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중장기통상전략연구 통일 후 남북한 금융·재정 통합방안 경제통합, 북한경제

저자 이상제, 박해식 발간번호 17-03 자료언어 Korean 발간일 2017.12.27

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  본 연구에서는 남북한 통일 이후 금융 및 재정통합 방안에 대해 논의하고자 한다. 이를 위해 통일 이후 한시적 분리운영 기간 최종단계에서의 북한지역의 모습을 전제로 금융 및 재정정책 과제와 대응방향을 논의하였다. 통합 이후 남북한 경제에 영향을 주는 충격은 남북한 경제의 이질성이 클수록 비대칭적으로 발생하여 정책 대응을 일률적으로 하는 것이 어렵기 때문에 통합에 따른 비용이 커진다. 통합에 따라 단일통화를 사용할 경우 남북한의 경제 실정에 맞춘 통화정책의 자율성도 포기하게 되어 경제 불안정성에 따른 손실이 발생한다. 반면 남북한 경제의 유사성이 커질수록 경제통합 및 단일통화 사용에 따른 이득도 커진다. 따라서 최적통화지역(OCA) 이론에 따를 경우 남북한 경제가 수렴한 정도가 통합에 따른 이득과 손실이 일치하는 임계수준보다 클 때가 남북한의 한시적 분리운영을 종료하는 시점이 된다.
  통합 후의 통화 및 환율정책 방향에 대한 논의에서는 화폐통합 시의 교환비율, 통화정책 운용, 대외건전성 확보, 외환건전성 강화, 유사 시 안전장치 구축 등과 관련한 정책과제를 분석하였다. 남북한 화폐의 교환비율은 한시적 분리운영 종료 시점(또는 기간)의 남북 통화 간 재정환율을 기준으로 하되 경제력 격차, 시장상황 등을 감안하여 조정하고, 분리운영 최종단계에서는 변동환율제도가 타당한 방법이라고 제시하였다. 통화정책은 한국은행이 남북한지역을 모두 관할하고 물가안정 및 금융안정을 동시에 고려하여 정책금리를 운용하는 것을 목표로, 전달 경로의 작동 여부를 확인하면서 공개시장조작을 통해 운용하는 방식을 제시하였다.
  남북한 통합 과정에서의 거시건전성 위험을 관리하기 위해서는 북한지역의 외채수준, 통합 시 외화유출 요인, 제2선 외환보유액 등을 감안하여 외환보유액을 확충하되, 금융회사의 도덕적 해이와 위험 심화 가능성에 유의할 필요가 있다고 강조하였다. 금융회사의 외화건전성 규제는 남한의 은행 및 비은행 금융회사의 경우 외화LCR 규제를 강화하고 실효성을 제고하며, 북한지역 금융회사의 경우 재무상태, 지역경제 상황 등을 고려하여 신중하게 접근할 필요가 있다. 통합 시 북한지역 기업의 부실 정도, 금융회사의 자본건전성에 따라 자본의 대거 유출 등 금융시장의 불안 가능성이 상존하므로 자본거래 허가제 등 안전장치를 제도화할 필요도 있다.
  금융산업 통합방안에서는 먼저 정책의 기본방향, 규제·감독 체계, 규제방식 등을 살펴보고 금융시장 및 기업구조조정, 정책금융, 서민금융, 금융소비자 보호 등 주요 정책과제와 대응방향을 논의하였다. 정책의 기본방향은 효과적인 금융중개 및 실물지원 기능을 갖추면서 새로운 환경변화에 대응하여 잠재위험을 극복하고, 대내적으로 금융자산을 효과적으로 축적할 수 있는 환경 구축을 목표로 설정하였다. 이를 위해서는 규제·감독 체계와 규제방식의 개선, 금융업권별 내적 변화와 부실기업의 구조조정 체계 확립, 정책금융제도 재정립이 필요하다. 또한 금융서비스 소비 경험이 축적되지 않은 북한특구의 상황을 감안할 때 서민의 금융 접근성 제고 및 금융소비자 보호의 제도 개선에 정책 역량을 특히 집중할 필요가 있다.
  분리운영 기간 종료 시점에서의 경제 및 재정 상황에 대한 불확실성을 감안할 때, 재정 부문의 통합 과제는 지방자치 분권 강화와 재정건전성 유지라는 대전제하에서 한시적 분리운영 시 남북한 재정구조의 차이를 해소하면서도 자치분권을 강화한 새로운 통합모형으로의 수렴 여부가 관건이다. 현재 우리나라에서 지방자치 분권을 위해 추진하고 있는 ‘자치분권 로드맵’ 비전하에서 강력하게 추진 중인 연방제에 버금가는 재정분권 방향과도 부합한다. 지역의 특수성과 다양성을 반영하면서도 자율과 책임이 조화되도록 재정분권 및 지방재정제도 등을 종합적이고 체계적으로 새롭게 개선해나가는 것의 핵심은 조세제도와 조세행정 등 재정수입 관련 제도의 통합과 재정지출 통제를 통한 재정건전성 유지 장치의 확보이다.
  지방재정제도는 지방정부를 통제하거나 조정하는 수단이 아니라 지방자치를 실질적으로 지원하는 장치로 운용할 필요가 있다. 이를 위해서는 재정조정의 계획성을 제고하여 예측가능한 지방행정 및 재정을 유도하는 것이 필요하다. 또한 통합 후 사회간접자본 투자 및 적정 수준의 사회보장 관련 예산 등 재정지출 구조의 변화와 조세환경의 변화를 고려할 때, 북한지역의 재정적자 누적을 억제할 수 있는 규율장치와 재정위기 발생에 대비한 위기해결 메커니즘이 필요하다. 북한지역의 재정 상황이 악화될 경우 중앙정부에서 재정 여건을 개선하는 지원금을 교부하고, 재정적자 감축 또는 재정 균형을 이룰 수 있는 규율과 개입장치가 있어야 한다. 이를 위해서는 재정위기 예방 및 위기 발생 시 개입과 관련한 재정 준칙과 지방정부의 재정자율성 허용에 대한 지침의 개발이 필요하다. 

