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연구보고서 통일대비 국제협력과제: 국제금융기구 활용방안을 중심으로 경제협력, 북한경제

저자 장형수, 이창재, 박영곤 발간번호 98-11 자료언어 Korean 발간일 1998.12.30

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지금까지의 통일관련 연구는 대부분이 통일후의 국내경제정책적 측면에 대해서만 이루어지고 있으며 통일이후의 대외경제정책에 대한 연구나 통일을 대비한 국제협력방안에 대한 연구는 거의 전무하였다. 본 연구는 통일을 대비한 국제협력과제의 하나로서 국제통화기금(IMF), 세계은행, 아시아개발은행(ADB) 등 국제금융기구를 활용하는 방안을 제시해보는 최초의 시도이다.

본 연구에서는 북한이 국제금융기구에 가입을 하는 경우에는 어떠한 자금지원이 어떠한 조건으로 가능한지, 또한 북한이 국제금융기구에 가입하기 전에는 어떠한 형태의 지원이 가능한지 등을 종합적으로 검토하여 향후 우리 정부의 대북정책 입안에 있어서 도움이 되고자 하였다. 막대한 통일비용을 충당하는데 있어서 정부재정의 역할은 극히 제한적일 수밖에 없기 때문에 한국기업을 포함한 국제민간부문의 북한지역에 대한 직접투자가 통일비용의 가장 큰 공급원이 될 수밖에 없다. 현 국제경제질서하에서 세계은행, 국제통화기금(IMF), 아시아개발은행(ADB) 등 국제금융기구로부터 경제전반에 대해 인정받기 전에는 대규모 민간해외투자는 힘든 상황을 감안할 때, 북한을 국제금융기구에 가입하도록 지원하여 북한을 국제사회에 끌어들이는 것이 통일비용절감과 통일촉진측면에서 가장 현실성 있는 방안일 것이다.

북한도 국제금융기구를 통한 간접적인 경제지원을 받음으로써 특정국가에 대한 경제적 대외종속 가능성을 방지하고 북한 정치권력의 체제유지에 유리하다고 판단할 가능성이 크다. 실제로 북한은 1997년 2월에 아시아개발은행(ADB) 가입을 정식으로 신청하였으며, 1997년 9월에는 IMF 조사단이, 1998년 2월에는 세계은행이 북한을 방문하였다. 또한 최근에는 UN개발계획(UNDP)이 주관하는 북한관리 교육훈련을 평양에서 시행할 것을 제안하는 등 북한과 국제금융기구와의 관계는 최근 상당한 진전을 보이고 있다. 이러한 상황 변화에 따라 통일을 대비한 국제협력에 관한 연구의 필요성이 점점 커지고 있다. 통일을 대비하는 국제협력체제 구축의 지름길은 북한의 국제금융기구 가입을 적극 지원하는 것이다. 또한 통일비용을 효과적으로 조달하기 위한 측면에서 북한의 국제금융기구 가입은 IMF관리체제하에 있는 한국경제의 현실을 감안할 때 우리의 이익에 부합되는 것이다. 우리 정부도 1997년 9월에 홍콩에서 열린 세계은행/IMF 연차총회에서 북한의 IMF, 세계은행, ADB 가입을 지원한다고 천명한 바 있다.

한걸음 더 나아가서 현재 북한의 국제금융기구 가입의 장애요인을 제거하기 위해서는 우리 정부가 북한과 미국, 북한과 일본간의 관계개선을 지원하는 것을 신중히 고려할 필요가 있다고 사료된다. 우선 북한이 IMF와 세계은행에 가입하기 이전인 현 단계에서의 구체적인 실행방안으로는 현재 진행되고 있는 UNDP와 세계은행의 북한관리 교육프로그램과 세계은행의 북한관련 연구에 대한 참여방안을 검토하여야 할 것이다. 교육프로그램은 북한이 세계은행과 IMF와 같은 국제금융기구에 대한 지식을 획득하게 하고, 시장경제에 대한 이해를 돕게 되는 것은 물론 최근의 자본과 무역의 흐름에 대한 이해를 높여주어서 북한이 국제경제사회의 일원이 되는데 도움이 되는 것이다. 한편 그동안 북한에 대한 업무가 전혀 없었던 관계로 1997년 말부터 조직된 세계은행의 북한팀은 북한에 대한 정보축적이 부족한 것이 현실이다. 따라서 세계은행의 경험과 국내의 북한관련 연구를 접목시킬 수 있는 방안이 모색될 필요가 있다. 교육프로그램에의 참여 방안은 단계적으로 모색되어야 될 것이다. 초기 단계에서는 국내의 연구기관들이 북한에 대한 시장경제 교육프로그램에 비공식적으로 참여하는 방안이 모색될 수 있을 것이다. 구체적인 방안으로서는 세계은행과 UNDP가 북한에 대한 교육프로그램을 디자인하는데 참여하는 것이 바람직하다.

