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세계지역전략연구

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세계지역전략연구 아세안 주요국의 난민지원정책과 한국에 대한 시사점 ODA, 경제협력

저자 전제성, 김정현, 김희숙, 이상국, 이진영, 부경환 발간번호 23-03 자료언어 Korean 발간일 2023.12.30

원문보기(다운로드:1,161) 저자별 보고서 주제별 보고서

근래 지구촌 곳곳에서는 전쟁과 내전이 빈발하고 있고, 최근에는 기후변화의 영향까지 겹쳐 전 지구적 난민 위기가 심화하는 상황에 처해 있다. 그 어느 때보다 절실히 국제적 공조와 협력이 요구되는 현실이다. 그러나 난민사태에 대한 국제적 대응은 이러한 현실에 적절히 응답하기보다는 오히려 역행하는 경향을 보인다. 호주와 미국 등 전통적인 이민 국가이자 「난민협약」 체약국으로서 난민에게 재정착 기회를 제공해온 서구 국가들에서는 갈수록 난민보호의 책임을 회피하려는 경향이 현저하다. 서구 국가로의 재정착 기회가 무기한 연기됨에 따라 심화한 동남아시아 주요 난민 수용국의 이른바 ‘장기화한 난민 위기’는 1951년 「난민협약」과 1967년 「의정서」를 근간으로 하는 국제난민레짐의 한계를 여실히 드러낸다.

난민 문제는 국경을 넘나드는 사람들의 이동에 관한 것이기에 국제적 대응이 요구되는 사안이며, 「난민의 지위에 관한 1951년 협약」(이하 「난민협약」)과 「난민의 지위에 관한 1967년 의정서」(이하 「의정서」)로 대표되는 국제난민법은 그 당위적 필요성을 국제사회가 공유하고 책임을 분담하기 위한 목적에서 마련되었다. 한국 역시 이러한 노력에 동참하여 1991년에 「난민협약」과 「의정서」를 비준하고, 2013년에는 아시아에서 최초로 국제법 기준에 부합하는 「난민법」을 제정하여 국제난민규범을 제도화하는 등의 선구적 실천도 보여주었다. 2015년부터는 연간 약 30명의 난민을 국내에 재정착시키는 시범사업 또한 추진하고 있다. 하지만 2018년의 제주도 예멘난민사건이 시사하는바, 국제적 규범과 책임을 이행하는 데 넘어야 할 사회적 벽은 아직 높다. 평균 난민 인정률 또한 2.8%에 불과하여 글로벌 난민보호 책임분담 기여도가 낮다는 평가를 받기도 한다.

이 연구의 목적은 한국이 국제사회의 일원으로서 난민보호에 관한 책임을 이행하기 위한 난민정책을 마련하는 데 참고할 만한 시사점을 찾는 데 있다. 수십 년간 난민과 공존한 역사를 보유하고 있는 아세안 국가들은 그 시사점을 탐색하기에 적절한 무대를 제공해줄 수 있다.

동남아시아는 주요 난민 발생 지역이자 오랜 기간에 걸쳐 수많은 난민을 수용해왔다는 양면적 특성을 동시에 갖는 지역이다. 동남아시아의 지리환경적 입지를 토대로 형성된 ‘열린 지역체계’로서의 특성이 이러한 현상을 가능하게 하는 배경을 이룬다. 전통 시대 국가 건설 과정에서부터 서구 열강의 침탈과 독립 이후 근대적 국민국가가 수립되는 과정에서 치러야 했던 국가간 전쟁과 내전 등, 외부 세력의 영향과 내적 동인이 교차하는 가운데 동남아시아에서는 수많은 난민이 발생했고, 또한 그 열린 경로를 따라 외부로부터 유입되는 난민을 받아들였다.

이재민과 실향민, 난민이 명확히 구분되지 않던 오래전부터 동남아시아에서 국경을 넘나드는 사람들의 이동은 그리 낯선 현상이 아니었다. 근대 국민국가가 형성된 이래 국가간의 경계와 출신지에 따라 사람을 구분하는 태도는 엄격해졌지만, 그런 가운데도 동남아시아 각국은 자국 영토로 들어와 사는 사람들의 존재를 묵인하고 비공식적인 수준에서나마 그들 사회로의 통합도 허용해왔다. 아세안 주요 난민 수용국에서 나타나는 이러한 현상들은 「난민협약」과 「의정서」를 기반으로 하는 국제난민레짐의 틀에 비추어서만은 온당히 평가되기 어려운 난민보호의 다른 지평이 고려되어야 할 필요성을 시사한다. 본 연구는 아세안 주요 난민 수용국의 실천이 갖는 함의에 주목하여 우리의 난민정책을 개선하는 데 참조할 시사점을 찾고, 또한 향후 이들 국가와 우리가 협력할 수 있는 분야와 방도를 탐색하고자 한다.

본 연구에서 연구 대상을 선정하는 기준으로 삼은 것은 두 가지이다. 하나는 「난민협약」 및 「의정서」 비준 여부로, 이는 국제적 규준의 난민보호 관련 제도화가 일정 수준 이루어졌음을 뜻한다. 이러한 조건에 속하는 국가는 마찬가지 조건을 갖추고 있는 한국과 직접적으로 비교할 수 있다는 장점이 있다. 다른 하나는 「난민협약」 및 「의정서」 당사국은 아니나 수십 년간 난민을 받아들인 국가들로, 이 유형에 속하는 국가들의 경우 난민의 지위를 인정하지는 않지만 유엔난민기구(UNHCR: United Nations High Commissioner for Refugees)나 국제이주기구(IOM: International Organization for Migration), 국내외 시민사회단체 등 비국가행위자에 의한 난민지원은 허용하고 있다는 점에서 ‘부분적’ 혹은 ‘비공식적’ 난민보호를 제공하는 유형이라 할 수 있다. 이러한 조건을 적용하여 본 연구에서는 전자의 유형으로 필리핀과 캄보디아를, 후자의 유형으로는 말레이시아와 태국, 인도네시아를 선정하여 총 다섯 개의 아세안 국가를 연구 대상으로 선정하였다.

연구 대상으로 선정한 아세안 5개국의 난민보호 관련 실천이 갖는 함의와 한국에 대한 시사점을 도출하기 위해 본 연구에서는 ‘맥락의 대조(contrast of contexts)’ 방법을 통한 비교분석을 시도하였다. 비교분석을 위해 상정한 세 변수는 제도화ㆍ지리환경ㆍ정치체제 변수로, 연구 대상 5개국의 특성을 반영하였다. 먼저 제도화 변수 관련 비교분석은 연구 대상 선정 기준이기도 한 「난민협약」 및 「의정서」 비준 여부가 실질적인 난민보호와 어느 정도나 관련성을 갖는지를 파악하는 데 주력하였다. 두 번째는 지리환경 변수로, 동남아시아 국가들을 구분하는 일반적인 기준인 대륙부(태국ㆍ캄보디아)와 도서부(말레이시아ㆍ인도네시아ㆍ필리핀)라는 지리환경적 특성과 난민보호 간의 상관관계를 파악하기 위해 상정하였다. 지리환경 변수는 난민의 도래와 유출 방식, 규모, 다양성을 설명하는 데 주효하리라 가정하였다. 마지막으로 정치체제 변수는 민주주의 수준과 난민보호 간의 상관관계를 가정한 것으로, 본 연구 대상 5개국 가운데 태국과 캄보디아는 선거권위주의 체제로, 나머지 말레이시아와 인도네시아, 필리핀은 선거민주주의 체제로 구분하여 정치체제 특성이 어떤 측면에서 난민보호와 관련한 실천의 차이로 나타나는지를 분석하고자 하였다. 정치체제 변수는 행위자의 다양성, 시민사회의 자율성, 난민 선호 및 사회통합 등에 영향을 줄 것으로 가정하였다.

