하면서 그 반작용으로 주요 선진국에서 독자적인 문제 해결을 위한 정책 도입이 늘어나고 있음을 보여준다. 또한 국제 협력이 어려운 상황에서 개별 국가 차원 그린뉴딜 정책의 기본 방향은 정책목표별로 정책수단을 대응시키는 ‘정책수단별 표적화 원칙’에 기반하는 것이 바람직하다고 주장한다. 특히 주요국이 탄소중립을 위한 정책을 운용하는 상황 속에서는 환경만을 고려하거나, 또는 성장만을 고려하는 것은 사회 전반의 최적을 달성할 수 없음을 밝히고 있다. 제3장의 논의에서는 그린뉴딜 추진 과정에서 고려해야 할 통상정책수단의 역할로 첫째, 국제적 환경 외부효과의 교정과 둘째, 통상 본연의 교역조건 개선을 제시한다. 이에 따라 그린뉴딜 설계 시 환경정책이 산업정책, 통상정책과 연계되어 서로 상호작용하는 현실을 고려할 필요가 있다. 즉 환경목표를 고려하되 산업이 갖는 규모의 경제와 통상 측면의 수출경쟁력을 함께 고려하여, 그린뉴딜 정책의 완급과 우선순위를 설정할 필요가 있음을 제안한다.

제4장에서는 촘촘하게 얽혀 있는 글로벌 생산 네트워크하에서 과연 국제무역에 참여하는 것이 탄소중립 추진전략의 효율성을 높이는가에 대해 답하고, 통상과 연계하여 산업 측면에서 그린뉴딜 정책의 방향을 제시하고자 했다. 탄소배출 저감을 위한 국제적 협력 논의가 확대되면서 국제무역의 확산과 개방의 확대가 과연 탄소배출 감소에 도움이 되는가 하는 질문은 끊임없이 제기되어왔다. 본 보고서에서는 개방의 확대가 탄소배출 저감에 도움이 되는지에 대한 실증분석을 시도하였다. 특히 개방의 맥락을 기존의 문헌과 다르게 중간재 무역의 확대, 글로벌 생산네트워크[또는 글로벌 가치사슬(GVC)]의 발달이라는 차원으로 해석하고 그 영향을 분석하였다. 제4장의 분석은 무역의 확대(특히 전방참여의 확대)가 탄소배출 저감에 도움을 주며, 탄소누출이 실제로 통계적으로 유의하게 증가하지 않는다는 기존 논의를 뒷받침하는 결과를 얻었다. 이를 근거로 제4장에서는 현재의 그린뉴딜 정책이 경제적 효율성 확보와 개방에 따른 탄소배출 저감 효과를 고려해야 함을 제안한다. 또한 탄소중립 전략 추진 시 GVC상 산업구조의 전환 방향에 대한 실마리를 토대로, 전략적인 개방정책이 효율적인 탄소저감 정책방안 중 하나로 활용될 수 있음을 논의하였다.

제5장에서는 현재 추진되고 있는 개별 국가의 독자적 탄소중립 추진정책이 과연 경제적 측면에서 효율적인가에 대해 답하고자 한다. 제5장의 분석에는 앞선 제3장과 제4장의 논의가 함께 담겨 있다. 기본적으로 Caliendo and Parro(2015)의 다국가ㆍ다산업 모형을 도입하여 글로벌 생산네트워크하에서 EU의 탄소국경조정과 같은 일국 차원의 탄소중립 정책이 세계 경제에 미치는 영향을 분석한다. 아울러 일부 국가의 독자적 탄소중립 정책 추진이 가져오는 부정적 경제효과를 상쇄하기 위해 우리나라가 그린뉴딜을 추진하는 상황을 가정하고, 이에 필요한 재정지원 규모를 가상의 산업 조합을 선정하여 도출하였다. 국가 예산의 제약이 존재하므로 그린뉴딜에 투입될 수 있는 자원은 한정적일 수밖에 없다. 따라서 어떠한 정책 조합이 효율적인가는 정책 설계에 중요한 자료가 될 수 있다. 분석을 통해 일국 차원의 탄소중립 추진정책이 경제적 후생을 감소시키는 상황하에서, 그린뉴딜 정책의 효과성을 높이기 위해서는 환경과 통상 측면을 균형 있게 고려한 정책수단이 효율적이라는 결과를 도출하여 제3장의 논의와 맥락을 같이한다. 이를 근거로 제5장에서는 현재의 그린뉴딜 설계에 산업별 탄소집약도와 수출경쟁력, 그리고 투자의 비용효과성을 고려할 필요가 있음을 강조한다. 동시에 정부의 재정 투입 아래 진행되는 그린뉴딜을 통한 탄소중립 달성은 상당히 큰 재정적 부담을 초래하므로 보다 시장친화적 제도를 활용하여 민간의 자발적 투자와 참여를 유도하고, 정부의 재정 투입을 줄일 수 있는 방안도 필요하다는 고민으로 이어진다.