다음단계에서는 대학, 연구소, 비정부기관(NGO) 등 국제민간부문이 평양 또는 제3국에서 교육훈련을 수행하는 것이다. 특히 미국과 일본의 대학들이 적극적으로 나서게 된다면 북미, 북일 관계 개선에도 도움이 되어 북한의 국제금융기구 가입에 있어서 큰 걸림돌인 미국의 대북경제제재 완화에 기여할 수 있을 것이다. 이를 위해 한국의 경제연구소, 대학 등 민간기관들이 미국과 일본 등 주요국의 민간기관들과 협력체제를 구축하여 구체적인 실행방안을 마련하는 것이 시급한 과제이다. 세번째 단계는 국제금융기구가 공식적으로 기술지원을 시작하는 단계이다. 이 경우 기술지원자금은 국제금융기구에 예탁해 놓은 주요국의 신탁기금(Trust Fund)은 비회원국에 대한 기술지원에도 사용할 수가 있기 때문에 이를 이용하는데 무리가 없을 것이다. 다음 단계에서는 본격적인 대규모 기술지원을 위해서 북한에 대한 다자간 특별신탁기금(Special Trust Fund)을 세계은행이 설립하도록 외교적 노력을 기울여야 할 것이다. 특별신탁기금(Special Trust Fund)은 세계은행 가입을 하지 못하고 있는 팔레스타인지역("Trust Fund for West Bank and Gaza")을 지원하기 위해서 설립한 전례가 있는데, 이는 세계은행에 가입하기 어려운 상황에 있는 팔레스타인이 미국의 정치 외교적 결정에 따라 실질적으로는 세계은행 회원국과 비슷한 혜택을 받게 해주는 역할을 하고 있다. 또한 Bosnia and Herzegovina도 정식 가입 이전에 상당한 액수의 자금을 지원받았다. 따라서 우리 정부의 외교적 노력 여하에 따라서는 북한이 세계은행에 가입하기 이전에도 상당한 자금지원을 받도록할 수가 있는 것이다.

또 한가지 방법으로서 검토될 수 있는 것으로는 한국의 보증으로 북한이 세계은행으로부터 장기저리자금을 지원 받도록 하는 것이다. 이는 현재의 남북관계에서는 상당한 위험부담이 따르며 미국을 포함한 세계은행의 주요 회원국의 동의를 필요로 하는 것이긴 하지만 상황이 급진전되어 통일이 가시화될 경우를 대비하여 고려할 필요가 있다고 사료된다. 북한이 국제금융기구에 가입한 이후에는 북한이 IMF의 확대구조조정금융제도(ESAF : Enhanced Structural Adjustment Facility) 자금, 세계은행의 국제개발협회(IDA : International Development Association) 자금, 아시아개발은행의 아시아개발기금(ADF : Asian Development Fund) 자금 등 이들 국제금융기구로부터 양허성자금을 받을 수 있도록 지원해주어야 할 것이다. 또한 북한이 IMF와 세계은행의 개혁 프로그램을 성실히 이행하는 경우에는 북한이 IMF와 세계은행이 주도하는 중채무국 외채문제해결전략(HIPC Initiative)를 활용하여 외채탕감을 받도록 지원하는 것이 필요하다.

1990년부터 가속화된 북한경제의 쇠퇴와 북한의 식량, 원자재, 외환부족사태는 내년 이후에도 지속될 전망이며, 또한 한국의 금융, 외환위기로 말미암아 북한의 주요 외환조달국인 한국으로부터의 직 간접적인 지원이 줄어들 것으로 예상됨에 따라 북한은 다자간 국제협력의 필요성이 더욱 절실해질 것으로 전망된다. 또한 한국의 입장에서 볼 때 1997년 겨울의 금융, 외환위기로 말미암아 통일비용의 부담이 예전보다 더욱 무겁게 느껴지고 있다.

