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ODA 정책연구 아시아 취약국 ODA 지원전략과 CPS 개선방향 경제개발, 경제협력

저자 권 율, 이상미, 유애라 발간번호 15-01 자료언어 Korean 발간일 2015.12.30

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국제사회의 새로운 개발목표인 Post-2015 개발 프레임워크가 채택되면서 전 세계 빈곤인구의 많은 부분을 차지하고 있는 취약국에 대한 관심이 높아지고 있다. SDGs의 경우, 경제 및 사회적으로 소외된 사람들에게 혜택을 제공함으로써 달성할 수 있는 목표 및 세부목표가 다수 있으며, MDGs보다 도전적인 목표로 평가되고 있기 때문에, 취약국 문제를 잘 해결하는 것이 새로운 개발목표를 달성하는 데 핵심이 될 것으로 보인다.
주요 공여국은 1990년대부터 취약국 지원의 중요성을 인식하고 별도의 지원전략을 수립하여 국가협력전략에 반영해왔으며, 국제사회가 합의한 MDGs 달성에서도 취약국에 대한 지원을 강조해왔다. 그러나 여전히 전 세계 빈곤인구의 43%가 취약국에 집중되어 있으며, 빈곤인구의 비율은 더욱 확대될 것으로 예상되는바, 평화구축, 국가체제 구축, 인도적 지원 등 취약국을 지원하기 위한 정책적 노력이 필요한 상황이다.
최근 국무조정실이 발표한 한국의 2016~20년 ODA 중점협력국 24개국 중에서 8개 국가가 취약국으로 분류되어 있으며, 이 중 5개국이 아시아 지역에 속해 있다. 2016년 말까지 2기 중점협력국에 대한 새로운 국가협력전략(CPS: Country Partnership Strategy)을 마련할 예정이므로, 중점협력국의 상당수를 차지하는 취약국에 대한 협력전략을 수립할 필요가 있다.
이러한 배경에서 본 연구는 취약국의 개념과 기준, 주요 유형과 특징, 국제사회의 취약국 관련 논의 동향을 살펴보았다. 우리나라의 아시아 취약국정책 및 CPS 수립에 대한 기초자료를 제공하고 시사점을 얻고자, 한국의 중점협력대상국 중 아시아 지역 취약국이자 최빈국인 네팔, 미얀마를 대상으로 국제사회의 지원 현황과 국제기구 및 선진공여국의 지원 사례, 우리나라의 지원 현황 및 성과를 검토하였다.
본 연구의 구성은 다음과 같다. 제1장에서는 본 연구의 목적, 연구 범위 및 구성에 대해 기술하였다. 제2장에서는 국제사회의 취약국 관련 주요 논의동향과 쟁점을 종합적으로 검토하고, 취약국의 개념과 기준, 주요 유형 및 분류 기준을 통해 취약국의 주요 특징을 분석하였다. 특히 OECD 개발원조위원회(DAC) 및 취약국 국제네트워크(INCAF)의 논의 동향과 Post-2015 체제의 주요 쟁점을 분석하였다. 제3장에서는 아시아 취약국의 유형과 기준을 정리하고, 아시아 취약국의 개발 현황에 대해 살펴보았다.
특히 아시아 취약국 중 최빈국인 네팔과 미얀마를 대상으로 각국 취약성의 주요 특징과 개발여건을 분석하고, 주요 공여국 및 국제기구의 지원 사례와 한국의 지원 현황을 비교함으로써 우리나라의 CPS 수립과 관련된 시사점을 도출하였다. 네팔은 폭력, 정의, 제도 및 경제적 기반 취약성과 2015년 발생한 강진으로 인한 환경적 취약성을 중심으로 개발 여건을 분석하였으며, 최대공여국인 영국과 아시아개발은행(ADB)의 취약국 및 네팔 지원 사례를 살펴보았다. 미얀마는 폭력, 정의, 제도적 측면 취약성 및 소수민족 문제를 중심으로 취약성을 살펴보고, EU와 일본의 지원 사례를 검토하였다. 제4장에서는 우리나라의 아시아 취약국 지원 현황과 전반적인 취약국 지원정책을 검토하고, 한국의 취약국 지원전략과 CPS 개선에 대한 시사점을 제시하였다.
그동안 취약국에 대한 한국의 지원정책은 평화유지활동을 포함한 분쟁 및 재난 후 국가재건과 복구사업 등 긴급구호에 중점을 두고 추진해왔으며, 개발협력 측면보다는 국제평화와 안보의 측면에서 접근하였다. 인도적 지원과 긴급구호활동 등의 한정된 지원을 넘어서서 보다 체계적인 취약국 지원전략을 수립할 필요가 있다.
먼저 우리나라 자체적으로 분쟁 및 취약국에 대한 정의와 지원대상을 명확하게 정립할 필요가 있다. 대상국을 명확히 선정한 이후에는 각 수원국의 취약 특성에 맞는 국별 지원전략을 수립해야 한다. 국가마다 취약성의 범위가 다르기 때문에 각국의 특성에 맞는 국별 접근을 보다 강화해야 한다. 이를 위해 해당 국가가 당면한 취약한 상황뿐 아니라 정치·경제·사회·문화 등 다방면에 대한 면밀한 분석을 통해 취약성이 개발환경, 원조 및 사업운영에 영향을 미치는 사안과 이에 대한 구조적 원인 파악이 선행되어야 한다.
또한 CPS 수립 시 주요 목표성과 및 지표를 제시해야 한다. 취약성과 관련한 주요 목표와 성과지표를 CPS상에 구체적으로 제시한다면 체계적인 모니터링을 수행함으로써 효과성을 제고할 수 있으며, CPS와 개별 사업 간의 유기적 연계성이 강화될 수 있을 것이다. 또한 이를 통해 취약국 지원의 명확한 방향성을 확보할 수 있을 것이다. ADB와 DFID 등의 국제기구나 선진공여국이 면밀한 사전조사를 통해 수립한 구체적인 실행계획 및 성과 프레임워크를 강조하고 있는 것은 시사하는 바가 크다.
마지막으로, 취약국에 대한 개발협력사업에서 효과성을 제고하기 위해서는 중점협력국에 대한 통합적 연계 프로그램을 마련할 필요가 있다. 원조체계를 효과적으로 개편하기 위해 CPS를 작성할 때 취약성을 고려한 종합적인 지원전략을 수립하고, 적정 프로그램을 시행하는 것이 중요하다. 이를 위해서는 기술협력과 자금협력을 효과적으로 연계할 수 있는 방안이 검토되어야 한다. 취약국에 대한 지원은 주요 선진공여기관과의 원조 분업과 조화가 중요한바, 분야별 예산지원(budget support), 공동지원(pooled funding) 방식을 활용한 프로그램형 접근법 등을 고려하여 DAC 회원국 및 국제기구와의 협력기반을 강화할 수 있을 것이다. 

