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ODA 정책연구 개발협력과 기후변화 대응의 통합적 접근방안: 페루 사례를 중심으로 경제개발, 경제협력

저자 정지원, 송지혜, 김진오, 현채원 발간번호 ODA 정책연구 19-04 자료언어 Korean 발간일 2019.12.28

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   2019년 9월 ‘기후행동 정상회의(Climate Action Summit)’가 미국 뉴욕에서 개최되었다. 그간 국제사회의 노력이 기후변화로 인한 위협과 피해에 대응하기에는 턱없이 부족하다는 각성에서 비롯된 이 정상회의에는 각국의 정상과 지역공동체, 민간 기업 및 금융기구 등이 참여하여 기후변화 위험에 대응하고 영향을 완화하기 위한 행동을 확대한다는 데 뜻을 모았다. 우리나라 또한 기후재원 공여를 두 배로 확대하고 2020년 ‘녹색성장과 국제개발목표 달성을 위한 P4G(Partnering for Green Growth and the Global Goals 2030)’ 정상회의 주최계획을 발표하는 등 국제사회의 노력에 동참하기 위한 적극적인 의지를 표명하였다.
   이처럼 국제사회가 기후변화 대응에 적극적인 행동을 촉구하는 가운데, 본 연구는 우리나라의 국제 개발협력 활동에서 기후변화를 주류화 또는 통합적으로 고려하기 위한 방안을 모색하고자 수행되었다. 우리나라는 기후변화를 성평등과 더불어 범분야 도전과제로 수용하여 개발협력 활동에 반영하고 있다. 그러나 2018년 수행된 OECD DAC의 동료검토는 우리나라가 개발협력 활동에서 기후변화의 중장기적 영향을 보다 적절히 반영할 필요가 있다고 평가하였다. 이러한 문제인식하에 본 연구는 국제 개발협력에서 기후변화를 반영하기 위한 논의의 흐름을 점검하고, 국제 개발협력 활동에 지침을 제공하는 OECD DAC의 기후ㆍ환경 개발협력(Greening Development Cooperation) 동료학습(PLE: Peer-learning Exercise) 틀을 활용하여 주요 기후변화 공여국의 추진전략 및 정책을 분석하였다.
   이러한 전략ㆍ정책이 이행될 때 발생하는 특징을 파악하기 위해서는 우리나라의 중점협력국 중 기후변화 취약국인 페루를 사례분석 대상으로 선정하여 공여국과 우리나라의 협력 현황을 검토하였다. 주요 공여국과 우리나라의 정책ㆍ전략ㆍ협력 현황을 비교 분석하여 정책 시사점 및 개선방안을 제시하고자 했으며, 각 장의 구체적인 내용은 다음과 같다.