동남아시아 지역의 난민 문제에 관한 기존 연구는 주로 「난민협약」과 「의정서」 등 국제법 비준 여부에 초점을 맞추어 난민보호 관련 제도화의 취약성을 비판하는 데 주력하는 경향을 보인다. 특히 이민법에 근거하여 난민 유입을 통제하는 주요 난민 수용국의 접근법을 방어적 정책이라고 비판하며, 이들 국가의 보호가 갖는 의미를 폄훼하는 경향이 지배적이다. 이처럼 아세안 주요국의 난민보호가 갖는 실천을 제도화 수준을 잣대로 평가하는 기존 연구는 중앙정부 외에도 지방정부, 국제기구, 시민사회, 난민주도조직 등 다양한 행위자에 의해 전개된 실천과 성취를 간과한다는 한계를 보인다. 본 연구는 현장 연구를 기반으로 국가 및 비국가행위자를 아우르는 다양한 행위자가 어떻게 상호작용하면서 제도 및 정책상의 취약성을 극복하여 제한적인 수준에서나마 난민보호를 위한 실천을 전개해왔는지를 살펴본다는 점에서 기존 연구와 차별성을 갖는다.

이 연구의 핵심 내용을 담고 있는 제3장은 아세안 5개국의 난민 현황과 다양한 행위자 수준에서 이루어진 난민보호 실천 및 그 함의에 관한 분석을 담고 있다. 태국은 지리적 영향으로 인해 주변국에서 발생한 난민사태의 직접적인 영향을 가장 많이 받은 국가로 꼽힌다. 특히 인도차이나전쟁은 ‘인도적 억제(humane deterrence)’로 요약되는, 오늘날까지 태국 정부가 일관되게 고수하는 난민 대응의 기조가 형성되는 계기가 되었다. 캄보디아 난민이 급증하던 1979년에 제정된 이민법은 국가의 승인 없이 태국으로 들어온 사람 모두를 ‘불법이주민’으로 규정한다. 태국 정부의 이러한 접근법은 인도차이나 난민뿐 아니라 이후 대량 유입된 미얀마 난민을 포함하여 모든 난민에게 적용되고 있다. 하지만 태국 정부는 미얀마와 태국의 국경을 따라 늘어선 9개의 난민캠프에 10만여 명에 이르는 미얀마 난민이 살아가는 것을 허용하고 있을 뿐 아니라, 난민 지위를 인정받지 못한 채 불법이주민으로 살아가는 수많은 난민의 존재를 묵인하는 등의 형태로 난민에게 피난처를 제공하고 있다. 비록 「난민협약」은 비준하지 않았지만, 헌법을 비롯한 국내법에 난민보호를 기대할 수 있는 조항을 명문화하고 있고, 다수의 국제인권법을 비준하여 보충적 보호를 제공할 수 있는 법적 여지를 허용한다는 점도 주목할 만하다. 아울러 태국은 UNHCR을 비롯한 국제기구와 난민지원 NGOs 등의 접근 또한 허용함으로써 소극적인 수준에서나마 난민을 보호하고 있다. 미얀마 난민사태의 장기화 상황에 대한 대응으로 UNHCR과 미국 등 서구권 국가들이 2000년대 중반에 추진한 제3국 재정착 프로그램 지원을 위해 지방수용위원회(PAB: Provincial Admission Board)를 설치하여 지방정부를 통해 재정착 적격 난민의 등록을 지원하기도 했다. 이를 비롯하여 매따오 클리닉(Mae Tao Clinic)을 위시한 다양한 비국가행위자를 통해 난민에게 보건의료 서비스와 교육을 제공하는 등, 태국은 국가적 수준의 난민보호 제도화는 미흡하나 다양한 방식으로 난민을 보호하고 있다는 특징을 보인다.

동남아시아에서 가장 많은 난민을 받아들이고 있는 국가는 말레이시아이다. 동남아시아 역외로부터 유입되는 난민뿐 아니라 인접 국가, 특히 태국을 거쳐 입국한 미얀마 난민까지 포함하여 말레이시아에는 2022년 기준 13만 4,554명의 난민이 체류하고 있다. 2015년 안다만해 로힝자 난민사태는 말레이시아의 난민지원정책에서 전환점이 되었다. 이 사건을 계기로 말레이시아 정부는 난민을 위한 영구적 해결 방안(durable solutions for refugees)을 찾기까지 자국 영토에 역내 난민들의 임시 거주를 허용하고 있다. 하지만 2021년 발발한 미얀마 쿠데타로 인해 말레이시아로 유입되는 난민 수가 급증함에 따라 말레이시아에서 난민 지위를 결정하고 보호하는 주요 주체였던 UNHCR의 업무 부담이 가중되어 난민 상황이 취약해지는 결과가 나타났다. 말레이시아 역시 태국과 마찬가지로 이민법에 근거하여 난민을 관리하고 있으며, 그 결과 대부분의 난민이 법적 지위를 인정받지 못한 채 불법체류자로서 임의 구금과 강제송환의 위협 속에서 살아가는 실정이다.

국제인권법은 「난민협약」을 비준하지 못한 국가들에서 보충적 난민보호의 길을 열어줄 수 있다. 하지만 말레이시아는 핵심 국제인권법 중 세 개―「아동의 권리에 관한 협약」과 「여성에 대한 모든 형태의 차별철폐에 관한 협약」, 「장애인의 권리에 관한 협약」―만을 비준하고 있을 뿐 아니라, 각각의 협약에 유보조항을 달아 그 효력을 약화하는 한계를 보인다. 그렇지만 이러한 한계에도 불구하고 말레이시아는 국제기구와 다양한 국가기관 및 시민사회가 다양한 대안적 방법을 통해 난민의 권익 향상을 위한 활동을 허용한다는 특징을 보인다. 또한 최근 말레이시아 총리는 공식 석상에서 그동안 ‘불법이주민’으로 규정해 왔던 사람들을 최초로 ‘난민’이라는 용어로 지칭하는 한편, 역내 국가들에 난민 문제에 대한 공조와 협력을 촉구하는 등의 이니셔티브를 보여주고 있다. 2023년 2월, 말레이시아 산업법원이 부당해고와 임금체불 건으로 소를 제기한 난민 노동자에게 승소를 판결한 사건은 법적 지위와 관계없이 근로자로서 난민의 권리를 공식적으로 인정함으로써 난민보호와 관련하여 큰 획을 그은 사건으로 평가된다. 말레이시아는 2023년 상반기 동안 난민, 사형제도, 여성 등 소수자의 권리를 보장하는 판결과 법안을 연달아 통과시키는 등의 성과를 보여주기도 했다. 말레이시아가 이룩한 이러한 성취는 「난민협약」 및 국제인권법 등을 근간으로 하는 국제난민레짐 못지않게 한 국가의 민주주의 발전 수준 역시 난민보호와 매우 긴밀한 상관관계를 가질 수 있다는 중요한 시사점을 제공한다.

