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ODA 정책연구 무역을 위한 원조(AfT) 실행방안: 개도국 GVC 참여 지원을 중심으로 경제개발, 경제협력

저자 정지원, 윤미경, 송지혜, 유애라, 오혜경 발간번호 18-03 자료언어 Korean 발간일 2018.12.28

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   개도국의 경제성장과 빈곤해소를 위해서는 민간부문의 발전이 필수적이다. 개도국의 민간부문은 전체 일자리의 90% 이상을 제공하고 있으며, 대부분 중소기업으로 이루어져 있다. 2015년에 채택된 지속가능개발목표(SDGs) 체제하에서 민간부문의 역할은 더욱 부각되고 있다. SDGs는 개도국의 포용적이고 지속가능한 성장을 위해서 중소기업의 역량 강화와 글로벌가치사슬(GVC: global value chain) 참여를 강조하고 있다. 다수의 공여국과 다자기구들은 ‘무역을 위한 원조(AfT: Aid for Trade)’ 전략을 수립하고, 개도국 민간부문의 무역역량 제고 및 GVC 편입을 세부 지원분야로 설정하고 있다. 반면 우리나라는 AfT 상위 공여국임에도 대부분의 지원이 경제인프라에 집중되어 있으며, GVC 관련 지원실적은 미미하다.
   본 연구의 목적은 GVC 관련 우리나라의 AfT 전략과 실행방안을 제시하는 데 있다. 이를 위해 첫째, 개도국의 GVC 편입에 관한 국제사회의 논의동향을 파악했다. 둘째, 우리나라 제1의 ODA 수원국이자 주요 수출국인 베트남을 대상으로 GVC 참여 현황과 특징을 현지조사를 통해 입수한 통계를 바탕으로 분석하였다. 셋째, 주요 공여국과 다자기구의 AfT 전략과 GVC 지원사례를 조사하고 분석하였다. 이와 같은 연구를 토대로 개도국 GVC 참여를 지원하기 위한 우리 정부의 AfT 정책 및 실행 방안을 제시하였다.
   2장에서는 SDGs와 GVC 편입 관련 내용을 살펴보고, 개도국의 GVC 참여 혜택과 제약요인, GVC 참여 촉진을 위한 정책과제에 관한 국제사회의 논의를 정리했다. SDGs 체제하에서 GVC 참여는 중소기업의 생산성 제고, 생산역량 강화, 수출경쟁력 확보, 양질의 일자리 창출과 연계된다. 그러나 개도국들은 여러
   GVC 참여 제약요인에 직면하게 되는데 이를 지원하기 위해서는 GVC 참여 단계(진입-통합-고도화)에 따른 차별화된 접근이 요구된다.
   3장에서는 개도국 중소기업의 GVC 참여 유인과 제약요인을 데이터에 근거하여 규명하고 이를 바탕으로 정책적 시사점을 도출하였다. 본 연구는 베트남 기획투자부 산하 통계청으로부터 구입한 통계를 이용하여 베트남 전자 및 식품가공 산업에 속한 기업들의 공급-구매 관계 분석과 GVC 참여를 통한 생산성 프리미엄에 관한 실증분석을 실시하였다. 또한 GVC 고도화를 위해 필수적인 기업들의 기술역량 정도를 진단하고, GVC 참여와 기술역량 간 상관관계에 대해 분석했다.
   베트남 기업들의 공급-구매 관계를 살펴본 결과 전자산업은 중간재를 생산하는 대기업을 중심으로 GVC에 편입되는 경향을 보이나, 식품산업의 경우 중간재는 국내 중소기업으로부터 조달하고 완성품을 생산하는 대기업이 GVC에 편입되는 양상을 나타냈다. 즉 식품산업은 완제품 수출을 통해, 전자산업은 해외 기업과 하도급 관계 형성을 통해 GVC에 편입된다. 전자산업에 속하는 기업들은 해외 구매자에 특화된 경우가 매우 높으며, 소수의 구매기업에 의존하고 있어 종속형 지배구조로 발전할 가능성이 엿보였다. 구매자와의 관계가 기술이전으로 이루어지는 비중은 식품산업보다는 전자산업에서 두드러지게 나타났다.
   GVC 참여와 기업 생산성 프리미엄 간 상관관계 분석을 통해 GVC 참여유형별로 그 영향이 상이한 것을 알 수 있었다. 즉 GVC 참여 정도가 높은 기업들은 완제품 수출 기업들에 비해 고용 규모는 클 수 있으나, 생산성은 낮은 것으로 나타났다. 이러한 결과는 GVC 참여에 따른 학습효과가 크지 않다는 것을 의미한다. 한편, GVC 참여와 기술역량 간 상관관계 분석 결과, 분석대상 기간(2013~17년)에 전자 및 식품 산업에 속한 기업들은 생산과 관련된 기술역량이 크게 발전하였으나, 기획 및 조직 관련 기술역량의 발전은 거의 없었던 것으로 나타났다.
   3장의 분석으로부터 도출된 시사점은 베트남과 같은 유형의 개도국에서는 GVC 통합으로 인한 고용 및 수출 확대 효과가 감소하기 때문에 기술역량 제고를 통한 GVC 고도화에 집중해야 하며, 이를 뒷받침할 제도와 정책이 필요하다는 점이다. 특히 무역원활화나 무역비용 절감을 위한 지원정책보다는 기술역량 증진을 위한 민간기업 간 협력에 대한 수요가 큰 상황으로 이를 촉진할 혁신적인 민관협력 프로그램을 마련할 필요가 있다.