   2장에서는 개발협력과 기후변화의 통합적 대응과 관련하여 OECD와 다자개발은행의 논의 경과를 정리하였다. 먼저 2009년 ‘개발협력에 대한 기후변화 적응의 통합지침’으로 구체화된 OECD DAC의 논의 경과를 정리하고, 2019년 말에 발표된 새로운 지침(The Only Way Forward. Aligning Development Co-operation and Climate Action)을 소개했다. 다음으로 OECD의 통계시스템을 활용하여 국제사회의 기후변화 대응 현황을 분석하고, DAC에서 환경과 개발의 조화를 도모하고자 구성된 ENVIRONET이 2019년 발표한 동료학습 교훈을 토대로 개발협력 활동에서 기후변화를 통합적으로 반영하는 데 중요한 요인들을 검토하였다. 그 밖에도 WB, ADB, IDB와 같은 다자개발은행의 기후변화 전략과 도구(세이프가드, 모니터링ㆍ평가방안)를 살펴보고, 민간 주도의 기후변화 주류화 이니셔티브와 주요 원칙 및 도구를 검토하여 국제사회의 논의 진전과 방향성을 파악하고자 하였다.
   3장에서는 사례분석 대상국인 페루의 기후변화 취약성과 페루 정부의 대응 현황을 검토하였다. 다양한 지형을 가진 페루는 지형별로 다양하게 나타나는 기후변화 영향에 모두 취약성을 지니고 있다. 북부 해안지대에서는 엘니뇨와 라니냐로
인한 집중호우와 홍수ㆍ산사태 피해가 빈번하며, 남부 해안지대에서는 강수양상의 변화와 고산빙하 소실로 인한 물 부족 및 농업피해가 증가하고 있다. 고산지대에서는 고산빙하의 융해로 인한 산사태와 만성적인 용수부족, 이상저온 등이 발생한다. 한편 열대우림지대의 경우 경제활동을 위한 산림전용으로 온실가스 흡수원이 손실되어 기후변화를 가속화한다. 페루에서 이러한 기후변화의 영향은 특히 천연자원에 의존적이며 기후현상에 복원력 있는 주택, 교량, 도로, 상하수도 인프라를 갖추지 못한 빈곤ㆍ취약 계층에 부정적 영향을 미치므로 지속가능발전을 저해한다. 이에 페루 국가발전전략계획은 기후변화와 환경을 주요 전략 축으로 명시하며, 국가환경정책과 중장기 환경행동계획, 환경행동의제, 기타 공공환경관리의 정책적 수단을 마련하고 있다. 국제적으로는 2016년 UNFCCC에 INDC 문서와 국가보고서를 제출하여 국가발전에서 기후변화 관리를 통합하는 방안에 대해 상세히 기술하였으며, 2005년 「환경법」 및 2018년 「기후변화기본법」을 제정하고 있다. 그럼에도 불구하고 실상 기후변화 대응은 개발협력 활동과 범정부 차원의 발전정책의 구현에서 기타 시급한 개발 과제에 차순위로 놓여 있음을 현지조사에서 확인할 수 있었다.
   4장에서는 선진 공여국이 어떠한 배경하에서 어떠한 방식으로 기후변화와 개발협력 활동을 통합하고 있는지 분석하였다. 페루의 주요 공여국인 미국, 독일, 스위스를 대상으로 국가별 주요 이행기구의 기후변화 전략과 정책, 기후위험 평가도구 등을 살펴본 결과, 공여국은 개발협력 활동에서 기후변화를 반영하기
위한 별도의 전략을 가지고 있거나 범정부 차원의 국제 개발협력 전략에서 기후변화를 범분야 이슈로 채택하고 있었다. 독일의 경우 공개된 기후변화 전략이나 개발협력 전략을 가지고 있지는 않았으나, 국제 기후변화 협상과 개발협력에서 일관적으로 주도적인 입장을 취하여 기후변화 대응 모범 공여국으로 평가받고 있다. 뿐만 아니라 공여국은 공통적으로 위험ㆍ영향 평가, 세이프가드, 체크리스트, 데이터베이스 등 다양한 도구를 활용하여 기후변화와 관련된 위험 또는 영향을 사업 초기(발굴 및 계획) 단계에서 면밀히 파악하고 이를 사업요소로 포함하고 있었다. 공여국의 전략ㆍ정책ㆍ도구가 페루와의 협력활동에 적용되는 현황을 검토한 결과, 사업 초기 단계에 상기 도구로 단기 및 중장기적인 기후위험을 파악하여 사업을 계획한 사례를 확인할 수 있었다.