As Sustainable Development Goals (SGDs) were adopted in New York in September 2015, attentions on fragile states, where most of people under the poverty line have lived in, have been increased. Because SDGs will more focus on marginalized people in terms of economic and social perspective, it is important to address issues related to fragility in fragile and conflict-affected countries.
Major donors have recognized importance of supporting fragile states since 1990 and they have established separate strategies and reflected it into country assistance strategy. They especially emphasized on supporting fragile states in order to achieve Millennium Development Goals (MDGs). However, 43% of the world’s poor now live in countries and economies on the 2015 OECD fragile states list, by 2030, poverty could become increasingly concentrated in fragile states.
Therefore, it requires much more effort to reduce poverty and development issues in fragile states such as peace-building, state-building, and humanitarian aid.
Prime Minister’s Office of Korea released 24 priority partner countries for 2016-2020 in early 2015. Among them, 8 countries are categorized as a fragile state and 5 out of 8 belong to Asia. Korea plans to establish new Country Partnership Strategy (CPS) for priority partner countries. Because proportion of fragile states among priority partner countries is high, it is necessary to have cooperation strategy for them before establishing CPS.
This study will analyze definition, standard, major categorizations and characteristics of fragile states as well as discussions on assistance to fragile states. Especially this research chooses Myanmar and Nepal, which were least developed countries (LDCs) as well as fragile states, for case study to figure out how donors and Korea support them in perspective of fragile states.
This study is organized as follows: Chapter 1 describes the objectives, ranges and structure of the research. In Chapter 2, it explains recent trends and issues about fragile states in the international community and analyzes major characteristics of fragile states by reviewing definitions and standards and classification and its criteria. Especially it covers discussions and issues under the OECD Development Assistance Committee (DAC), International Network on Conflict and Fragility (INCAF), and Post-2015 framework. Chapter 3 gives general description on development and characteristics of fragile states in Asia.
Especially it selects Myanmar and Nepal as objects of case study and draws implications for establishing Korea’s new CPS by analyzing their recent development conditions and needs and international communities’ support on them in perspective of fragile states. Nepal’s fragility is studied in terms of violence, justice, institutions, and economic foundation as well as environmental fragility caused by earthquake in early 2015. Also it looks into how major donors, such as the UK and Asian Development Bank (ADB) support Nepal as a fragile states. In case of Myanmar, the study focuses on fragility related to violence, institutions, justice, and conflicts caused by ethnic minority issues and also review how Japan and EU assist Myanmar to reduce fragility under CPS. In Chapter 4, it analyzes current status and policy how Korea has supported fragile states in Asia based and derives policy implications on how Korea should prepare a strategy for supporting fragile states and improve CPS by incorporating characteristics of fragile states into it.
Korea’s policy for supporting fragile states has concentrated on emergency relief and humanitarian aid to recover and reconstruct the country after conflicts or disasters including peacebuilding activities. In order to help fragile states to reduce its fragility and reduce poverty, however, Korea should establish systematic strategy for assisting fragile states beyond refined supports such as emergency relief or humanitarian aid.
First, Korea should clearly set up definition of fragile states, select the proper target country for development aid, and then establish CPS along with the characteristics of fragility each country has. Because every fragile state has different ranges of fragility, it is necessary to strengthen the country-specific approach when establishing and operating CPS. Therefore, it should take precedence to implement comprehensive analysis on how and why fragility could affect development environment and implementation of ODA programs in the country by studying fragile situations, politics, economic situation, and social and cultural aspects.
Furthermore, when establishing CPS, it is need to provide performance objectives and indicators. If objectives and indicators related to fragility are suggested in the CPS, the effectiveness of operation of CPS could be improved by regular and systematic monitoring and evaluation. Due to incorporation of performance objectives and indicators in the CPS, connection between the strategy and each ODA projects could be strengthened and clear direction of the project could be secured when conducting aid programs to fragile states. As studied in Chapter 3, Korea could refer to the cases of major donors who emphasize concrete action plan and evaluation frameworks established through detailed preliminary analysis.
Lastly, comprehensive connected ODA programs under the CPS should be provided in order to improve the effectiveness of development cooperation in fragile states. It is crucial to establish comprehensive strategy considering fragility into the CPS and implement proper ODA programs based on the CPS. In order for that, it is necessary to figure out the way to effectively link grants and concessional loans. In addition, when providing aid to fragile states, it is important to consider to division of labor and harmonization among donors. Therefore, Korea should reinforce basis for cooperation with other donors by pursuing country program-based approach, such as budget support or pooed funding. 