   4장에서는 AfT 전략을 수립하고 특히 GVC 지원정책을 명확히 수립한 공여국 및 다자기구를 선정하여 각각의 특징과 구체적인 지원사례를 살펴봤다. AfT 전략을 수립하고 GVC 참여 확대를 핵심 지원분야로 설정한 독일과 GVC 참여를 위한 무역역량 강화를 강조한 미국, 그리고 중소기업 특화 지원전략을 마련한 스위스와 더불어 개도국 경쟁력 확보를 위한 중소기업 발전 및 무역역량 구축을 지원하는 UNIDO가 본 연구의 대상이다. 조사 결과 공통적으로 발견되는 특징은 개도국의 무역을 촉진하기 위한 기관 차원의 전략을 수립하고 지향하는 목표하에 지원활동을 체계적으로 제공한다는 점이다. 또한 개도국 기업의 GVC 참여를 제한하는 여러 요인들을 고려함과 동시에 각 기관이 가진 장점과 비교우위를 충분히 활용한다. 공여기관별 특징을 요약하면 다음과 같다.
   독일 BMZ는 품질 관련 인프라 개선 및 생산역량 제고 분야에 대한 지원을 통해 개도국의 GVC 참여를 촉진하고자 한다. 민간기업과의 협력을 적극적으로 추진할 뿐만 아니라 개발협력을 총괄적으로 담당하는 BMZ 내 무역지원 담당 부서와 민간부문개발 담당 부서의 협력을 통해 개도국 중소기업들이 GVC에 참여할 수 있도록 돕는다. 미국은 경제적 대응역량 증진 차원에서 농업 생산성 제고, 노동집약적 산업 및 서비스산업 개발, 국제표준 도입 지원, 민간기업 참여 확대, 무역 관련 제도 개선 등의 프로그램을 통해 개도국의 GVC 편입을 지원한다. 여기에는 USAID뿐만 아니라 MCC, OPIC 등도 참여한다. 스위스 SECO는 수원국의 발전 단계에 따른 협력전략과 성과 프레임워크를 운영하는데, 베트남 협력전략을 살펴보면 민간기업 지원 및 기업가정신 함양, 지속가능한 무역 증진 및 경쟁력 제고, 자원 효율적인 민간기업 성장을 목표로 베트남 중소기업의 GVC 편입을 지원한다. UNIDO는 다자기구 네트워크를 활용하여 다양한 이해관계자 및 협력 파트너가 참여하는 무역 관련 제도적 역량 개발, 산업 클러스터 구성 등의 프로그램을 추진하고 이를 통해 개도국의 중소기업 발전과 GVC 편입을 독려한다.
   우리나라는 무역을 통해 경제성장을 이룩한 국가로서 우리나라의 발전 경험과 비교우위를 충분히 활용할 수 있음에도 개발협력에서 무역 관련 이슈가 크게 조명받지 못하는 상황이다. 무엇보다 AfT 상위 공여국이면서 AfT 전략은 부재한 상태로 체계적인 지원이 이뤄지지 않고 있다. AfT 전략 수립의 필요성은 선행연구에서 수차례 제기된바, 본 연구에서는 구체적인 실행방안에 초점을 두고 다음과 같은 사항들을 제안하였다. 첫째, 기존 경제인프라 중심의 AfT에서 벗어나 생산역량 제고에 도움이 되는 지원활동을 확대할 필요가 있다. 개도국이 GVC 참여 과정에서 다음 단계로 도약하고 고부가가치를 창출하기 위해서 가장 필요한 것은 생산역량이라는 점을 실증분석과 현지 기업 인터뷰를 통해 확인하였다. 당장 별도의 AfT 전략을 마련하지 못하는 상황이라면, 최근 우리나라는 개발협력 연도별 시행계획에서 SDGs 연관성을 강조하는 추세이므로 GVC와 관련 있는 SDGs 세부 목표 2, 8, 9번 사업을 발굴하여 추진해볼 수 있다. 둘째, 산업별로 특화된 접근방식이 필요하다. 3장의 베트남 통계를 바탕으로 실시한 실증분석에서 드러난 것과 같이 산업적 특성이 기업의 규모 특성에 비해 강하게 나타나므로, 일률적인 중소기업 지원정책보다는 소속 산업의 특성을 감안한 지원 프로그램을 개발해야 한다. 한 예로 전자산업의 경우 해외 기업과의 관계 형성을 통해 기술이전이 일어날 가능성이 높지만 식품산업은 국내기업간 기술이전 비중이 더 높은 것으로 파악되었는데, 이는 개발협력 프로그램이 지원대상 산업에 따라 다른 유형으로 제공되어야 함을 의미한다. 셋째, 개도국 기업과 우리 기업 간의 협력을 촉진하는 프로그램이 필요하다. 공여국과 수원국 상생의 가치하에 개도국 중소기업 참여를 전제로 자국 기업에 대한 지원을 제공함으로써 개도국의 기술역량 강화와 GVC 고도화에 기여하고 자국 기업의 해외 진출을 도모하는 독일의 사례는 특히 참고할 만하다. 현지조사에서 만난 베트남 LED 기업 CEO는 우리 민간기업과의 협력 확대를 강하게 원했는데, 베트남과 같은 중소득국, 특히 전자산업을 대상으로 한 개발협력에서 정부의 역할은 기존의 방식과는 차별성이 있어야 할 것으로 보인다. 마지막으로 GVC 참여 활성화를 위해 수원국 정부의 무역 관련 인적·제도적 역량이 뒷받침되어야 하므로 이에 대한 지속적인 지원 프로그램 제공과 더불어 정책일관성 차원에서 개발협력과 통상정책의 조화로운 구사가 중요하다. 우리나라의 개도국 통관 시스템 지원은 2년마다 개최되는 WTO AfT 글로벌 리뷰를 통해 국제사회에 알려진 바 있다. 베트남 현지조사에서 양국간 무역 불균형 문제가 수차례 제기되었는데, 개발협력 관점에서 특히 베트남 농산품 또는 식품 수출 확대를 위한 지원방안을 모색할 필요가 있다. 