제6장에서는 국제적 차원의 탄소 및 환경 관련 규범의 발전이 필요하다는 점을 점검하고자 하였다. 최근 증가하고 있는 일방주의적 탄소중립 정책은 현재의 WTO 규정에서 어떻게 이해될 수 있는지 점검하고 다자체제와 협력을 이끌어낼 실마리를 찾고자 하였다. 탄소중립을 위한 공동의 노력을 이끌어내고, 그린뉴딜이 강대국의 경제성장을 위한 보호주의 정책으로 전락하지 않도록 하는 다자규범의 확립과 준수가 필요하다는 측면의 분석이다. 특히 개방과 규범에 입각한 국제질서하에서 성장해온 우리나라의 입장에서는 보호주의식 그린뉴딜과 각국의 탄소중립 추진정책이 무역의 장벽과 무분별한 경쟁으로 확산되지 않도록 국제협력과 질서의 회복을 고려해야 한다는 고민을 담고자 하였다.

환경정책은 기본적으로 국내정책으로 인식되어왔으나, 최근 탄소중립 추진정책이 환경정책의 큰 줄기로 자리 잡으면서 그린뉴딜 등 정부의 정책 방향 설정에도 영향을 주고 있다. 동시에 세계경제가 글로벌 생산 네트워크 등을 통해 긴밀하게 연결되고, 그 네트워크를 통해 탄소가 세계 각국으로 이동하므로 탄소중립 정책은 통상정책과의 연계가 필연적인 것으로 판단된다. 보고서에 포함된 연구가 그린뉴딜 정책이 담고 있는 모든 내용을 포괄하지 않을 뿐만 아니라, 통상정책을 통해 현재 마주하고 있는 탄소중립 정책 관련 모든 경제적 문제를 더 효율적으로 해결할 수 있다고 주장하는 것은 아니다. 다만 그린뉴딜 정책이라는 포괄적인 정책 플랫폼 내에서 통상정책 역시 다양한 정책 대안 중 하나로서 고려하고 충분히 활용해야 한다는 점을 강조하고자 한다. 

본 연구는 마지막으로 제7장의 결론을 통해서 개방과 글로벌 협력의 회복을 통해 그린뉴딜의 효과가 확대될 수 있음을 제언한다. 보다 구체적으로 첫째, 보호주의를 벗어난 그린뉴딜을 추진해야 한다. 이를 위해 개방 확대를 탄소집약도 감소방안의 하나로 인식하고 탄소저감을 유도하는 ‘GVC 전방산업’으로의 구조전환을 고려할 필요가 있다. 둘째, 통상규범에 부합하는 그린뉴딜을 달성할 필요가 있다. 이를 위한 방안으로 기후기술에 대한 ‘기초기술 투자’로서 보조금 규정에 조화되는 그린뉴딜 재편과 다자무역규범 개선을 통한 그린뉴딜의 자율성 확보를 고려할 수 있다. 셋째, 글로벌 협력 회복을 통한 그린뉴딜의 시너지 효과 창출을 제안한다. 이를 위해 기후변화 공동대응을 위한 기후 클럽 참여와 글로벌 탄소시장 구축에 기여하는 그린뉴딜을 제안한다.