  The purpose of this study is to discuss about the economic and financial integration after the reunification of North and South Korea. The discussion mainly focuses on the financial policy tasks and responses the two Koreas should take, presupposing the North Korea’s economic situation at the final stage of the interim separated operation period. The more the economic situations of North and South Korea differ, the higher the cost would be for the integration; because the shock to the two economies will be so asymmetric that policy measures could hardly be unified. Moreover, the use of single currency may cause economic instability and generate loss, since both Koreas will not be able to use the currency that best reflects their own economy and have to abandon the autonomy of monetary policy. Then yet, oppositely remarking: the more the economic situations of the two Koreas resemble, the greater the benefits are from the economic integration and single currency use. Thus, as Optimum Currency Area (OCA) theory suggests, the proper time to terminate the interim separated operation is when the economic similarity of the two Koreas surpasses the threshold where gains and losses from integration coincide.
  In this paper, I propose policy directions and tasks for monetary and exchange rate policies in the period of integration, including the exchange rate policy, monetary policy operation, security of external soundness and foreign exchange prudential, and safeguards against crisis. Looking into detail, the exchange rate of North and South Korea’s currency will be decided upon the arbitrage rate at the termination of the separated operation; however, adjustments should be made considering the economic gap between the two economies as well as their market situations. And in the end, the rate should follow the floating exchange rate system. As for the monetary policy operation, the Bank of Korea should overhaul the correct functioning of the policy paths by taking charge of both economies and use open market operation to set the base rate in a bid to achieve price and financial stability.
  In order to manage the macroprudential risks in the process of integration, it is necessary to strengthen the foreign reserves considering the foreign debt level of North Korea, foreign currency outflow due to integration, and the second-tier foreign reserves. At the same time, we need to keep a keen eye on the moral hazards of financial companies and possibility of deepening risks. As for regulating the foreign exchange soundness of financial institutions, the authorities should impose stricter foreign currency LCR regulations to South Korean banks and non-financial institutions. In case of North Korean financial firms, we need to take a more careful approach in consideration of their financial standings and local economic situation. And since financial market instability and mass capital outflows, resulting from the North Korean financial companies’ insolvency and lack of capital adequacy, may occur at any time during the period of integration, safeguards such as the capital transaction permitting system should also be established.
  In regard of the financial industry integration, I first review the basic policy direction, regulatory supervision system, and regulation method; then discuss about the main policy tasks and responses regarding the financial market and corporate restructuring, policy finance, small loans, and financial consumer protection. The basic policy direction aims to provide efficient financial intermediary services and real support in response to new environmental changes, while building an environment that could effectively overcome potential risks and accumulate financial assets internally. In order to do that, the following should be accompanied: the improvement of regulatory supervision system, internal change by financial businesses, liquidation of insolvent corporates, frameworks for restructuring, and revision of policy financing system. In particular, given that economic participants of North Korea do not have much experience in financial services consumption, policies should concentrate in enhancing the financial accessibility and improving the financial consumer protection.
  No one can be so sure of the economic and financial situation of the two Koreas at the terminating moment of the separated operation. Therefore, the key to the economic integration is to maintain fiscal soundness while eliminating the difference in financial structure between the two Koreas and strengthening the local autonomy. This is also in line with the vision of Decentralization Roadmap as well as that of the federal system, which is currently being pursued for the local autonomy in South Korea. In order to build a comprehensive system for fiscal decentralization and local finance which not only well reflects the regional uniqueness and diversity but also well balances autonomy and responsibility, we need to integrate financial systems, such as taxation and tax administration, and secure financial stability by regulating the public expenditures.
  The local finance system should be operated in a way to give practical support to the local government, not to regulate or control it. This can be accomplished through raising the predictability of local administration; so the central government should induce the local governments to prearrange the financial adjustments plans. Moreover, taking into account the change in public expenditure structure and tax environment, such as social overhead capital investments and social security budgets, we also need disciplinary devices to control the fiscal deficits of North Korea and crisis resolution mechanisms. In case the financial situation of North Korea deteriorates, the central government should shore up funds to improve financial conditions, and there should be disciplines and interventions to reduce fiscal deficits or achieve fiscal balance. Thus, it is necessary to develop guidelines for fiscal rules and financial autonomy of local governments, in relation to financial crisis prevention and crisis intervention. 

서언


국문요약


제1장 서론


제2장 한시적 분리운영의 종료와 남북한 통합
1. 선행연구
2. 한시적 분리운영의 종료 시행


제3장 금융 부문의 통합
1. 통화 및 환율 부문
2. 금융 부문 통합


제4장 재정 부문의 통합
1. 재정제도의 개관
2. 재정 부문의 통합 방향
3. 재정규율의 확립과 재정위기의 예방


제5장 맺음말


참고문헌


Executive Summary 

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