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연구보고서 북한 외화획득사업 운영 메커니즘 분석: 광물부문(무연탄ㆍ철광석)을 중심으로 무역구조, 북한경제

저자 임수호, 양문수, 이정균 발간번호 17-20 자료언어 Korean 발간일 2017.12.27

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  광물은 북한의 핵심 수출품이다. 국제사회는 북한의 광물 수출대금 중 상당 부분이 핵ㆍ미사일 등 대량살상무기(WMD) 개발에 전용된다고 간주하고 2016년부터 강력한 수출제재를 실시하고 있다. 이에 따라 북한은 무연탄과 철광석을 비롯한 10여 종의 광물을 해외로 수출할 수 없게 되었다. 본 연구는 광물제재, 특히 북한의 수출에서 가장 큰 비중을 차지하는 무연탄 및 철광석 수출제재가 북한경제에 미치는 영향을 심층적으로 분석하기 위해 무연탄 및 철광석의 생산과 수출, 그리고 그 과정에서 동반되는 외화의 획득과 분배 메커니즘을 체계적으로 분석하고자 하였다. 이를 위해 북한에서 무연탄 및 철광석 외화벌이사업에 종사한 경험이 있는 탈북자, 대북 광물무역에 종사한 경험이 있는 한국 및 중국 사업자들을 대상으로 심층 인터뷰를 실시하였다.
  제2장에서는 김정은 정권 출범 전후 북한의 대외무역 운영체계를 역사적으로 간략히 고찰한 후, 현재 대외무역 운영체계의 특징을 시장화와의 연계성을 중심으로 분석하였다. 북한이 오랫동안 유지해온 ‘국가유일 무역체계’는 사회주의권 붕괴 이후 ‘새로운 무역체계’의 도입과 함께 분권화의 길로 들어서게 되었다. 무역 분권화는 2002년 7.1 조치를 계기로 더욱 확대되었으며, 김정은 정권 출범 이후 경제개혁의 일환으로 한층 더 심화되었다. 북한의 대외무역은 기본적으로 허가제로 운영되지만 여러 차례의 분권화를 거치면서 시장 메커니즘에 의해 작동하는 영역이 확대되었다. 특히 무역 과정에 사적자본 및 사기업적 경제활동이 강하게 개입하면서 무역과 시장화 간 연계성이 강화되었다. 그 결과 무역이 시장화를 촉진하고, 시장화는 다시 무역을 촉진하는 구조적 특성을 갖게 되었다.
  제3장에서는 북한의 무연탄ㆍ철광석 생산 및 수출 정책을 분석하고 공식 데이터를 활용하여 생산 및 수출 현황을 분석하였다. 3장의 중심 테마는 광물자원을 둘러싼 내수와 수출의 긴장이다. 원래 북한의 무연탄, 철광석은 자립적 민족경제 건설노선을 뒷받침하는 핵심 품목으로서 그 생산은 내수를 충족시키기 위함이지 수출을 목적으로 한 것이 아니었다. 하지만 2000년대 들어 경제 재건에 필요한 설비 및 자금 확보를 위해 수출 촉진정책을 도입하게 되었고 중국의 광물수요 증가에 따라 수출물량이 급증하면서 내수를 제약하게 되었다. 이에 따라 북한 당국은 광물에 대한 수출 억제정책을 도입하였지만 경제정책과의 모순, 광물생산 자체의 논리, 내부 정책갈등 등으로 인해 실효를 거두지 못한 것으로 보인다. 한편 북한의 무연탄 및 철광석 생산, 수출과 관련하여 최대의 미스터리는 2000년대 후반 이후 생산량은 매우 느린 속도로 증가하는 데 반해 수출량은 급증하였다는 점에 있다. 이와 관련하여 본 연구에서는 북한의 소비 효율성 증가, 생산량 과소 추정, 수출량 과대 집계 등의 가능성을 점검하였다.
  제4장에서는 무역회사의 시각에서 무연탄ㆍ철광석 생산기지의 확보와 운영, 수출물자의 확보와 운송, 수출대금 회수 및 처리 등 주요 프로세스를 상세히 분석하고 이를 바탕으로 수출 단계별 비용, 수익을 추정하였다. 여기서 확인된 몇 가지 사실은 다음과 같다. 첫째, 무연탄의 경우 내수용 탄광과 수출용 탄광이 별도로 운영되며 내수용은 계획메커니즘에 의해 국정가격으로, 수출용은 시장 메커니즘에 의해 시장가격으로 생산, 판매되고 있다는 점이다. 반면 철광석은 외화벌이 목적이 아니라 거의 전적으로 제철에 필요한 코크스 수입비용을 충당하기 위한 목적으로 수출이 이루어지고 있다. 따라서 무연탄 수출에서는 당ㆍ군 등 권력기관의 영향력이 크지만, 철광석 수출은 거의 전적으로 내각이 독점하고 있다.