   5장은 우리나라의 관련 정책과 이행 상황, 그리고 중점협력국 중 유일하게 기후변화 대응이 지원목표에 포함된 대페루 지원 현황을 검토하였다. 2016년 공개된 제2차 국제 개발협력 기본계획과 국가별 협력전략(CPS)은 대개 기후변화 대응을 명시적으로 언급하지 않았으나, 이후 실행기관 차원의 기후변화 전략이 마련되고 국제개발협력위원회가 의결하여 기후변화 주류화 평가를 수행했으며, 최근의 종합시행계획 등에서는 기후변화를 통합적으로 고려하기 위한 일련의 움직임이 나타나는 등의 변화를 확인할 수 있었다. 반면 사례조사 대상국인 페루의 경우에는 기후변화 대응이 주요 지원목표로 설정되어 있음에도 불구하고 기후변화와 직ㆍ간접적으로 관련된 사업이 적고, 기후변화의 중장기적 영향을 포괄적으로 고려하고 있지는 못하여 이행 성과가 가시적이지 않았다. 기후위험을 사전적으로 파악하기 위한 도구는 환경 스크리닝이 유일하여, 4장에서 검토한 선진
공여국 사례와 비교할 때 잠재적인 기후위험을 파악하기 위한 체계가 다소 미흡한 것으로 파악되었다.
   앞선 분석을 토대로 6장에서는 주요 도출사항을 요약하여 기후변화와 개발협력의 통합적 접근을 추구하기 위한 향후 과제를 제시하였다. 공여국 사례분석을 통해 공여국들이 정부 차원의 의지를 가지고 체계적인 도구를 활용하여 수원국을 지원하고 있음을 확인하였다. 그러나 대부분의 개도국은 높은 기후 취약성에도 불구하고 기후변화 대응이 상대적으로 낮은 개발 우선순위에 놓여 있다. 따라서 기후변화는 공여국의 역할이 보다 중요한 분야라 하겠다. 본 연구는 이러한 실정을 제3차 국제 개발협력 기본계획과 국가협력전략에 반영하여 범지구적 도전과제인 기후변화 대응 참여에 우리나라의 정책적 의지를 강화하고, 이행기관 차원의 대응전략과 정책도구 등을 개발하여 개별 사업과 모니터링ㆍ평가 과정에서 기후변화의 통합적 고려를 추구하도록 제안한다. 더불어 수원국의 지속가능발전을 저해하는 기후변화에 효과적ㆍ효율적으로 대응할 수 있도록 수원국의 인식을 강화하는 방안 또한 빼놓을 수 없겠다.
   최근 미세먼지와 기후 난민 이슈 등에서 체감할 수 있듯이, 기후변화는 국경을 초월하는 범지구적 문제이자 국제사회 공동의 대응을 요구하는 도전과제이다. 특히 기후변화로 인한 피해는 개도국에서 보다 심각하게 발현되며, 일부의 경우 온실가스 배출에 지대한 영향을 미치기도 한다. 따라서 모든 개발협력 활동에서 기후변화 대응의 통합적 접근이 필요하다. 본 연구는 앞서 제시된 통합적 고려 방안과 연동하여 기후변화와 개발협력의 통합적 접근을 위한 과제로 정책 의지 제고, 기후변화 통합을 위한 정책도구 개발, 그리고 수원국의 인식 제고 지원을 제시하였다.