현실적으로 한국이 서독의 경우처럼 단독으로 통일비용을 부담할 수 있는 경제적 여력이 없기 때문에 다자간 국제협력에 의한 통일비용의 국제화(internationalization of financial burden)가 우리의 통일정책의 중요한 일부로서 고려될 수 밖에 없다고 판단된다. 현재의 남북관계에 비추어 볼 때, 북한경제의 개방과 개혁을 유도하여 통일을 위한 정지작업을 위해서도 다자간 협력강화가 필수불가결하다. 따라서 우리 정부의 통일정책도 기존의 남북관계를 최우선으로 하는 정책기조에 유연성을 도입하여 다자관계를 중시하여야 할 것으로 사료된다.
A relentless trend of the severe economic plights in North Korea since 1990 - including the shortages of food, raw materials, and foreign exchange - is likely to continue in the short- to medium-term, at the least. Worse still is South Korea's economy under difficult economic conditions, owing to its own financial crisis since late 1997. Therefore, a search for multilateral international cooperation has become all the more attractive and critical for North Korea.

For South Korea, the burden of the unification cost has been felt increasingly heavier since the advent of the financial crisis. There is no doubt that South Korea's fiscal support cannot be left out in the calculus of financing the cost of unification. As a recourse, however, South Korea will necessarily have to opt to 'internationalize' financial burden for the unification by means of a multilateral international cooperation, given the impact of the financial crisis and its lack of economic caliber like that of the former West Germany.

Beyond a need for the liberalization and reform of the North Korean economy, increased efforts to build structures for the international cooperation are especially important for paving the road to the unification. To this very end, the South Korean government has to mix flexibility into the existing unification policy, which places the sole and foremost importance on the North-South relation, and manage to create a working framework with an initiative for the multilateral international cooperation.

Until now, a vast majority of the researches on the Korean unification have focused on the domestic economic policy for the post-unification period. As a result, there is a growing need for the development of studies on the unified Korea's international economic policy and structural design of the international cooperation. In due preparation for the unification of the two Koreas, our research aims to develop a paradigm for cooperation with the international financial institutions - such as the International Monetary Fund (IMF), World Bank, and the Asian Development Bank (ADB).
Since South Korea's fiscal support to North Korea can only make a limited contribution to the astronomical amount of the unification cost, direct investment by the foreign private sectors in alliance with South Korean enterprises will become a magnanimous supplier of funds.

Accordingly, inducement of the foreign direct investment in North Korea not only remains, but will continue to remain as an important issue for the international cooperation. Without the endorsement of the international financial institutions, no substantial private investment in North Korea seems feasible in the current world economic order. And by a thread of this reasoning, inducing North Korea to participate in the international community on official terms by first helping it join the international financial institutions would likely prove to be a most practical way of facilitating and reducing the cost of the unification.

Moreover, to the extent that the various international financial institutions' economic support to North Korea could prevent its economic over-dependence on any particular country, the North Korean leadership would find it advantageous to accommodate the inducement on the ground that it can maintain the stability of its political power. In fact, North Korea has continued to demonstrate its enthusiasm for participation in the international financial community as early as 1997. In February 1997, it had officially applied for membership to the Asian Development Bank, and in September of the same year, it had received a fact-finding visit from the IMF. Furthermore, North Korea had invited a senior official from the World Bank in February 1998. Given this trend, North Korea appears to have made a considerable progress in improving its relations with the international financial institutions. And despite the skeptical views about its missile tests and nuclear sites, North Korea's relationship with the international financial institutions is expected to progress. In light of these developments, again, the need for an in-depth research on North Korea's international cooperation before the unification materializes is becoming more clear and present.

Our study intends to find out under what conditions North Korea can be eligible to receive what available types of financial support when it joins the international financial institutions. Moreover, we intend to investigate and understand what types of support there are available for North Korea to receive in the context of a non-member status. We also intend to make an overall assessment of the information and materials obtained in order to provide a basis for the development of South Korean government's North Korea policy.

The structure of our study is as follows. In Chapter 2, we will discuss the importance of international cooperation in a closely equated context of the cost for the unification. In Chapter 3, we will overview the current economic situation in North Korea and the North-South economic cooperation. Chapter 4 suggests a model for the international cooperation on the provision of technical assistance to North Korea, as a measure to involve the international financial institutions for the short run. Chapter 5 examines a variety of ways to engage the international financial institutions in North Korea support. And finally, Chapter 6 will comprise of a conclusion based on our research and study of the methods for utilizing the benefits, which the international financial institutions have to offer, and a number of the remaining issues for the future international cooperation. In the annex, we have incorporated the main contents of the IMF's November 1997 North Korea Report and a several detailed explanations of the international financial institutions' technical assistance to North Korea, and the functions and roles of the financial support. In this way, we hope to offer our readers an ample amount of the reference materials on the central issues of our concern. Helping North Korea join the international financial institutions would be a first step in laying the foundation for a practical framework of the international cooperation. With South Korea's crisis-hit economy, North Korea as a member of the international financial institutions would effectively shoulder the cost of financing the unification. At the IMF/World Bank 1997 Annual Meeting held in Hong Kong, the South Korean government had announced a position in support of North Korea's joining the international financial institutions. However, in order to clear the way for North Korea, the U.S.-DPRK and Japan-DPRK relations will have to improve, as they will continue to remain critical issues for South Korea.