인도네시아 역시 태국, 말레이시아와 마찬가지로 「난민협약」에 가입하지 않았으며, 별도로 난민법을 제정하지 않은 채 이민법에 근거하여 난민 문제에 대응한다는 점에서 난민보호의 제도화 수준은 매우 취약한 편이다. 하지만 난민에 대해 엄격한 정부의 공식적인 입장과는 달리 인도네시아는 관용과 공존을 지향하는 정책을 추구한다. 특히 난민지원 관련 국제기구나 단체들과의 협력이 활발하여 부분적 또는 비공식적 난민보호가 이루어진다는 특징을 보인다. 인도네시아에 소재하는 국제기구 중 난민 문제 해결을 위해 적극적으로 활동하는 기관으로는 UNHCR 인도네시아지부, IOM, 예수회난민지원단체(JRS: Jesuit Refugee Service), 난민권리보호회(SUAKA), 인권활동그룹(HRWG: Human Rights Working Group), 국제사면위원회(Amnesty International) 인도네시아지부 등이 있다.

인도네시아는 또한 다수의 국제인권법에 가입한 국가라는 점에서 난민에 대한 보충적 보호를 기대할 수 있는 여지가 있다. 또한 인도네시아는 2009년, 아세안정부간인권위원회(AICHR: ASEAN Intergovernmental Commission on Human Rights) 창설에 기여하고, 유일하게 인권운동가를 정부 대표로 임명한 국가이기도 하다. AICHR은 아세안이 공식적으로 포괄하지 못하는 여러 인권 사안을 다루는 창구로서, 난민 문제 또한 이를 통해 다룰 수 있다는 점에서 중요하다.

필리핀은 오래전부터 역내외 다수의 국가에서 탈출한 난민을 받아들인 역사를 보유하고 있다. 그 역사는 제1차 세계대전 종전 후 러시아에서 탈출한 백(白)러시아인의 물결이 당도한 1910년대까지 거슬러 올라간다. 이후로도 필리핀은 아홉 차례에 걸쳐 전 세계 난민을 받아들였으며, 세계사적으로도 매우 이른 시기인 1981년에 「난민협약」과 「의정서」를 비준하였다. 인도차이나 난민 위기 사태 당시에도 필리핀은 총 30만 명에 육박하는 베트남과 캄보디아, 라오스 난민을 받아들이기도 했다.

필리핀은 「난민협약」 당사국으로서 1988년에 아세안 국가 가운데는 최초로 공식적인 난민심사 시스템을 구축하였다. 필리핀 법무부의 난민 및 무국적자 보호부는 2012년, 난민 지위와도 밀접한 관련이 있는 ‘무국적자 지위 결정에 관한 절차’를 도입하기도 했다. 여기서 더 나아가 2022년 3월에는 「난민 및 무국적자 귀화 촉진에 관한 규칙(Rule on Facilitated Naturalization of Refugees and Stateless Persons)」을 제정했는데, 이는 세계 최초로 사법부가 주도하여 난민과 무국적자의 귀화 절차를 간소화하는 데 나선 예로 평가된다.

필리핀은 UNHCR이 추진하는 ‘난민과 함께하는 도시(Cities #WithRefugees)’ 캠페인 참여국 중 하나이다. 이는 지방정부 차원에서 국제적 난민보호 이니셔티브에 참여하고 있는 사례로, 필리핀에서는 2019년부터 13개 도시가 연대 성명서에 서명하여 전 세계 250개 이상의 도시와 함께 난민을 지원하고 포용적인 사회를 만드는 데 동참하고 있다. 2023년 8월에 필리핀은 ‘새로운 환승 협약(new transit agreement)’에 가입하는 등 국제사회의 난민보호 규범을 이행하는 데도 앞장서고 있다. 이러한 노력에도 불구하고 필리핀에 체류하는 난민 수가 2022년 기준 856명으로 많지 않다는 사실은, 제도화 자체가 난민보호의 충분조건이 아닐 수 있음을 시사한다.

캄보디아는 과거 인도차이나 난민사태의 한 축을 이루는 대규모 난민을 발생시킨 국가이기는 하나, 필리핀에 이어 1992년 「난민협약」에 가입하고 난민보호와 밀접한 9개 핵심 국제인권법을 모두 비준했거나 서명한 국가이기도 하다. 이런 점에서 캄보디아는 필리핀에 비견할 만하다. 하지만 2022년 기준 캄보디아에 체류하고 있는 난민 수는 총 24명에 불과하며, 그나마도 베트남전쟁의 여파로 탈출한 베트남 산지인(山地人, Montagnard) 난민이 대부분을 차지한다. 1993년 총선거를 통해 새로운 체제가 수립된 이후로도 정치적 불안으로 인해 국내실향민(IDPs)이 대거 발생하는 등 자체적으로 감당해야 할 난민 문제 또한 적지 않다.

캄보디아는 헌법에 보편적 인권 보장과 국제법 준수 의지를 표명하고 있고, 2009년에 「난민인정절차 시행령」을 제정하여 구체적이고 포괄적인 수준에서 난민보호를 위한 법적 기반을 갖추고 있다. 하지만 시행령 제정 이후 이전까지 UNHCR이 관할하던 난민지위결정(RSD: Refugee Status Determination) 업무가 캄보디아 정부로 이관되면서 여러 문제점이 나타나고 있다. 난민지위결정 절차 진행 기간이 매우 지연되고, 정부 차원의 지원 또한 전무하여 난민 신청자의 경제적ㆍ심리적 부담이 가중되는 상황이다. 아울러 2009년 위구르족 비호신청자를 중국으로 강제송환한 후 막대한 원조를 수령하고, 이어 2014년에는 호주와 나우루 거류 난민 수용에 관한 협정을 체결한 대가로 5,500만 호주달러를 받는 등 캄보디아는 난민을 경제적 거래의 대상으로 활용한다는 비판을 받고 있다. 캄보디아는 JRS를 제외하고는 난민보호 관련 비국가행위자의 활동도 거의 이루어지지 않는 문제 또한 안고 있다.

아세안 5개국의 난민보호 실천 사례를 비교분석한 결과, 연구 방법에서 제시한 세 가지 변수는 상당 부분 유효한 것으로 확인되었다. 특히 지리환경적 요인은 태국과 말레이시아, 인도네시아의 높은 난민 수용률과 직접적인 관련성이 있는 것으로 확인된다. 단지 지리적 인접성이라는 차원에서뿐 아니라 대륙부와 도서부 동남아시아가 갖는 사회문화적 특성이 일정 수준 반영되었다는 점에서도 지리환경 변수의 영향을 확인할 수 있다. 이는 특히 말레이시아 사례에서 두드러지는데, 도서부 동남아시아의 특징 중 하나인 이슬람이라는 종교 배경이 미얀마 로힝자족을 비롯한 무슬림 난민을 끌어당기는 흡인요인으로 작용하는 것으로 추정된다.

난민 수용국의 경제적 조건은 지리적 접근성 못지않게 중요한 변수로 작용할 수 있음을 국가별 사례를 통해 확인할 수 있었다. 동남아시아 역내 최대 노동력 수입국인 말레이시아와 태국으로 향하는 난민의 흐름이 이를 뒷받침한다. 이러한 현상은 반대로 「난민협약」 당사국임에도 난민의 취업 기회가 매우 제한적인 필리핀과 캄보디아의 난민 수가 매우 적은 현상을 설명하는 데도 유효하다. 경제변수는 동남아시아의 장기화한 난민 위기 상황과 관련하여 특히 중요한 시사점을 준다. 서구권 국가로의 재정착이 기약 없이 지연되는 상황에 대비하여 난민들은 생계유지가 가능한 조건을 찾아 경유지 국가를 선택할 것이기 때문이다. 불법이주민으로서의 불안정한 지위를 감수해야 하는 고충이 있기는 하나 경제적 필요에 따라 이들의 존재를 일정 수준 묵인하는 국가가, 기회 자체를 얻기 힘든 국가보다 선호된다는 사실이 아세안 5개국의 균일하지 않은 난민 분포율에서 확인된다.