   구체적으로는 우리나라 개발협력 정책에 기후변화 대응을 포함하여 정책적 의제를 제고하는 방안, 개별 활동과 모니터링 단계에서 기후변화를 통합적으로 고려하기 위한 기후위험 평가체계, 체크리스트ㆍ세이프가드 등의 정책도구 개발 및 강화 활동이 여기에 포함된다. 이러한 정책도구를 활용하여 모든 개발협력 활동에 기후변화를 고려함으로써 상대적으로 차순위에 놓이는 기후변화 활동을 강화하는 동시에 수원국의 인식을 제고하는 것 또한 가능할 것이다.

   In conjunction to the UN General Assembly held in September 2019, UN Secretary-General Antonio Guterrez convened the first UN Climate Action Summit. Recognizing that the international community has so far failed to adequately combat the causes and consequence of climate change, the Summit was intended to bolster international action on climate change. National leaders, local communities, private enterprises and financial institutions stakeholders attended the Summit, reaching a unanimous agreement to amplify action to respond to and mitigate the impact of climate change. Among some notable pledges were Korea announcing its plan to increase climate finance by two-folds, to USD 200 million, and to host the P4G Summit in 2020, thus demonstrating its willingness to take part in global action.
   As the international community strives to promote climate actions, this study was conducted to explore how we can mainstream or integrate climate change into Korea’s international development cooperation activities. Along with gender equality, Korea embraces climate change as a cross-sectoral challenge and reflects this in its development cooperation activities. However, the OECD DAC 2018 Peer Review suggested that Korea should address the impact of climate change in its development cooperation activities more extensively. In an effort to make such improvement, this study first examines the contemporary discussions regarding climate change and international development. The study analyzes a selection of notable policies, guidelines and tools implemented by major donors, based on the framework provided in the recent peer-learning exercise of the Greening Development Cooperation by the OECD DAC. In order to reflect on the actual implications of such policies, guidelines, and tools, we selected Peru – a climate vulnerable country – as the subject of our case study. We examined how such policies, guidelines, and tools were applied in the field through a review of existing literature and extensive field work. By comparing and contrasting donors including Korea, we seek to present applicable measures and longer-term policy suggestions for Korea to better integrate climate change with development cooperation. The details of the study are as follows.
   Chapter 2 summarizes the discussion between the OECD and the Multilateral Development Bank on integrated response to development cooperation and climate change. First, we reviewed discussions at the OECD DAC, as embodied in its policy guidance “Integrating Climate Change Adaptation into Development Cooperation” published in 2009, and introduced in its new guidelines announced at the end of 2019 under the title of “The only way forward: aligning development co-operation and climate action.” Next, we analyzed the current status of climate change response in the international community using the OECD’s statistics system, and reviewed the major elements required to comprehensively reflect climate change in development cooperation activities, based on lessons gained by the peer-learning study of DAC members announced in 2019 by the ENVIRONET working party to harmonize environment and development concerns. We also examined climate change strategies and tools (safeguards, monitoring and evaluation measures) used at multilateral development banks such as the World Bank, ADB, and IDB, and reviewed private sector-led climate change mainstreaming initiatives and key principles and tools. The purpose of this examination was to identify the progress and direction of international discussions.
   In Chapter 3, we reviewed the vulnerability of climate change in our case study country, Peru, and the current status of policies in the area by the Peruvian government. Peru, with its diverse topography, is vulnerable to climate change impacts. In the northern coastal regions, heavy rains and floods and landslides caused by El Niño and La Niña are frequent. In the southern coastal regions, water shortages and agricultural damage due to changes in precipitation and loss of alpine glaciers are increasing. In alpine areas, landslides, chronic water shortages and abnormally low temperatures are caused by melting alpine ice. Tropical rainforests, meanwhile, are being appropriated for economic activities, reducing their capacity as greenhouse gas sinks and accelerating climate change. In Peru, these climate change impacts hinder sustainable development because they have a particularly harmful effect on the poor and other vulnerable groups, who are dependent on natural resources as they lack the resilient infrastructure for climate phenomena such as housing, bridges, roads and water and sewers. The Peruvian government has a national policy aimed at minimizing the socioeconomic impacts of abnormal climates. Peru's National Development Strategic Plan clearly places climate change and the environment at the center of its main strategies and uses national environmental policy, mid- and long-term environmental action plans, environmental action agendas, and other policy instruments for public environmental management. On the international side, the government submitted an INDC document and a National Report (NC) to the UNFCCC in 2016, detailing its plans to integrate climate change management in national development and expressing its commitment to address environmental and climate change issues. However, the field survey indicated that climate change response has been placed on the back burner compared to other urgent development tasks, not only in development cooperation activities, but also in the implementation of government- wide development policies.
