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ODA 정책연구 중점협력국 선정 기준 및 방법에 관한 연구 경제개발, 경제협력

저자 박복영, 이홍식, 구정우 발간번호 13-03 자료언어 Korean 발간일 2013.12.30

원문보기(다운로드:8,073) 저자별 보고서 주제별 보고서

우리나라는 국제개발위원회(DAC: Development Assistance Committee) 가입을 계기로 원조체계를 개선하기 위한 다양한 노력을 기울이고 있다. 그 중 하나가 중점협력국 선정을 체계화하려는 노력이다. 그 결과 2010년에는 26개 중점협력국을 선정하여 이를 2011년부터 적용하고 있다. 그러나 중점협력국 선정과 관련하여 선정기준 및 선정과정의 적절성을 둘러싸고 비판이 제기되기도 하였다. 이런 배경하에서 본 보고서의 일차적인 목적은 합리적인 중점협력국 선정기준과 그것을 이용한 선정방법을 제시하는 것이다. 이와 더불어 본 보고서는 중점협력국 선정과 관련된 다른 문제, 즉 중점협력국의 적정 수, 선정절차, 정보공개범위 등에 관해서도 대안을 제시하고자 한다.

본 연구는 이 문제에 접근하기 위해 네 가지 방법을 사용하려고 한다. 첫째, 선정 시 고려사항을 파악하기 위하여 이에 관련된 문헌을 검토하였다. 둘째, 선진공여국의 사례를 참고하기 위해 사례연구를 하였다. 셋째, 선진공여국에서 실제 어떤 요소들이 고려되는지를 파악하기 위해 통계분석을 하였다. 넷째, 각 요소별 가중치를 구하기 위해 전문가들을 대상으로 한 델파이 분석방법을 사용하였다.

선진공여국의 사례나 기존 연구들에 비추어볼 때 중점협력국 선정 시 크게 수원국의 개발필요성, 전략적 조응성, 수원국의 국제규범 존중, 원조효과 등 네 가지 사항을 고려하는 것이 필요하다. 먼저 수원국의 개발필요성이란 수원국의 소득수준이나 빈곤 정도를 고려할 때, 그 국가가 원조를 얼마나 필요로 하는가에 관한 기준이다. 둘째, 전략적 조응성은 결국 우리나라와의 경제적, 외교적 관계를 고려했을 때 수원국이 우리에게 얼마나 중요한 국가인 가를 의미한다. 이것은 다른 한편으로는 원조자금을 지급하는 우리 국민에 대한 의무라고도 할 수 있을 뿐만 아니라 지속적 원조를 위해 국민으로부터 지지를 이끌어내기 위해서도 필요한 요소라고 할 수 있다. 셋째, 국제규범의 존중은 인간의 보편적 가치를 존중하는 국가에 원조를 집중시키자는 것이다. 원조가 인류의 보편적 가치를 옹호하는 데 기여하기 위해서는 인권 및 양성평등과 같은 가치를 존중하는 국가를 중점협력국으로 선정하는 것이 필요할 것이다. 또한 이런 국가에서 원조의 효과가 높을 가능성이 크기 때문에, 이 기준은 원조효과성의 범주로 해석될 수도 있다. 넷째, 원조의 효과는 원조를 제공했을 때 빈곤감축이라는 효과를 달성할 가능성이 높은 나라를 중점협력국으로 선정해야 한다는 것이다. 국제사회에서는 정치적으로는 안정되고 투명하며, 경제적으로는 개방적이고 건전한 정책을 실시하는 나라에 원조를 적극적으로 제공해야 한다는 공감대가 강하게 형성되어 있다.

그런데 네 가지 요소를 정량화된 지표에 의존해 평가하는 것은 불가능하고 적절하지도 않다. 왜냐하면 정량화가 거의 불가능한 지표도 있고, 설령 정량적 지표가 있다고 해도 그 신뢰도가 낮은 경우가 많기 때문이다. 이런 정량지표의 한계 때문에 정량적 평가와 정성적 평가를 혼용하는 전략이 필요하다. 다른 선진국에서 정량지표만으로 중점협력국을 선정하는 사례는 거의 없다. 그런데 정성적 평가는 정책담당자 자의성의 과도한 개입, 그리고 경우에 따라서는 인위적인 왜곡이 발생할 수도 있다는 단점이 있다. 정성적 평가가 지니고 있는 이런 장단점을 고려하여, 본 보고서에서는 1단계에서는 정량적 평가를 기초로 중점협력국의 2배수 국가를 후보국가로 선정하고, 2단계에서는 정성적인 평가를 통해 이들 중에서 최종 중점협력국을 선정하는 방안을 제시하였다.