  둘째, 북ㆍ중간 광물무역에서는 복합적 이중결제구조가 작동하고 있다는 점이다. 우선 광물교역 대금의 70%는 북한지역에서 중국 측 대방이 광물을 인도받는 즉시 지급되고, 나머지 30%는 중국지역에서 품위검사 후 차등 지급된다. 이를 선결제-후결제 구조라고 한다. 다음으로 이와 별도로 선지불-후지불 구조가 작동하고 있는데, 무연탄의 경우 수출대금의 30~50%가 생산 이전에 먼저 지급되고, 나머지는 앞서 설명한 선결제-후결제 방식에 의해 지급된다. 마지막으로 결제는 현금결제로도 현물결제로도 이루어진다. 특히 철광석 수출의 경우 코크스와 물물거래되는 비율이 현저히 높다.
  셋째, 선지불 방식이 나타나는 이유는 북한산 광물에 대한 중국 측 수요 증가가 주된 원인이지만, 북한 당국의 과도한 납부금 요구도 큰 몫을 하고 있는 것으로 판단된다. 북한 당국은 매출이윤이 아닌 매출액, 즉 수출대금의 30%를 무조건 납부하도록 요구하고 있어 납부 후 생산ㆍ운영자금이 부족한 무역회사는 결국 중국 측 대방에게 선지불을 요구할 수밖에 없는 것이다. 북ㆍ중 무역회사간 미수금 분쟁이 발생하는 근본 원인도 여기에 있다.
  넷째, 매출원가에서 정치적 비용과 관료적 비용이 차지하는 비중이 지나치게 높다는 점이다. 매출액, 즉 공식수출액을 100이라고 한다면, 이 중 생산비용, 수송비용, 운영비용 등 각종 경제적 비용은 각각 25%, 15%, 7.5%를 차지하는 반면, 관료적 비용인 수속비용은 무려 35%를 차지하였다. 여기다 정치적 비용인 납부금 30%를 더하면 북한 무역회사는 상시적 적자구조에 시달리게 된다. 이에 따라 적자를 보전하고 무역을 지속하기 위해 북ㆍ중 무역회사간에 개발한 관행이 ‘킥 백’과 ‘리베이트’이다. 즉 북ㆍ중무역에서 킥 백과 리베이트는 단순한 뇌물이 아니라 지속가능한 무역을 위한 내재적 요소이다.
  다섯째, 크게 볼 때 광물수출로 벌어들인 외화의 약 50%는 납부금 및 수속비용 형태로 당국으로(수속비용의 절반가량이 당국으로 흡수된다고 가정) 유입되고 나머지 50%는 생산, 수출, 분배 과정에서 생산(구매)비용, 운송비용, 수속비용의 형태로 시장으로 유출된다고 판단된다. 따라서 광물제재는 북한 당국만이 아니라 시장에도 매우 큰 타격을 미칠 것으로 보인다.
  제5장에서는 UN 안보리 대북제재(광물제재)가 북한경제에 미칠 영향과 예상되는 북한의 대응을 분석ㆍ전망하고 대북정책에 주는 시사점을 도출하였다. 우선 북한 당국은 당분간 제재를 버틸 수 있는 일정한 외화재정을 확보하고 있는 것으로 보인다. 하지만 북한 당국이 얼마나 버틸 수 있을지는 보유하고 있는 외화재정의 규모에 따라 달라질 것이다. 반면 시장은 제재에 훨씬 빨리 반응할 것으로 예상된다. 또한 시간이 지날수록 외화재정이 부족해짐에 따라 북한 당국은 시장에서 유통되거나 개인이 소유한 외화를 흡수하려는 시도를 할 것으로 보인다. 이 경우 외화 흡수 방식에 따라 북한의 체제 변화 혹은 사회경제적 혼란이 발생할 것으로 보인다.
  한편 광물제재로 인해 중국 측으로부터 유입되는 자금이 차단되면 수출용 무연탄 생산 자체가 불가능해질 것이며, 2000년대 이후 개발된 수출용 갱도 대부분이 폐갱화 될 가능성이 높다. 이는 수출용 무연탄을 내수로 돌려 제재효과를 상쇄할 수 있다는 일부 주장과 배치되는 것이다. 철광석의 경우 더욱 심각하다. 철광석 수출의 대부분은 국내 제강에 필요한 코크스 수입 비용을 충당하기 위한 것이서 수출이 중단될 경우 북한 당국으로서는 외화재정을 투입할 수밖에 없는데 이 경우 북한의 외화재정 고갈 속도는 더욱 가팔라질 것이다. 최악의 경우 북한 기간산업인 철강산업 자체가 가동 중단 위기를 맞이할 수도 있다. 한편 그간 북한은 광물수출을 통해 광산 근로자들의 식량을 조달해왔으므로 광물수출 중단으로 식량 제공에 어려움을 겪을 경우 내수용 광산 생산성 하락과 함께 광업 분야에서 전반적으로 식량난이 재연될 소지가 크다.
  본 연구의 결론은 현재의 제재는 이미 충분히 강력하다는 것이다. 따라서 정부는 현 제재에 집중하되 추가적 제재의 도입은 신중할 필요가 있다. 또한 제재의 일관성을 유지하면서 북한이 성의 있는 행동을 보일 경우 받을 수 있는 보상을 명확하게 제시해야 한다. 이와 동시에 인도주의적 지원과 비경제적 교류협력을 지속적으로 시도해야 한다. 