   Considering these characteristics of climate change and the situation in Peru, Chapter 4 analyzes how, and under which background, advanced donors are integrating climate change and development cooperation activities. Upon reviewing the climate change strategies, policies, and climate risk assessment tools in place at major donors to Peru (the United States, Germany, and Switzerland), it was evident that donor countries had developed their own strategies to reflect climate change in development cooperation activities. Climate change had been adopted as a cross-sectoral issue in international development cooperation strategies at the government level. Germany does not have an open climate change strategy or development cooperation strategy, but is consistently leading the way in international climate change negotiations and development cooperation. Donor countries commonly analyze risks and impacts related to climate change in the early stages of the project (excavation and planning) and include them as business elements, using various tools such as risk and impact assessment, safeguards, checklists and databases. During our review of donor countries’ strategies, policies, and tools for cooperative activities with Peru, we were able to see cases where short- and medium-term climate risks were identified in the early planning stages of the project using the tools mentioned above.
   Chapter 5 reviewed relevant policies and their implementation status in Korea and the current state of support for Peru, the only key partner country where climate change response was included in support goals. The 2nd Framework for International Development Cooperation and the Country Partnership Strategy (CPS), which were announced in 2016, did not explicitly address climate change, but since then, we can confirm efforts to understand climate change from a more integrated perspective, made visible in the climate change strategies formulated at executing institutions, evaluations of mainstreaming efforts in climate change conducted by the Committee for International Development Cooperation, and comprehensive execution plans announced recently. Meanwhile, in the case of Peru, our case study target, while response to climate change is set as the main support goal, there are few projects directly or indirectly related to climate change, and no comprehensive considerations are being made for the mid- to long-term impacts of climate change, diminishing the visibility of implementation achievements. In addition, environmental screening tools are the only tools used to identify climate risks in advance, suggesting that there is a lack of mechanisms for identifying potential climate risks, when compared to the case of advanced donor countries reviewed in Chapter 4.
   Based on the above analysis, Chapter 6 summarizes the main findings, suggests an integrated approach to climate change and development cooperation, and presents future tasks. The analysis of donor countries confirmed that donors are supporting recipient countries through systematic tools based on action taken at the government level to respond to climate change. At the same time, since developing countries have a relatively low development priority in responding to climate change despite their high climate vulnerability, the role of the donor country becomes more important. Thus we propose to reflect these facts in the 3rd Basic Framework for International Development Cooperation and National Cooperation Strategies as a measure that could reinforce Korea’s policy will to participate in the response to climate change, a global challenge. We also suggest an integrated consideration of climate change in individual projects and in the monitoring and evaluation process. In addition, it will be essential to strengthen awareness in recipient countries to allow them to respond effectively and efficiently to climate change impeding their sustainable development.
   As we can see from the recent controversies over particulate air pollution and climate refugee issues, climate change is a global problem that transcends national borders and is a challenge that calls for a joint response from the international community. In particular, damages from climate change are more severe in developing countries, and in some cases have a significant impact on greenhouse gas emissions. Therefore, an integrated approach to responding to climate change is needed in all development cooperation activities. This study further identifies tasks necessary to realize such an integrated approach to climate change and development cooperation ‒ namely, the promotion of policy will, development of policy tools to integrate climate change agenda, and support measures to raise awareness in recipient countries. More specifically, these efforts would include the integration of climate change response measures into Korea’s development cooperation policies to improve the policy agenda, an evaluation system to monitor climate risks at the level of individual activities to allow an integrated consideration of climate change, and activities to develop and promote the use of various policy tools such as checklists and safeguards. By taking account of climate change in all development co-operation activities using these policy tools, it will be possible to elevate the relatively low priority of climate change activities and raise awareness in recipient countries.

국문요약 


제1장 서론


제2장 개발협력과 기후변화 통합적 대응: 논의 경과
1. OECD 개발원조위원회(DAC)
2. 다자개발은행 전략과 정책방향


제3장 개도국 기후변화 취약성과 대응 노력
1. 페루의 기후변화 취약성
2. 페루 국가발전전략과 기후변화 대응
3. 소결


제4장 주요 공여국의 기후변화 대응전략
1. 미국
2. 독일
3. 스위스
4. 소결


제5장 우리나라의 기후변화 대응정책
1. 주요 정책동향
2. 페루 지원 현황
3. 소결


제6장 결론

1. 요약
2. 기후변화와 개발협력의 통합적 접근을 위한 과제


참고문헌


부록


Executive Summary

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