   Private sector development is imperative to alleviate poverty and drive economic development. In developing countries, small and medium sized enterprises make up the majority of the private sector and provide most of the employment. As such, growth in the private sector generates income for many parties. The UN Sustainable Development Goals(SDGs) underscore the role of the private sector even further. Highlighting inclusiveness and sustainability, the SDGs mention the need to foster SMEs’ capacity and to enhance their participation in the global value chains(GVCs). A number of leading donors have developed Aid for Trade strategies, identifying trade capacity building or access to GVCs as key areas for support. According to the OECD DAC Statistics, Korea has provided substantial trade-related support to developing countries. However, Korea has primarily focused on hard infrastructure, such as roads and railways. It is necessary for Korea to diversify the scope of its trade-related support to foster growth in the private sector and its participation in GVCs.
   The objective of this study is to present a strategy and implementation plan for Korea’s Aid for Trade. In particular, we focused on strengthening developing countries’ access to GVCs. We reviewed literature to provide an overview of discussions in the international community regarding GVC participation and economic development. In the case study of Vietnamese participation in GVC, we conducted a field study as well as quantitative data analysis. Finally, we undertook an extensive literature review in order to analyze the AfT strategies and GVC support programs by major donors and multilateral organizations. Incorporating the findings from each section, we suggested an overarching policy direction on AfT for the Korean government to contribute to the GVC participation of developing countries’ SMEs. The following is a summary of the chapters of this report.
   This study begins by presenting discussions on the role that GVC participation plays from the perspective of developing countries when it comes to advancing sustainable development. From a developing country perspective, we review the discussions on how participation in global trade will foster sustainable development, the benefits and barriers to GVC participation, and policy measures to promote GVC participation. The SDGs emphasize SME productivity enhancement, export competitiveness, and high-quality job creation in connection to participation in GVCs. Nevertheless, developing countries face a number of complex constraints to participate in GVCs. Such challenges vary depending on the stages of GVC participation, that is, entry – integration – upgrading. Therefore, different policy measures are required depending on the stages of GVC participation.
   In Chapter 3, we identify the benefits and constraints of GVC participation for SMEs in developing countries. As a concrete example, we selected Vietnam, a major export partner and also an ODA recipient of Korea. Based on data analyses, we draw implications for developing a support strategy. First, we analyze the supply and purchase relationship of Vietnamese enterprises in the electronics and food processing industries. Conducting an empirical analysis of the productivity premium associated with GVC participation, we seek the correlation between GVC participation and technology competence as well as the level of technological competence required to upgrade within the GVCs.
   An examination of the supply and purchase relations of Vietnamese electronics and food processing enterprises revealed different characteristics between the two industrial sectors. In the electronics industry, enterprises – often large in size – supplied intermediate goods to the global market. In the food processing industry, local SMEs procured intermediate goods to domestic food processing enterprises, and these larger enterprises engaged in the GVCs by providing final goods to the global market. In other words, enterprises in the food processing industry engage with the GVCs through the export of finished products, whereas enterprises in the electronics industry often subcontract with foreign companies. Companies in the electronics industry are highly focused on a small number of overseas buyers. Therefore, they are exposed to a large chance of progressing into a structure that is dependent on overseas firms. On the other hand, the transfer of technology was more likely in the electronics sector compared to food processing.
   The correlation between participation in GVCs and corporate productivity premium revealed different impacts according to the level of GVC participation. Despite large employment, firms with high GVC participation rate displayed low productivity, signaling that the learning effect of GVC participation is low. Analysis of the correlation between participation of GVCs and technology competence from 2013 to 2017 was also low, meaning that there was little technology development.
   Summing up the analysis from Chapter 3, we conclude that in Vietnam – and other similar countries – Korea should focus on assisting the enterprises to advance within the GVCs by enhancing their technology capacity. Needless to mention, adequate institutions and policy are required. In particular, cooperation between enterprises could be enhanced rather than measures to facilitate trade and reduce trade costs. During the field study, we observed a large demand for increasing partnership between enterprises to foster technological capacity. In response, an innovative partnership program between and among the public and private sector can be beneficial.