목숨을 걸고서라도 본국에서 탈출하는 난민으로서는, 단지 생명을 부지하는 것만이 그러한 위험을 무릅쓰는 궁극의 목표는 아닐 것이다. 난민들은 경제적 기회뿐 아니라 인간으로서 누려야 할 기본적인 권리와 존엄을 지킬 수 있는 곳, 또는 최소한 그러한 환경을 만들어갈 여지가 있는 곳을 찾아 이동한다. 난민보호와 민주주의의 관계에 주목해야 할 필요성이 여기에 있다. 아세안 5개국의 민주주의 수준을 비교한 결과는 이러한 가정을 뒷받침한다.

본 연구에서는 태국과 캄보디아를 선거권위주의 체제로, 말레이시아와 인도네시아, 필리핀을 선거민주주의 체제 국가로 대별하는 비교분석의 틀을 구상하였다. 이는 선거제도를 갖추었더라도 권위주의 통치가 강성한 경우 이러한 제도의 효과가 제대로 발현되기 어렵다는 가정에 따른 것이었다. 하지만 이러한 틀은 태국으로 향하는 대규모 난민 이동을 설명하지 못하는 난점을 갖는다. 이에 본 연구에서는 선거제도에 국한하지 않고 전반적인 민주주의 수준을 비교하여 난민보호와의 관계를 파악하였다. 민주주의 및 자유지수를 비교한 결과 난민 수용률 및 난민보호 수준 사이에는 상당한 상관관계가 있음이 확인되었다. 이러한 틀은 특히 아세안 5개국 가운데 민주주의 지수에서 유일하게 권위주의로 평가된 캄보디아의 저조한 난민보호 현황을 설명하는 데 유효했다. 선거라는 제도 자체는 존재하더라도 집권 정당을 견제할 수 있는 정치 세력의 활동이 억압되고, 소수자의 권익을 옹호하여 정치적 목소리를 내는 시민사회가 부재하는 환경에서 난민과 같이 취약한 집단에 대한 보호는 기대하기 어렵다. 비록 ‘결함이 있는 민주주의’로 평가되기는 하나 태국과 말레이시아, 인도네시아 및 필리핀의 경우 난민의 권리 보호를 위한 시민사회 활동이 활발하고, 난민 역시 수동적인 보호의 대상이 되기보다는 자신의 권리를 쟁취하기 위해 적극적으로 활동하는 모습을 보여준다. 이런 점에서 난민보호의 수준은 난민을 받아들이는 국가의 민주주의 발전 수준과 궤를 같이한다고 볼 수 있을 것이다.

아세안 5개국의 난민보호 실천에 관한 분석을 바탕으로 본 연구에서는 한국 정부의 난민지원정책, 외교 및 국제개발협력 분야에서의 협력 가능성, 한국 시민사회의 연대활동이라는 세 차원에서의 정책적 시사점을 탐색하였다.

1) 한국 난민지원정책 차원의 함의
아세안 5개국 사례는 먼저 중앙정부와 지방자치단체 간의 협력체계 구축 및 강화가 난민보호에 매우 중요하다는 사실을 시사한다. 태국의 경우 국가 차원의 난민심사제도를 갖추고 있지는 않으나 지방수용위원회를 구성하여 난민이 거주하는 지역의 지방정부가 난민의 적격 여부를 심사하고 그에 합당한 지위를 부여하도록 하고 있다. 필리핀 또한 ‘보호 대상자를 위한 지방정부 지원에 관한 제안서’를 발표하여 난민보호를 위한 지방정부의 책임과 자율성을 높였다. 필리핀의 13개 도시가 참여하는 UNHCR의 ‘난민과 함께하는 도시(Cities #WithRefugees)’ 캠페인 사례는 난민과 함께 살아가는 지역사회가 자발적으로 나설 때 실질적인 난민보호가 이루어질 가능성도 높아진다는 점을 보여준다. 난민정책에 관한 지방정부의 자율성 보장은 그 첫걸음이라 할 수 있다. 하지만 난민보호를 위한 충분한 재원과 지침을 마련하지 않은 채 지방정부에 그 책임만 떠넘긴다면 오히려 역효과를 낼 수 있다는 점도 충분히 고려해야 할 것이다. 지방정부에 자율성을 부여하되, 난민에 대한 인식 제고 및 상호존중을 위한 지침을 마련하고 난민을 수용하는 지역사회에 적절한 인센티브를 부여하는 등의 방법은 정주사회의 부담을 완화하고 수용성을 높이는 데 도움을 줄 수 있을 것이다.

아울러 2024년이면 10년이 되는 우리의 재정착 시범사업 프로그램을 정례화하고, 한국에 대한 이해도가 높고 우리 사회에 정착할 의지가 높은 난민에 대한 재정착 및 보충적 유입경로를 확대할 필요가 있다. 한국 정부는 2015년부터 재정착 시범사업을 통해 연간 약 30명의 난민을 국내에 정착시키고 있다. 2015년부터 2017년까지는 태국 매솟의 난민캠프에 거주하던 미얀마 난민을, 2018년부터는 말레이시아 도심 난민을 정착시켰다. 한국 정부는 난민캠프를 따로 두지 않고 도심 지역에 난민을 재정착시키고 있는데, 그 이유 중 하나는 서비스업에 종사하면서 스스로 생계를 책임지는 도심 난민의 상황이 우리나라의 노동 시장 구조와 비슷하다고 판단했기 때문이며, 실제로 말레이시아에서 한국으로 재정착한 난민들의 경제적 자립도는 높게 나타났다. 이러한 사례는 재정착 전 난민들이 살아오던 환경에 대한 이해를 바탕으로 재정착 프로그램을 추진하는 것이 바람직하다는 점을 말해준다. 하지만 아직은 그와 같은 기회가 매우 제한적이라는 한계가 있는바, 그 폭을 늘려나가려는 노력이 요구된다.

보충적 유입경로를 통한 난민 수용은 근래 크게 주목받고 있는 대안적 해법 가운데 하나이다. 우리나라에서도 최근 난민 유학생을 유치하는 등의 방법으로 이 경로를 통한 보호에 동참하고 있다. 법무부의 일자리 연계 프로그램도 근로에 기반한 보충적 유입경로의 일환으로 추진되고 있다. 하지만 재정착 시범사업과 마찬가지로 현재까지는 그와 같은 기회가 매우 제한적인 수의 난민에게만 주어진다는 한계가 있다. 일자리 연계 프로그램도 난민이 종사할 수 있는 직업군을 매우 협소하게 제한하고 있어 학력 수준이 높고 전문적인 기술을 갖춘 난민이 제 역량을 발휘하지 못하고 있는 실정이다. 난민을 일괄적으로 균일한 집단으로 간주하기보다는 개개인의 역량을 평가하여 적절한 취업 기회를 보장한다면 우리의 외국인력 고용제도가 갖는 한계를 보완하는 데도 큰 도움이 될 것이다.