국문요약

제1장 서론

1. 연구 배경 및 목적
2. 연구 범위 및 구성

제2장 취약국 관련 주요 쟁점과 이슈

1. 취약국의 개념과 기준
2. 취약국의 주요 유형과 특징
가. 취약국 선정 기준과 유형
나. 취약국의 개발 현황
3. 국제사회의 취약국 논의 동향과 쟁점
가. 취약국 국제네트워크 논의 동향
나. Post-2015 체제와 취약국 지원목표

제3장 국제사회의 아시아 취약국 지원 현황

1. 아시아 취약국의 현황과 특징
가. 아시아 취약국의 유형과 기준
나. 아시아 취약국의 개발 현황
2. 네팔 지원 현황과 성과
가. 네팔 취약성의 주요 특징
나. 국제사회의 네팔 ODA 지원 규모 및 현황
다. 한국의 지원 현황
3. 미얀마 지원 현황과 성과
가. 미얀마 취약성의 주요 특징
나. 국제사회의 ODA 지원 규모 및 현황
다. 한국의 지원 현황
4. 소결 및 시사점

제4장 한국의 아시아 취약국 지원전략과 정책과제

1. 한국의 취약국 지원 현황
2. 취약국 지원정책의 주요 과제
3. CPS 개선 방향

제5장 요약 및 시사점

참고문헌

부록

Executive Summary 

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