This research defines the Green New Deal, as a fiscal policy having both environmental and economic growth as its main objectives. A trade policy perspective and approach has been applied while reviewing the carbon-neutral policy as both carbon-neutrality and economic growth pursued by the Green New Deal are closely linked to the multilateral system and the international trade system. Climate change is a global issue that transcends national borders. There are inevitably limits to the level of greenhouse gas reduction that can be achieved through the efforts of any one region or country. Carbon-neutrality also requires an understanding of the international economy and production networks. Production supply chains are expanding all over the world and value chains are intricately connected. The Green New Deal needs to be considered in terms of trade policy. Therefore, this study tries to provide implications in terms of trade policy in relation to the Green New Deal policy for carbon-neutrality.
Chapter 2 introduces carbon-neutral policies that major countries are adopting and compares them with past Green New Deal policies. The latter were introduced in the context of economic stimulus and eco-friendliness during the 2008 global financial crisis. In addition, we compare Korea’s current Green New Deal with its 2008-version called the low-carbon green growth policy to examine the similarities and differences. Although major countries used different names such as ‘Green Deal’ or ‘Green New Deal’ to implement policies for greenhouse gas reduction and economic growth, they were not sufficient in reducing greenhouse gas emissions. Past and current policies generally put more emphasis on short-term employment growth and economic stimulus. Korea’s Green New Deal also had limitations while considering carbon-neutrality as a policy goal until the government announced the Green New Deal 2.0 in July 2021. Discussions in Chapter 2 confirm the need for a balanced Green New Deal design which takes into consideration trade aspects for achieving carbon- neutrality and economic growth, as the effects of carbon-neutral policies promoted by major countries also affect trade.
Chapter 3 examines the reason why each country is imposing independent carbon policies as seen in Chapter 2, and the factors to be considered when designing Green New Deal policies. As with carbon policies, multilateral cooperation is more effective than individual countries’ independent strategies for environmental policy. However, discussions in Chapter 3 shows that the multilateral discussions at the UN, WTO, and APEC did not make much progress over the past 20 years, and as a reaction, major advanced countries are increasingly adopting individual policies to try to solve the issues on their own. Chapter 3 argues that where global cooperation is difficult, it is desirable that the basic direction of the Green New Deal policy at the national level be based on ‘the principle of targeting by policy means’ which matches policy means and goals. Furthermore, under the circumstances in which major countries operate carbon-neutral policies, by only considering the environment or growth the society’s optimum as a whole cannot be achieved. Therefore, this chapter presents the role of trade policy tools to be considered while promoting the Green New Deal. First, it needs to correct international environmental externalities and second, improve the terms of trade. When designing the Green New Deal, we need to consider environment goals having in mind that environmental policies interact with industrial and trade policies. That is, there needs to establish implementation paces’ and priorities based on economies of scale and domestic export/import competitiveness in terms of trade.
Chapter 4 answers the question of whether participation in international trade actually increases the efficiency of carbon-neutral policy under tightly intertwined global production networks, and suggests the direction of the Green New Deal policy from an industrial perspective in connection to trade. As the discussions on international cooperation for carbon emission reduction expanded, the question of whether the expansion of international trade and openness actually help to reduce carbon emission was constantly raised. In this report, we attempted through an empirical analysis to determine whether the expansion of openness helps reduce carbon emissions. In particular, unlike existing literature, openness was interpreted in terms of the expansion of trade in intermediate goods and the development of a global production network (or global value chain (GVC)), and its impact was analyzed accordingly. The results in Chapter 4 provide supports to the existing discussion that trade expansion (in particular, expansion of forward participation) helps reduce carbon emissions, and that carbon leakage does not actually increase, with the latter being statistically significant. Based on this, Chapter 4 proposes the need to consider the effect of the current Green New Deal policy on securing economic efficiency and reducing carbon emissions following openness. In addition, it was discussed that a strategic openness policy can be used as an effective carbon reduction policy based on the direction of industrial structure transformation under the carbon-neutral policy.
Chapter 5 attempts to answer whether each country’s current independent carbon-neutral policy is cost-effective. The analysis in Chapter 5 contains the discussions of previous Chapters 3 and 4. Basically, Caliendo and Parro’s (2015) multi-country/multi-industry model is introduced to analyze the impact of a carbon-neutral policy, such as the EU’s carbon border adjustment, on the global economy under global production networks. In addition, the amount of financial support from Korea’s Green New Deal needed to offset the negative economic effects of other countries’ independent carbon- neutral policies was derived by selecting hypothetical industrial combinations. The government has budget constraints so resources that can be put into the Green New Deal are limited. The result of the analysis is consistent with the discussion in Chapter 3. In order to increase the effectiveness of the Green New Deal under a situation where a national carbon-neutral policy reduces economic welfare, both the environment and trade aspects needs to be considered in policy measures. Based on this, Chapter 5 emphasizes that it is necessary to balance carbon intensity by industry, export competitiveness, and cost effectiveness of investment in designing the current Green New Deal. At the same time, since the input of the Green New Deal causes a significant financial burden, it leads to concerns about the need for a plan to reduce the government's fiscal input by using a more market-friendly system.
Chapter 6 examines the need to develop international standards for carbon and environment and tries to check how we can understand current increase in unilateral carbon policies in the context of current WTO regulations and find ways to induce cooperation from the multilateral system. we show that it is necessary to establish and comply with multilateral norms that lead to joint efforts for carbon-neutrality and prevent the Green New Deal from becoming a protectionist policy for the economic growth of powerful countries. In particular, from the point of view of Korea which grew  under liberalization and international order based on norms, the Green New Deal and each country’s carbon-neutral policies in the protectionist era, we should consider restoring international cooperation and order so that trade barriers and reckless competition do not spread.
Environmental policy has been basically recognized as a domestic policy, but as the carbon-neutral policy has recently become a major part of environmental policy, it is also affecting the setting of government’s policy directions, such as the Green New Deal. At the same time, as the world economy is closely connected through global production networks and carbon moves to countries around the world through carbon-connected networks, carbon-neutral policy is inevitably linked with trade policy. Our research does not cover all the contents of the Green New Deal, nor does it claim that all economic problems related to carbon-neutral policy can be efficiently solved through trade policies. However, trade policies should be considered and fully utilized as one of various policy alternatives within the comprehensive policy platform of the Green New Deal policy. This study finally suggests that the effect of the Green New Deal can be expanded through the restoration of openness and global cooperation. More specifically, first, the Green New Deal should be pursued beyond protectionism. To this end, it is necessary to consider △recognizing the expansion of openness as one of the measures to reduce carbon intensity and △considering the structural transformation to a carbon reduction-friendly ‘GVC downstream industry’. Second, it is necessary to achieve a Green New Deal that conforms to the norms of trade. To this end, △Reorganization of the Green New Deal into ‘basic technology investment’ in climate technology, and △Securing the autonomy of the Green New Deal through improvement of multilateral trade rules can be considered. Third, the recovery of global cooperation can lead to synergies. Thus, △Consideration of climate club participation for joint-response to climate change, and △Green New Deal that contributes to the establishment of a global carbon market is proposed. 