For South Korea to participate in development of a constructive framework for the international cooperation before North Korea joins the IMF and the World Bank, each of the current United Nations Development Programme (UNDP), the World Bank's educational programs for the North Korean government officials, and the World Bank's North Korea-related research programs deserves a close examination. The benefits of educational programs for North Korea, such as an increased knowledge of the international financial institutions and the market economy, as well as the recent trends and flows of the capital and trade, will altogether serve the last totalitarian, communist entity to become a part of the international community.

South Korea's participation in the educational programs has to proceed in a number of stages. First, South Korea's research institutions would have to participate in the North Korea educational programs on market economy on the unofficial basis. More specifically, they would have to participate in designing the World Bank and the UNDP's educational programs for North Korea. Subsequently, the foreign private sector  such as colleges, research institutions, and non-governmental organizations (NGOs)  would need to participate in the training programs in either Pyongyang or any third world nation. In case the U.S. and Japanese colleges were to respond positively to such an initiative, then not only the U.S.-DPRK and Japan-DPRK relations would improve, but also the U.S. economic sanctions against North Korea would be eased. Furthermore, development of a constructive working plan for cooperation by South Korea's private institutions  such as economic research institutions, colleges, and more  in partnership with those of the United States, Japan, and other major countries, is urgently being called for. As a response, the international financial institutions should offer official technical assistance to North Korea. Taking such a measure poses no severe difficulty in that the trust funds, which the major countries have deposited with the international financial institutions, can be used to deliver the necessary technical assistance to the non-member countries.

South Korea will need to pursue a diplomatic maneuver of securing a special trust fund through the World Bank to aim at organizing an extensive technical assistance for North Korea. As a precedent, the World Bank had established a special trust fund - so-called the 'Trust Fund for Gaza and West Bank' - to give financial support to the Palestinians, who had not been a non-member state. With the political and diplomatic support from the United States, the special trust fund had been the source of benefits to the Palestinians, while they had been experiencing difficulties in joining the World Bank back then. So had been the cases of Bosnia and Herzegovina before they became members of the World Bank. Each of the non-member cases had involved a critically significant amount of the financial support. Therefore, North Korea has as much an equal chance as to benefit the large financial support, with South Korea's diplomatic effort to play an important success variable.

Once North Korea joins the international financial institutions, South Korea will need to help North Korea receive financial assistance on the concessional terms. The possibilities of such assistance would include the ESAF (Enhanced Structural Adjustment Facility) of the International Monetary Fund, the IDA (International Development Association) fund of the World Bank, and the ADF (the Asian Development Fund) of the Asian Development Bank. Should North Korea successfully implement the reform programs of the IMF and the World Bank, then South Korea would also need to help North Korea receive external debt relieves through the HIPC Initiative of the IMF and the World Bank.

Apart from the focus of our research, there could be many other ways to foster the international cooperation on North Korea support. We intend to look into those possibilities in the next phase of our research. For instance, development of a facility for the foreign private investment in North Korea with the aid of the World Bank Group's International Finance Corporation (IFC) is one of the various important considerations. Furthermore, with North Korea still not introduced into the international community, a method of utilizing the non-governmental organizations (NGOs) - which would avoid the North's negative reaction - could be put into a practical use. Moreover, expedient ways of acquiring emergency economic support from the international financial institutions in contingency situations should be sought after. This is based on a concern that, in a given contingency situation, a deluge of refugees would cross into Russia, China, and Japan. Therefore, a preventive course of international cooperation should also be outlined.
서언
국문요약

I 서론

II 국제협력의 중요성
1. 통일비용과 국제협력
2. 점진적 경제통합시의 국제협력

III 북한관련 국제협력 현황
1. 북한과 주요국과의 경제관계
2. 다자간 국제협력
3. 국제사회의 대북지원

IV 국제금융기구의 단기적 활용방안: 기술지원을 통한 국제협력
1. 북한의 국제금융기구 가입조건과 여건
2. 북한과 국제금융기구의 최근 관계 현황
3. 국제금융기금의 기술지원 개요 및 베트남의 활용사례
4. 기술지원을 위한 국제협력 방안

V 국제금융기구의 장기적 활용방안 자금지원을 통한 국제협력
1. 정식가입 이전단계에서 가능한 자금지원 활용방안
2. 정식가입 이후 국제금융기구의 양허성 자금지원

VI 결론 및 정책과제

참고문헌

Executive Summary

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