  Minerals are North Korea’s key exports. The international community assumes that a significant portion of North Korea’s mineral exports is devoted to the development of weapons of mass destruction (WMD), such as nuclear weapons and missiles, and therefore has been implementing strong export sanctions since 2016. As a result, North Korean exports of more than 10 kinds of minerals, including anthracite and iron ore, have been banned for trade by the international community. The purpose of this study is to investigate the effect of sanctions placed on anthracite and iron ore exports on the North Korean economy in depth, which account for the largest share of North Korea’s exports. More specifically, we examine the production and export of anthracite and iron ores, the process of acquiring foreign currency as a result of the trade and its distribution mechanism. To ensure this end, we conducted in-depth interviews with North Korean defectors who have worked in the business of acquiring foreign exchange as a result of trade in anthracite and iron ores in North Korea, and Korean and Chinese business operators who had engaged in mineral trades with North Korea.
  In Chapter 2, after briefly examining North Korea’s foreign trade management system before and after Kim Jong-un came into power, we analyze the characteristics of North Korea’s foreign trade system, with an emphasis on its linkage with marketization. The “National Unique Trade System” that North Korea had maintained for a long time stepped over the doorstep of decentralization that followed the collapse of the socialist bloc and was replaced by a new trade system. This decentralization of trade was extended with the declaration of the demarche of July 1 in 2002 and gained further momentum thanks to economic reforms carried out by the Kim Jong-un regime. North Korea’s foreign trade is primarily operated by a licensing system, with certain areas managed by market mechanisms which are gradually expanding throughout numerous processes of decentralization. In particular, the strong infusion of private equity and substantial amount of economic activities in the private sector trade strengthened the relationship between trade and the marketization. As a consequence, the North Korean trade system composes systemic operations between the trade and the marketization where there is a mutual benefit of promoting each other.
  In Chapter 3 we use official data to examine the production and export policies of anthracite and iron ores in North Korea and analyze the current state of production and exports. The central topic of this chapter is the tension between domestic and foreign demands in mineral resources. Originally, North Korea’s anthracite and iron ores were key items supporting the nation’s economic development platform of self-sufficiency, and production aimed to satisfy domestic demand rather than foreign ones. However, in the 2000s, export promotion policies were introduced to secure the facilities and funds needed for economic reconstruction, and domestic demand was constrained due to a surge in exports caused by the increased demand for minerals in China. Although the North Korean authorities have introduced policies to restrict exports of minerals accordingly, they seem to have failed due to contradictions with other economic policies, the logic of mineral production itself, and internal policy conflicts. Meanwhile, North Korea’s biggest mystery regarding the production and export of anthracite, iron ores is that production has increased at a very slow pace since the late 2000s, while exports have precipitously increased. In this regard, this study examines the possibility of increased consumption efficiency, underestimation of the production, and overestimation of exports in North Korea.
  In Chapter 4, we analyze the major processes of securing and operating anthracite and iron ore production bases, securing and transporting export goods, and collecting and processing export proceeds in detail from a perspective of trading company. Based upon the initial analysis, we estimated costs and benefits of exports in each process. We verified a number of facts along the way. First, in case of anthracite coal, domestic and export coal mines are operated separately. Domestic goods are produced and sold at prices set by the government, while exports are produced and traded in accordance with market mechanisms. Iron ore, on the other hand, is exported almost exclusively to purchase the coke used for steel production, not to gain foreign currency itself. Therefore, while powerful organizations such as the party and the military exert a great influence on the export of anthracite coal, iron ore exports are overseen almost exclusively by the cabinet.