국문요약

약어표

제1장 서론
1. 연구의 배경과 목적
2. 연구의 방향과 구성
3. 연구의 차별성

제2장 글로벌 탄소중립 추진과 그린뉴딜
1. 도입
2. 국제사회의 탄소중립 대응과 한계
3. 주요국의 탄소중립 대응과 그린뉴딜
4. 한국의 그린뉴딜 정책

제3장 국제무역 관점에서의 기후변화 대응정책
1. 도입
2. 무역을 감안한 환경정책 연구의 발전 과정
3. 일국 수준 최적 통상-환경정책 구성의 이론적 분석틀
4. 소결 및 시사점

제4장 탄소배출집약도 변화 분석: GVC 참여 및 탄소가격의 영향
1. 도입
2. 정형화된 현상(stylized facts): 무역과 탄소배출
3. 분석: GVC 참여와 탄소배출
4. 소결

제5장 국제 산업연관관계를 고려한 탄소국경조정과 그린뉴딜의 효과 분석
1. 도입
2. 분석모형
3. 데이터
4. 탄소국경조정제도 도입의 영향
5. 우리나라 그린뉴딜 정책의 효과
6. 소결

제6장 탄소중립 정책의 통상규범 합치성
1. EU 탄소국경조정제도
2. 탄소중립 달성을 위한 주요국 재생에너지 확대정책
3. 소결

제7장 한국 그린뉴딜 정책의 방향: 통상정책의 관점에서
1. 요약 및 시사점
2. 그린뉴딜에 대한 통상정책 측면의 시사점
3. 개방과 글로벌 협력 회복을 통한 그린뉴딜의 효과 확대 전략

참고문헌

부록
1. 탄소가격제도
2. 탄소배출권 가격과 탄소집약도의 상관관계 분석
3. 동적패널 강건성 분석
4. GVC 후방참여도 및 전방참여도 도출
5. ADB MIRO 산업전환 코드

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