2) 한국 외교 및 국제개발협력 관련 시사점
한-아세안 연대구상(Korea-ASEAN Solidarity Initiative)은 한국 정부의 인도ㆍ태평양 전략(Indo-Pacific Strategy) 가운데 동남아시아에 초점을 맞춘 외교정책이다. 이전 정부의 신남방정책과 비교할 때 한-아세안 연대구상은 ‘가치’와 ‘비전통 안보’를 중시한다는 특징을 갖는다. ‘가치외교’는 자유와 인권을 중시한다는 점에서 난민 문제를 포괄할 여지가 크다. 비전통 안보에 대한 강조 역시 초국적 이슈로서 국제적 협력과 거버넌스를 요하는 난민 문제에 대한 적절한 접근법이라 할 수 있다. 따라서 난민 문제를 가치외교 및 비전통 안보 외교의 이슈로 상정하여 해법을 모색할 필요가 있는데, 동남아시아 난민 문제와 관련한 협의의 경우 동아시아정상회의(EAS: East Asia Summit), 아세안+3(APT: ASEAN Plus Three) 등의 협의체를 적극적으로 활용하는 것이 바람직할 것이다.

전 지구적으로 심화하는 난민 위기를 완화하기 위해서는 난민 발생의 근본 원인을 제거하는 것이 중요하다. 일반적으로 난민은 분쟁국이나 취약국에서 발생할 확률이 높다. 따라서 분쟁국과 취약국의 사회안정과 경제성장을 위한 국제개발협력 프로그램을 활용하여 난민 발생의 원인을 줄이기 위한 노력이 필요하다. 이와 함께 난민 문제에 대한 범분야(cross-cutting) 접근과 「국제개발협력기본법」, 국제개발협력 관련 제도 및 정책 등을 적절히 활용하여 제도적으로 난민을 적극 수용하고 지원하려는 노력도 요구된다.

이러한 맥락에서 한국 정부 또한 난민 문제 해결을 위한 국제개발협력 프로그램을 적극적으로 개발하고 확대할 필요가 있다. 지난 10여 년간 한국이 수행한 국제개발협력 프로그램 중 난민 관련 사업은 극히 일부로 확인된다. 현재 일부 공여국에서는 국내 유입 난민 지원 방안 중 하나로 ODA 프로그램을 활용하고 있다. 한국 또한 난민 문제에 대한 인식 제고와 중장기적 전략 구축을 위해 ODA 활용을 적극적으로 고려할 필요가 있다. 예를 들어 공여국 내 난민지원 할당금(in-donor refugee costs), IOM, UNHCR 등 국제기구를 통한 다자협력 확대, 중앙-지방정부 간 유기적인 연대와 협력 등이 있다.

3) 한국 시민사회의 연대활동 관련 시사점
한국의 시민사회는 1990년대부터 새로운 방식의 국제연대운동을 전개하기 시작했고, 2000년대부터는 아시아연대운동이 국제활동의 핵심어로 자리하게 되었다. 이주민 보호는 운동의 중요한 축을 이루었으며, 그 보호 대상에는 난민과 비호신청자도 포함된다. 이런 점에서 시민사회 차원의 국제적 연대활동은 난민보호와 관련하여 중요성을 띠는데, 문제는 난민지원 활동을 전개하고 있는 시민사회단체의 수가 많지 않다는 점이다. 정부의 비영리 민간단체 공익활동 지원사업 관리정보 시스템에 등록된 1만여 개의 단체 가운데 난민지원 활동을 하는 단체는 14개에 불과하다. 그나마도 대부분이 국내 유입 난민을 지원하는 활동에 집중하고 있어 동남아시아를 비롯하여 많은 난민이 거주하고 있는 현장에 대한 지원활동은 저조한 형편이다. 동남아시아를 경유지로 삼는 난민이 증가하고 또한 대기 상태가 장기화하는 현실을 고려할 때, 이들을 지원하는 단체의 수를 늘려나갈 필요가 있다. 하지만 난민 문제만을 전문적으로 다루는 단체 수를 늘려가는 데는 한계가 있을 수밖에 없다. 따라서 보건의료ㆍ교육ㆍ환경ㆍ평화ㆍ여성ㆍ인권운동 단체가 기존의 활동에 난민사업을 하위 범주로 포괄해나갈 필요가 있다.

몇 안 되는 단체의 현장지원 활동이 태국 매솟이나 방글라데시의 콕스 바자르와 같이 난민이 밀집된 특정 지역에 집중되고 있는 점도 우리 시민사회 연대활동의 한계라 할 수 있다. 태국에 입국했던 난민들이 말레이시아로 다시 떠나는 흐름이 말해주듯이 난민들은 계속해서 이동하고 있고, 그 결과 동남아시아 각지에 산재하는 양상을 보인다. 한국 시민사회 역시 이러한 상황에 맞춰 활동 지역을 지리적으로 확산해나갈 필요가 있을 것이다. 동남아시아 현지 난민지원 활동 단체들과의 연대는 활동 지역 확장에 필요한 인적ㆍ물적 자원의 한계를 극복할 수 있는 좋은 방법이다. 아울러 정부 재원을 활용할 수 있는 방도를 찾으려는 노력도 필요하다. 이를 위해서는 난민지원 활동을 하려는 시민사회단체가 자체적으로 난민지원 활동 단체로서의 정체성을 피력하면서 같은 목적을 가진 다른 단체들과 연대하려는 노력이 필요하다. 이를 통해 난민보호 활동이 점점 더 가시화될 때 정부의 국제개발협력 분야 중 하나로 난민지원이 범주화될 가능성도 높아질 것이다.

본 연구에서 다룬 아세안 국가들의 난민지원단체들이 난민보호를 위해 국제기구 및 정부와 함께하는 삼각협력에 익숙하다는 점 역시 우리 시민사회가 주목할 만한 지점이다. 우리나라 시민사회단체들은 국제연대의 일환으로 아시아태평양난민권리네트워크(APRRN: Asia Pacific Refugee Rights Network)에 적극 참여하고 있다. 하지만 연대의 파급력을 더욱 높이기 위해서는 학계와 유엔 산하 기구들도 끌어들일 필요가 있다. 아울러 난민 심사체계와 인권보호 등 법ㆍ제도 차원의 지원뿐 아니라 보충적 유입경로를 활성화하고 난민 데이터를 수집 및 진단하는 활동을 병행하는 등 다각적이고 포괄적인 난민보호 접근법도 구상할 필요가 있을 것이다.

Recently, we have witnessed global refugee crises caused not only by armed conflicts and wars but also by climate change. The situation is as serious as they were when the international community adopted the 1951 Convention Relating to the Status of Refugees (hereafter the 1951 Convention), requiring international cooperation and collaboration more than ever. However, the international responses have not been enough, even retrograde, to address the crises. For instance, refugee hosting countries, like Australia and the USA, used to provide resettlement opportunities for refugees over the long histories of immigrants, complying with the 1951 Refugees Convention. But now, even those countries are trying to evade refugee protection responsibilities. The indefinite delay of resettlement to the host countries, mainly in the global north, has led to a ‘protracted refugee situation’ in the accommodating countries in Southeast Asia, which reveals the limitation of the international refugee regime based on the 1951 Refugee Convention and the 1967 Protocol Relating to the Status of Refugees (hereafter the 1967 Protocol).

The refugee issues demand international collaboration because it is related to people crossing the borders. That is why the international community realized the necessity to regulate the issue and formulated the international refugee laws, including the 1951 Refugees Convention and the 1967 Protocol, to share the responsibilities. Korea also has taken part in these efforts by ratifying the 1951 Convention and the 1967 Protocol in 1991 and legislating the Refugee Law in 2013 for the first time in Asia. In addition, the country has implemented a pilot program to resettle around 30 refugees yearly since 2015. However, there are many challenges to complying with international regulations and fulfilling responsibilities to protect refugees, as we noticed from the case of Yemen refugees claiming asylum in Jeju Island in 2018. Also, Korea has often been criticized for evading its fair share of refugee protection responsibilities due to its low refugee recognition rate, which is 2.8%.