  Second, there is a complex dual-payment structure in North Korea’s mineral trade with China. To begin with, 70% of the payment for mineral exports is made immediately after the Chinese receives the minerals within the DPRK, and the remaining 30% is paid differentially after quality inspections in China. This is called the pre- and post-payment structure. In addition, a separate system of advance and post-delivery payment is in operation as well. In case of anthracite coal 30-50% of the export payment is paid in advance before production, and the remainder is paid according to the pre- and post-payment settlement method described above. Finally, payments can be made either in cash or in products. In particular, a significantly high proportion of iron ore exports are bartered in exchange for steelmaking coke.
  Third, the reason the advance payment method came to an use was due to the increase in demand for North Korean minerals by China but also due to the excessive demand for payment by North Korean authorities. The North Korean authorities demand an upfront payment of 30% of the sales amount, i.e. the export price, not the sales profit. Therefore, trading companies that lack production and operation funds have no choice but to ask their Chinese counterpart for the payment in advance. This is also the fundamental cause of disputes on outstandings between North Korean and Chinese trading companies.
  Fourth, political expenses and bureaucratic expenses account for a large portion of the sales cost. Suppose the official export amount is 100, then the various economic costs such as production cost, transport cost and operating cost are 25, 15 and 7.5, respectively, while bureaucratic costs amount to 35. If we add the payment to the authorities which is 30, North Korean trading companies suffer from a constant deficit structure. As a consequence, North Korean and Chinese trading companies started a new practice to make up for these deficits, which are “kickback” and various rebates. In other words, kickbacks and rebates in North Korean trade are not merely bribes but an inherent factor to sustain the trade.
  Fifth, approximately 50% of the foreign currencies earned from mineral exports are assumed to be flown to the authorities in the form of procedural costs (assuming that about half of the procedural costs are absorbed by the authorities), and the remaining 50% flows into the market in the form of production (purchase), transportation, and procedural costs. Therefore, sanctions on mineral exports will seriously damage not only the North Korean authorities but the market as well.
  In Chapter 5 we analyze and predict the effects of sanctions (mineral sanctions) that will have on the North Korean economy, anticipate how North Korea will respond to UNSC sanctions and draw implications of policies on North Korea. First and foremost, North Korean authorities seem to have secured a certain level of foreign currency to persevere against the sanctions for the time being. However, the extent to which the North Korean authorities can endure will depend on the amount of foreign currency they are holding. On the other hand, the market is expected to respond more quickly to sanctions. As time goes by, the shortage of foreign currency is likely to push North Korean authorities to try to absorb foreign currency circulating in the market or owned by individuals. In this case, depending on how they collect foreign currencies, it is likely that a change in North Korean regime or socio-economic disruption will occur.
  In the meantime, if the money flowing from the Chinese side is cut off due to the mineral sanctions, it will be impossible for North Korea to produce anthracite itself for export, and most of the tunnels developed for these exports since the 2000s are likely to be abandoned. This runs counter to the claims that export anthracite can be used for domestic demand to offset the impact of sanctions. The situation is even worse for iron ore. Most of the iron ore exports are used to cover the cost of importing coke for domestic steel production. If exports are discontinued, North Korean authorities will have to inject foreign currency reserves. In the worst case, the steel industry itself, which is the major industry of the North Korean economy, may face massive shutdowns. Moreover, North Korea has been supplying miners’ food through minerals exports, so if food supplies become restrained due to a fall in minerals export, the productivity of domestic mining will fall and there will be overall food crisis in the mining sector.
  The conclusion of this study is that current sanctions are already strong enough. Therefore, the government should focus on the current sanctions and should be careful about introducing additional sanctions. It is necessary to provide clear compensation for the commitment of North Korea while maintaining the consistency of the sanctions. At the same time, continuous efforts should be made to extend humanitarian assistance and attempt non-economic cooperation. 