   In Chapter 4, we review the strategies and programs regarding AfT and GVC participation of selected donors and multilateral organizations. Upon conducting a thorough investigation, we identified a number of characteristics shown by different donors and organization. The German Federal Ministry of Economic Cooperation and Development (BMZ) has been promoting Aid for Trade under an organized strategy since the early 2000s. The United States Agency for International Development (USAID) emphasizes strengthening trade capacity in order to expand participation in GVC. In addition, the Swiss State Secretariat for Economic Affairs (SECO) promotes SME trade capacity building under an SME development strategy. As a designated UN agency for industrial development, the UNIDO supports SME development and trade capacity building. In sum, all of the organizations reviewed maintained some level of strategy regarding AfT or GVC participation. They provided systematic support based on their respective strategies. While considering the various challenges and barriers to GVCs, they also took account of their own strength and advantages in designing the intervention. Some noteworthy characteristics of these organizations can be summarized as follows.
   To begin with, BMZ supports developing country enterprises to participate in GVCs by improving quality-related infrastructure and enhancing production capacity. Furthermore, BMZ actively encourages participation from the private sector – both German and developing countries. On the other hand, USAID supports a broader inclusion of developing country stakeholders to GVCs by increasing agricultural productivity, developing service industries, conforming to international standards, increasing private sector participation, and improving trade-related institutions. The Swiss SECO diversifies its partnership strategy and performance framework according to the country’s development stage. In the case of Vietnam, SECO works to promote entrepreneurship, sustainable trade and competitiveness, and resource efficiency for Vietnamese SMEs. UNIDO assists trade-related institutional building and trade cluster development, maximizing the use of its vast network of cooperating partners.
   Korea has accomplished remarkable economic growth over the past decades, largely due to active trade. Therefore, Korea possesses a wealth of experience in trade and development. However, these valuable experiences have not yet been applied to intenational development cooperation. Furthermore, official development assistance(ODA) is delivered in an uncoordinated manner without clear guidance or strategy on AfT. In addition to stressing the urgent need to develop guidance/strategy on AfT, the study suggests the following points for further consideration.
   First, it is necessary to expand AfT activities beyond economic infrastructure construction projects to those that can improve production capacity. Our analyses and interviews with local enterprises in Vietnam confirmed that production capacity building is most needed for developing countries to create high value-added products and climp up to the next stage of the GVCs. Since there is no AfT strategy at present, Korea can highlight the relevance of production capacity building in SDGs 2, 8, and 9, and promote the private sector in developing countries to participate in the GVCs.
   Second, GVC-related interventions require an industry-specific approach. In our analysis, different industry sectors showed significant differences in the challenges and capacity to access the GVCs. Therefore, support programs must be customized by industry to address the different challenges each industry is facing. For example, in the case of electronics, transfer of technology can occur during interactions with foreign companies through the close link between local firms and overseas firms. However, the food processing industry has little need for interaction with foreign companies during production, and therefore technology diffusion is unlikely. ODA to promote further cooperation between Korean and Vietnamese enterprises can be beneficial for the electronics sector, whereas knowledge sharing on trade regulation and support on regulation-related capacity building is more valuable for the food processing industry. International Development cooperation programs for different industries must vary in line with the characteristics of the industries.
   Third, there is a need to further enhance private-to-private partnership between enterprises in developing countries and Korea. The German BMZ promotes a program to enhance the technical capacity of developing countries so they can access to and advance within the GVCs. A noteworthy element is that the program targets its support to EU (and German) companies which will expand their businesses to developing countries while integrating the value of mutual benefit. We also experienced a strong desire from the private sector in Vietnam to collaborate more closely with the Korean private sector during the field research. Especially for a middle-income country like Vietnam, and for a technology-intensive sector like electronics, the public sector should take on a role that is innovative in encouraging active private partnership between two countries.
   Finally, it is important to provide consistent support to elevate the trade-related capacities of individuals and institutions at parmer countries. Considerations should also be made to harmonize development cooperation and trade policy throughout these support measures. While Korea is already providing support to trade facilitation programs, there is room to improve. Our field study has revealed a number of challenges in non-tariff barriers in trade, such as sanitary and phytosanitary(SPS) measures. For instance, in order to foster Vietnamese enterprises’ participation in the GVCs, technical assistance is needed to improve the capacities of Vietnamese food processing enterprises to meet SPS. 