This study aims to suggest some implications for refugee policies to help the Korean government carry out its obligations as a sound member of the international community. In this regard, some ASEAN countries may provide good reference points with their decades-long experiences coping with refugee issues. 

Southeast Asia is a region both to be the origins of refugees and to provide accommodating space for them over the years. This two-sided situation has been developed due to the ‘open regional system’ based on its geographical and environmental aspects. The countries in Southeast Asia have been the origins of refugees in their histories. Their histories have evolved by combining the external pressure and internal dynamics from the traditional state-building process and colonization by the Western powers to independence movements. All these events have frequently led to wars and conflicts with their neighbors and/or within the countries. At the same time, Southeast Asian countries have provided shelters for refugees flowing in from the neighboring countries.

In fact, from when we had no clear distinction between victims of disaster, displaced people and refugees, peoples in Southeast Asia have crossed the borders with much fewer restrictions. Although the modern state-nations have developed more strict distinctions based on peoples' origins and the borderlines, Southeast Asian countries have tolerated those moving into their territories and allowed their, though unofficial, integration. These Southeast Asian histories and experiences seem different from those assumed by the international refugee regime based on the 1951 Convention and the 1967 Protocol. Thus, we may need different perspectives to understand them. This study aims to highlight the lessons learned from some ASEAN countries' experiences, explore the implications of improving the Korean refugee policies, and search for the themes and methods of future collaborations with these countries.

We select the countries for our study with a criterion: whether to ratify the international refugee laws. The first group includes those ratifying the 1951 Convention and the 1967 Protocol, which means they are expected to have institutional protection for refugees, complying with international standards to some extent. These countries could be used as reference points for Korea under similar conditions. The second group consists of the countries without ratifying either but allowing the refugee influx for decades. They provide ‘partial’ or ‘unofficial’ protection for refugees because they do not recognize the refugee status but permit the United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR), International Organization for Migration (IOM), and other local/ international NGOs to help refugees. We select five ASEAN countries, the Philippines, Cambodia, Malaysia, Thailand, and Indonesia, and put the first two countries into the ratifying group and the other three into the non-ratifying group.

We use a comparative methodology, ‘contrast of contexts,’ to extract the implications of the refugee protection practices in the five countries with three variables, institution, geo-environment, and socio-political environment, reflecting the characteristics of the five selected countries. First, with the institution variable, we determine whether ratification of the 1951 Convention and the 1967 Protocol would provide any actual protection to refugees. Second, we use the geo-environmental variable dividing Southeast Asia into two, mainland (Thailand and Cambodia) and maritime (Malaysia, Indonesia, and Philippines), to understand the influence of the geographical location and environmental factors on the refugee issues. This variable helps explain the ways of the refugee inflow and outflow and the size and composition of the incoming refugees. The last variable, the socio-political factor, is selected to explore the relationship between the levels of democracy and refugee protection. We categorize Thailand and Cambodia as electoral authoritarianism and Indonesia, Malaysia, and the Philippines as electoral democracies. We also analyze what aspects of the political system may create differences in refugee protection practices. The political variable may affect the variety of actors, the autonomy of civil society, refugees' preferences, and local integration.

The existing literature on Southeast Asian refugee issues mainly focuses on ratifying the 1951 Convention and the 1967 Protocol and criticizes the institutional weaknesses of refugee protection. 
Specifically, most studies are inclined to denounce the accommodating countries to control the refugee inflow with the immigration law, to regard their policies as defensive, and to depreciate the outcomes of the refugee-relevant practices in these countries. While the existing studies narrowly focus on the institutional protection the central governments provide, they ignore positive outcomes and achievements made by other actors, including local governments, international organizations, civil society, and refugee-led organizations. Our study wants to fill the gap by exploring the practices of refugee protection carried out by various actors, both governmental and non-governmental, by overcoming the weaknesses of regulations and policies through interaction.

Chapter 3 presents the essence of our study, investigating the refugee situations in the five countries and analyzing the refugee protection practices of different actors and their implications. 
Thailand's geographical location has made the country most susceptible to refugee crises caused by the events in the neighboring countries. Especially during the Indochina War, the country formed a primary policy direction in responding to the refugee crises, summarized as ‘humane deterrence,’ which Thailand has maintained until now. In 1979, when the country had the refugee influx from Cambodia, the Thai government enacted an immigration law, defining anybody entering the country without the government's permission as ‘an illegal immigrant.’ It has become the basic approach of the Thai government to apply not only to refugees from the Indochina War but also to any refugees arriving later, including massive inflow from Myanmar. However, in reality, the Thai government has accommodated around 100,000 Myanmar refugees in 9 refugee camps scattered along the Thai-Myanmar border and provided shelter by conniving the countless Myanmar people without refugee status to live as undocumented immigrants in the Thai territory. Even though the country did not ratify the 1951 Convention, she has the constitution and other domestic laws to be used for refugee protection while ratifying several international human rights laws to provide legal space for complementary protection. In addition, the country has allowed unofficial protection to be provided by international organizations, including UNHCR and refugee-supporting NGOs. In response to the prolonged Myanmar refugee situation, the Thai government formed the Provincial Admission Boards in the provincial governments to support the registration of qualified refugees for the third country resettlement program implemented by UNHCR, the USA and other Western countries in the mid-2000s. Also, the Thai government has provided medical services and education through various non-governmental actors' activities, including Mae Tao Clinic. In summary, while Thailand has insufficient institutional protection at the national level, the country has provided various complementary protection.

Malaysia has hosted the most enormous number of refugees in Southeast Asia. In 2022, the country was recorded to host 134,554 refugees from various origins, including those out of Southeast Asia and neighboring countries such as Myanmar, from which refugees passed through Thailand. The Andaman Sea Crisis of Rohingya in 2015 became a turning point in Malaysian refugee policies. Since then, the Malay government has allowed Southeast Asian refugees to stay temporarily in its territory until durable solutions for refugees are made. Recently, the refugee influx due to the military coup in Myanmar has increased the work burden of UNHCR, which has been the leading actor in determining the refugee status and protecting them, resulting in the deteriorating situation of refugees. Similar to Thailand, Malaysia has an immigration law to control refugees, thus leaving refugees without any legal status and making refugees vulnerable to arbitrary detention and deportation as illegal aliens.

When a country does not ratify the Refugee Convention, we may appeal to international human rights laws for complementary refugee protection. However, Malaysia ratified only three core international human rights laws: the Convention on the Rights of the Child, the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination Against Women, and the Convention on the Rights of Persons with Disabilities. Even worse, the country made several reservations for each Convention, resulting in watering down the laws. Nonetheless, it is crucial to recognize that the country has allowed various international organizations, national agencies and civil society to promote the refugees' rights in alternative ways. In addition, recently, the Malay Prime Minister has taken more positive steps related to the refugee issues, such as using the term ‘refugees’ to refer to those who would be called ‘illegal aliens’ and urging cooperation and collaboration of Southeast Asian countries over the issues.

Moreover, there was a significant legal case in February 2023 about refugees' worker rights. A refugee worker brought a case of unfair dismissal and wage delay to the Industrial Court of Malaysia and received a favorable verdict. The victory was regarded as an official recognition of the rights of refugees as workers for the first time. The case was a part of the legal progress and achievements for refugees and other social issues, such as the death penalty and women's and minorities' rights, through legislation and court cases during the first half of 2023. The Malaysian experiences suggest an important lesson that enhancing democracy in a society may be as crucial as the international refugee regime in order to improve refugee protection.