서언


국문요약


제1장 서론


제2장 북한의 대외무역 운영체계
1. 과거와 현재
    가. 김정은 시대 이전
    나. 김정은 시대의 대외무역제도 개편
2. 각종 인허가와 무역계획
    가. 무역 허가의 취득
    나. 무역계획의 작성
    다. ‘와크’의 취득
    라. 무역계획의 변경
    마. 무역계획의 실행: 수출원천 구매, 운반, 통관
    바. ‘와크’의 임대
3. 주요 특징
    가. 허가제와 관리통제 체계
    나. 무역회사와 ‘돈주’
    다. 특권기관 무역회사의 확대와 내각 무역회사의 위축
    라. 수출로 획득한 외화의 분배
4. 무역과 시장화의 연관성
    가. 무역 확대가 시장화 확대를 초래
    나. 시장화 확대가 대외무역 확대를 초래


제3장 무연탄ㆍ철광석 생산ㆍ수출 정책 및 현황
1. 생산ㆍ수출 정책
    가. 자립적 민족경제 건설노선
    나. 수출 촉진정책의 도입
    다. 수출 억제정책으로의 전환 시도와 실패
2. 생산ㆍ수출 현황
    가. 생산
    나. 수출
3. 수출과 내수


제4장 무연탄ㆍ철광석 수출의 실제 프로세스
1. 수출원천기지의 확보와 운영
    가. 수출원천기지의 확보
    나. 광권 확보와 광산 개발
    다. 채굴 및 선광
2. 수출수속과 운송
    가. 수출계획화와 국내수속
    나. 출하준비와 수송
    다. 세관수속 및 검사
    라. 국경 이동
3. 대금회수 및 처리
    가. 대금결제 방식
    나. 대금의 처리
4. 수출단계별 비용ㆍ수익 추정


제5장 결론 및 시사점
1. 주요 발견사항
2. 광물제재의 경제적 영향
3. 대북정책에 주는 시사점


참고문헌


부록


Executive Summary 

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