국문요약


제1장 서론


제2장 개도국의 GVC 참여와 지속가능한 발전
1. 국제무역 참여와 지속가능한 발전
2. GVC 참여 혜택
3. GVC 참여 제약요인
4. 개도국의 GVC 참여를 위한 지원과제


제3장 개도국의 GVC 참여 현황과 제약요인: 베트남 사례분석
1. 베트남의 GVC 참여 현황과 특징
    가. 교역 현황
    나. 베트남 GVC 참여 현황과 특징
2. 베트남 기업의 GVC 참여와 경제적 영향
    가. 공급-구매 관계 분석
    나. GVC 참여에 따른 생산성 프리미엄 분석
3. 베트남 기업의 기술역량과 GVC 참여
4. 시사점


제4장 주요국의 개도국 GVC 참여 지원 정책과 사례
1. 독일
    가. AfT 전략과 GVC 지원
    나. 개도국 민간부문 지원정책
    다. 지원 프로그램
2. 미국
    가. USAID 무역역량 강화전략
    나. 지원 프로그램
3. 스위스 SECO
    가. SECO의 중소기업 지원전략
    나. 지원 프로그램
4. 유엔산업개발기구(UNIDO)
    가. SME 지원전략
    나. 지원 프로그램


제5장 결론
1. 우리나라 AfT 개선과제
2. 개도국 GVC 참여 지원을 위한 AfT 정책방안
    가. 생산역량 강화 지원 확대
    나. 산업별 특화된 접근
    다. 우리나라 기업과 협력 촉진
    라. 무역관련 제도 지원 및 개선


참고문헌


부록
1. 베트남의 산업 구조
2. GVC 참여지수
3. SECO의 대베트남 중소기업 지원 및 GVC 참여 사업 목록
4. UNIDO 탄자니아 IUMP 프로그램 성과지표
5. 우리나라의 개도국 생산역량 구축 관련 주요 지원사업
6. OECD DAC 회원국의 Aid for Trade 현황


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