Indonesia also did not ratify the refugee convention or the refugee law. The country has used the immigration law to deal with refugee issues. These facts may attribute the country seemingly to having very weak refugee institutions. However, contrary to the strict official position, the government has implemented refugee policies based on tolerance and co-existence. Mainly, the government has provided partial or informal protection by collaborating with international and local organizations working for refugees. These groups include UNHCR Indonesia, IOM, Jesuit Refugee Service Indonesia, SUAKA, Human Rights Working Group, and Amnesty Indonesia.

In addition, Indonesia ratified several international human rights laws, which can be used to advocate complementary protection for refugees. Also, in 2009, the country contributed to forming the ASEAN Intergovernmental Commission on Human Rights (AICHR) and became the only country to appoint a human rights activist as its representative. AICHR is a body that copes with human rights issues that ASEAN may not officially cover. Thurs, it can work on refugee issues.

Historically, the Philippines has accepted refugees from various origins both in and out of Southeast Asia. The refugee history could date back to 1910 when White Russians escaping from Russia flowed into the country after World War I. Since then, the country has opened its door to refugees around the world nine times more and ratified the Convention and the Protocol in 1981, earlier than many other countries. Also, the country accommodated around 300,000 refugees from Vietnam, Cambodia, and Laos during the Indochina refugee crisis.

Also, the country installed the refugee status determination system in 1988 for the first time among ASEAN countries. The Refugees and Stateless Persons Protection Unit under the Ministry of Justice introduced the procedures to determine the status of stateless persons in 2012, which are closely related to refugee status determination. Furthermore, the government enacted ‘the Rule on Facilitated Naturalization of Refugees and Stateless Persons’ in March 2022, the first case in the world for the judicature to lead the simplification of the naturalization procedures of stateless persons.

In addition, some of its cities have participated in the UNHCR campaign of Cities #WithRefugees since 2019. This is one of the examples of local governments taking part in the international initiative for refugee protection. In the campaign, 13 Philippines cities have signed the statement of solidarity together with more than 250 cities worldwide, pledging to support refugees and promote inclusion. In August 2023, the Philippines continued to respect international standards, including joining the ‘New Transit Agreement.’ However, despite its efforts, the number of refugees in the Philippines was only 856 in 2022. It may mean that the institutionalization of refugee protection may not be enough to protect refugees.

Once Cambodia was one of the origins of mass refugee outflow during the Indochina refugee crisis, the country ratified the Refugee Convention in 1992 following the Philippines, and all nine core international human rights laws closely related to refugee protection. In this regard, the country could be compared to the Philippines. However, the number of refugees staying in the country was only 24 persons in 2022, the majority of whom were Montagnard, the indigenous people from Vietnam Highlands escaping during the Vietnam War. In addition, even after the new government was set up through the 1993 election, the country has struggled with its domestic issues, including massive Internal Displaced Persons (IDPs) resulting from internal political turbulence.

Cambodia has a sound legal foundation for refugee protection both in general and in detail, with the constitution guaranteeing universal human rights and respect for international laws and with the 2009 enactment of a decree about the refugee status determination (RSD) procedure. However, especially the 2009 decree resulted in some negative outcomes. One of the most significant changes made by the decree was transferring the task of determining refugee status, which used to be done by UNHCR, to the Cambodian government. This change caused several problems. For instance, the RSD procedures have been considerably delayed, but there was no government support. This situation has increased the economic and psychological burdens of asylum seekers. Even worse, the Cambodian government has been criticized for using refugees for the country's economic gains. One such case was receiving tremendous aid from China after deporting Uighur asylum seekers to China in 2009. Another case was that the Cambodian government accepted 55 million Australian Dollars in return for signing an agreement about resetting Nauru refugees in Cambodia who initially tried to seek protection in Australia in 2014. To make matters worse, the country has no non-governmental actors except Jesuit Refugee Service Cambodia.

The comparative analysis of refugee protection practices in the five ASEAN countries reveals that the three factors proposed in the research methods were valid. In particular, geographical factor such as geographical proximity is directly correlated with the high level of refugee admission in Thailand, Malaysia, and Indonesia. Besides, the socio-cultural characteristics of mainland or island Southeast Asia also have varying effects on different countries. For example, the official religion of Malaysia, Islam, which is considered a characteristic of island Southeast Asia, plays as a pulling factor in drawing Muslim refugees into the country, including the Rohingya people from Myanmar.

It was also found that the economic condition of host countries is a significant factor. This claim is supported by the massive flow of refugees heading to Malaysia and Thailand, the two largest labor-importing countries in the region. Conversely, the economic factor also explains why the Philippines and Cambodia host a minimal number of refugees, although they are the signatories to the refugee treaties to some extent. Refugees tend not to consider the two countries as their final destination since the states provide minimal opportunities for refugee employment.

Economic factor provides valuable insights for understanding the prolonged refugee crisis in Southeast Asia. Given the significant delay and uncertainty of resettlement to the third country, refugees are more likely to move to host countries with relatively stable livelihoods. Refugees would prefer host countries that tolerate their presence to some extent over countries where employment opportunities are scarce- although the tolerance is entirely driven by the state's economic necessity. This finding seems to be valid in the cases of the five ASEAN countries analyzed in this study. Importantly, however, from the perspective of refugees risking their lives to escape their home countries, it is likely that their ultimate goal is not just to save their lives. Refugees are looking for places where they can not only economically survive but also live with the fundamental rights and dignity they are entitled to as human beings. This understanding draws our attention to the relationship between refugee protection and democracy. Comparing the level of democracy in the five ASEAN countries supports this assumption.

This study devised a comparative framework to distinguish between Thailand and Cambodia as the countries with an electoral authoritarian regime and Malaysia, Indonesia, and the Philippines as the countries with an electoral democracy. This analytic frame was based on the idea that all the countries under study have electoral systems. However, in cases where authoritarian rule is strong, the effectiveness of these systems may be limited. However, this framework does not adequately explain the large-scale refugee movement towards Thailand. In this study, therefore, the role of democracy in refugee protection in each state was examined not only based on electoral systems but also by using various components of democracy. The analysis of democracy and freedom in the selected countries shows a significant relationship between the level of democracy of host countries and their refugee protection. The democracy factor was particularly useful in explaining the poor refugee protection in Cambodia, which has the lowest democracy index among the five countries assessed in this study. Protecting refugees is critically challenging in a country where political activities to hold ruling parties accountable are suppressed, and civil society advocating for the rights of minorities is absent, even if they all have the electoral system.

Although countries like Thailand, Malaysia, Indonesia, and the Philippines are often categorized as “flawed democracies,” their civil societies are active in refugee protection, and refugees living in those countries are also actively engaged in seeking their rights instead of remaining passive recipients of protection. Considering those cases, it is likely that the level of states' refugee protection improves with the level of democracy of the host country.

Building upon the comparative analysis of refugee protection practices in the five ASEAN countries, the following section explores some implications both for the Korean government and civil society in three aspects: for the refugee policies; for foreign policies; and for international solidarity of civil society.  

1) Implications for the South Korean government's refugee policies
The cases of the five ASEAN countries highlight the importance of establishing and strengthening collaboration between central governments and local authorities for refugee protection. In the case of Thailand, while it does not have a national-level refugee status determination process, it has created ‘local reception committees’ instead and allows local governments to assess the eligibility of refugees and grant them refugee status. Similarly, the Philippines published a Memorandum Circular on Local Government Assistance for Persons of Concern (POCs)' to strengthen local government's responsibilities and autonomy in refugee protection. The example of UNHCR's campaign, #WithRefugees, which involves 13 local cities in the Philippines, demonstrates that a country can provide meaningful support for refugees when local cities and communities voluntarily and actively engage in refugee protection. Ensuring autonomy for local governments in designing and implementing refugee policies is an important first step. However, it is also worth learning a lesson from Indonesia's failure. The case suggests that simply passing the responsibility to the local government without providing adequate funds and guidelines can burden local communities and lead to failure in refugee protection. Therefore, granting autonomy to local governments while simultaneously developing guidelines to enhance awareness and mutual respect for refugees, as well as providing appropriate incentives to the host communities, can be a way to address these challenges effectively. This approach strikes a balance between the central and local governments needed for an effective response to refugee protection.

Furthermore, as 2024 marks the 10th year of South Korea's resettlement pilot program, it is necessary to expand this initiative and make it a permanent policy. The country should consider enhancing its resettlement and complementary pathways, starting with refugees who have a sound understanding of Korean society and present a high willingness to resettle in the country. Since 2015, the South Korean government has resettled approximately 30 refugees annually through the resettlement pilot program. From 2015 to 2017, this program focused on resettling Myanmar refugees who were residing in refugee camps in Mae Sot, Thailand, and from 2018 onwards, it included refugees living in urban areas in Malaysia. South Korea's decision to resettle urban refugees in Malaysia is based on the assumption that urban refugees making a living in the service sector may be in a situation similar to that of the Korean labor market. Indeed, urban refugees from Malaysia have demonstrated high economic self-sufficiency. These cases highlight the importance of understanding the environments familiar to refugees in making resettlement programs. While the pilot program has been successful to some extent, it has only accommodated a small number of refugees. The government should consider expanding the program. 

In recent years, accepting refugees through complementary pathways has gained significant attention as an alternative solution to the limited number of resettlement opportunities. Very recently, South Korea also has tried it by bringing qualified refugee students for education. In addition, the Ministry of Justice has implemented a complementary pathway program to connect qualified refugee workers to job placement. However, similar to the resettlement program, only a few refugees have enjoyed these programs' benefits so far. In addition, the job replacement program has provided limited types of jobs, restricting refugees with skills and high education from utilizing their full capacities. It would be helpful not to treat refugees as a homogeneous group but to assess their diverse backgrounds and experiences and provide job opportunities accordingly. This more personalized and flexible approach also can help complement the limitations of current migrant labor employment policies as well. 

2) Implications for diplomacy and international development cooperation
The Korea-ASEAN Solidarity Initiative (KASI) is a foreign policy initiative focusing on Southeast Asia as one of the Indo-Pacific Strategies made by the new government of South Korea. Unlike the previous administration's New Southern Policy, the KASI is characterized by its emphasis on values and non-traditional security. The “values diplomacy” stresses the values of freedom and human rights, which can be extended to encompass various issues, including refugee issues. The emphasis on non-traditional security can be a basis for a comprehensive approach to refugee issues, requiring international cooperation and global governance beyond the borderland. Therefore, it is necessary to make the refugee issue one of the foreign policy agendas in the framework of value diplomacy and non-traditional security diplomacy. The East Asia Summit (EAS), ASEAN Plus Three (APT), and other consultative bodies would be desirable for discussions related to the refugee issue in Southeast Asia.

In order to alleviate the deepening refugee crisis around the world, it is vital to eliminate the root causes of refugees. Since refugees are generally more likely to originate in conflict or fragile states, it is crucial to reduce the causes of refugee outbreaks by leveraging international development cooperation programs for social stability and economic growth in conflict and fragile states. Along with this, efforts should be made to proactively accept and support refugees through policies and programs institutionalized by a cross-cutting approach and the Framework Act on International Development Cooperation and relevant degrees.

In this context, the Korean government must also actively develop and expand international development cooperation programs to solve the refugee issues. Over the past decade, only a tiny percentage of the international development cooperation programs implemented by South Korea have been related to refugee issues. Recently, some donor countries have used official development assistance (ODA) programs to help the receiving countries with the massive influx of refugees. Korea should also consider utilizing ODA to raise awareness of refugee issues and establish mid-long-term strategies, including allocating in-donor refugee costs, enhancing multilateral cooperation through international organizations such as IOM and UNHCR, and strengthening organic collaboration between central and local governments.

3) Implications for international solidarity of civil society 
Korean civic groups began a new form of international solidarity movement in the 1990s and have focused on solidarity activities with Asian countries as a core element of international affairs since the 2000s. Protecting immigrants has been a crucial component of these activities in which refugees and asylum seekers were beneficiaries. In this context, civil society's international solidarity activities have been a significant aspect concerning refugee protection in South Korea. Despite its importance, only a small number of civil society organizations have been engaged in refugee protection activities. Among the more than 10,000 organizations registered in the government's Management Information System of the Non-Profit/ Non-Governmental Organizations (NPOs or NGOs), only 14 organizations claim to conduct refugee-related activities. Even these organizations mostly focus on assisting refugees residing in Korea but barely support refugees largely located in Southeast Asia and other areas. Considering the refugee situations in Southeast Asia, such as the increasing number of refugees, the prolonged waiting times, and the geographical importance of Southeast Asia as a stopover, more groups must work on refugees in the region. It may not be easy to increase the groups only focusing on refugee issues. However, it is more feasible for other groups to extend their coverage to include refugees in healthcare, education, environment, peace, women's, and human rights movements. 

Moreover, the Korean organizations working for refugees in Southeast Asia mainly have concentrated in some densely populated refugee areas such as Mae Sot in Thailand and Cox's Bazar in Bangladesh. As indicated by the trend of refugees entering Thailand but heading to Malaysia, refugees continue to move around in Southeast Asia and scatter to the various areas in the region. Therefore, Korean civil society needs to expand its geographic scope of activities in response to the refugee movement trend. Solidarity with local refugee support groups in the areas is one of the proper ways to overcome the limitations of human and financial resources. In addition, they should make efforts to find ways to leverage government financial resources. To this end, civil society organizations seeking to engage in refugee assistance activities need to clarify their identity as refugee assistance organizations and stand in solidarity with other like-minded organizations. This effort will increase the visibility of refugee protection activities, which in turn will increase the likelihood of categorizing refugee assistance as one of the government's policies of international development cooperation.

It is also important for Korean civil society to note triangular cooperation in which refugee support organizations in the ASEAN countries are accustomed to working with international organizations and governments. Korean civil society organizations actively participate in the Asia Pacific Refugee Rights Network (APRRN) as part of international solidarity. However, in order to further increase the strengthening effect of solidarity, they should put an effort to encourage academia and UN organizations to be involved. In addition, they need to envision a multifaceted and comprehensive approach to refugee protection not only through legal and institutional channels, including refugee screening systems and human rights protection, but also by activating complementary pathways and collecting and evaluating refugee-related data.
국문요약

제1장 서론
1. 연구의 필요성과 목적
2. 선행연구 검토
3. 연구 방법
4. 연구 구성
제2장 글로벌 난민 위기와 동남아시아: 역사와 현황
1. 열린 지역체계 동남아시아와 난민 위기의 역사적 전개
2. 동남아시아 역내 난민 현황
3. 동남아시아 난민보호 프레임워크 개관

제3장 아세안 주요국의 난민지원정책
1. 태국
2. 말레이시아
3. 인도네시아
4. 필리핀
5. 캄보디아
6. 국가별 사례 비교분석 함의

제4장 결론: 한국에 대한 시사점
1. 한국 난민지원정책 차원의 함의
2. 한국 외교 및 국제개발협력 관련 시사점
3. 한국 시민사회의 연대활동 관련 시사점
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