정량평가에 있어서 가장 핵심적인 문제는 요소별 가중치의 부여이다. 본 연구에서는 우리나라 정부의 원조 방향에 대한 전문가들의 평균적인 인식을 반영하기 위해 델파이 조사를 수행했다. 그 결과 수원국의 개발수요에 38%, 전략적 조응성(혹은 우리나라의 이해관계)에 17%, 수원국의 국제규범 준수에 20%, 원조효과성 고려에 25%의 비중을 주는 것으로 나타났다. 물론 정부가 중점협력국을 선정할 때 반드시 이 가중치를 따라야 한다고 할 수는 없을 것이다. 정부는 전문가들이 미처 생각하지 못한 다른 사항들을 고려할 수 있기 때문이다. 하지만 이 비중은 국민의 의사를 확인할 수 있는 준거는 될 수 있을 것이다. 이런 점에서 보면 2010년 정부가 중점협력국을 선정할 때 전문가들이 생각하는 것보다 우리나라의 이해관계를 지나치게 많이 고려한 것으로 해석할 수 있다. 다른 공여국의 사례와 전문가를 대상으로 한 델파이 조사 등을 종합적으로 고려할 때, 수원국의 개발에 30∼35%, 우리와의 전략적 조응성에 25∼30%, 수원국의 국제규범 존중에 20∼25%, 원조효과와 관련된 수원국의 제도적 여건에 15∼20%의 가중치 부여가 적절하다는 것이 본 연구의 결론이다.

중점협력국의 적정 수와 관련하여 우리나라의 원조규모를 감안하면 20개국 내외가 적정한 것으로 분석되었다. 한편 우리나라의 양자원조 중 무상원조가 60%, 유상원조가 40%라는 점을 고려하여 중점협력국을 완전히 통합하는 것보다는 부분적으로 분리하는 것이 바람직하다고 판단된다. 예를 들어 유무상원조간 협조 및 시너지 효과를 발휘하기 위해서 전체 중점협력국 중 70% 정도는 유무상원조 공통의 중점협력국으로 하고, 나머지 중 15%는 무상원조만의 중점협력국, 15%는 유상원조만의 중점협력국으로 정할 수 있을 것이다. 마지막으로 중점협력국을 계속 지원국가와 졸업대상국으로 구분하여 지원하는 것이 필요하다.

마지막 문제는 우리나라의 중점협력국 선정절차와 정보의 투명성과 관련된 것이다. 본 보고서는 선정의 적절성과 책임성을 높이기 위해 정량지표의 효과적 활용, 전문가의견 청취절차 포함, 국제개발협력위원회에서의 실질적인 토론과 협의, 선정결과의 의회 보고 등을 제안하였다. 정보공개의 범위는 중점협력국 선정의 일반적인 원칙과 주요 고려사항 정도만 공개하는 것이 바람직하다고 판단하였다.

마지막으로 본 보고서는 제시한 선정기준 및 델파이 조사에 기초하여 20개의 중점협력국을 제시하였다. 정량지표만을 이용하였고 정성적 평가는 하지 않았기 때문에 참고용이라고 할 수 있다. 중점후보국에서는 아시아 8개국(40%), 아프리카 6개국(30%), 중남미 3개국(15%), 중동 및 CIS 2개국(10%), 오세아니아 1개국(5%)이 포함되었다.

An Analysis on the Criteria and Methodology of Priority Recipient Selection for Country Partnership Strategy 

 

 

Bokyeong Park, Hongshik Lee, and Jeong-Woo Koo

 

 

South Korea has provided serious efforts to reform the structure and process of ODA since the country joined OECD DAC in 2009. Selecting and managing “priority countries” has been one of those efforts, but it has led to controversies regarding the relevant standards and methods. This study addresses these controversies and further explores a theoretical and methodological alternative to such limited strategies regarding the selection of priority countries. In addition, this study seeks to deal with other related issues, such as the proper number of priority countries, the adequate procedures, and the degree to which the relevant information needs to be released. 

 

Methodologically, we use the following strategies: (1) review of past studies; (2) conduct case studies that reflect the experiences of traditional donor countries; (3) employ regression analyses to explicate the factors determining the selection of priority countries in other advanced donor countries; and (4) use of the Delphi technique to assign proper weights to the factors considered. Taken together, this study demonstrates the utility of a mixed method in order to suggest an alternative approach to the selection of priority countries. 

 

The analyses of past studies and cases lead us to consider the following four principles as crucial in selecting priority countries: (1) development needs of aid-receiving countries; (2) strategic correspondence; (3) international norms; and (4) aid-effectiveness. First, development needs involve the degree to which recipients need foreign aid in connection with their income-level and the level of poverty. Second, strategic correspondence refers to the extent to which economic and diplomatic interests overlap between a donor and a recipient. Third, respect for international norms indicates the necessity of adhering to globally-recognized norms involving proper ODA. Finally, the principle of aid-effectiveness involves the extent to which the provision of ODA might be used in ways to effectively solve the problems facing the recipient countries. Motivated by those principles, we suggest dozens of quantitative indicators that might highlight the principles and justify the designation of certain countries as priority countries.

 

When using the proposed quantitative strategy, one needs to consider the following caveats: (1) The quantitative strategy needs to be supplemented with a qualitative approach because of the salience of non-qualifiable factors and/or concerns and the possibility that selected indicators might lack a proper level of reliability. (2) No country considers only the quantitative approach for the selection and management of priority countries. It is equally important to consider the pitfalls of the arbitrary use of a qualitative method because it might result in policy biases that weigh down donors’ interests or strategic considerations. Considering the caveats, we select and present twice as much potential priority countries at the first stage, and suggest that policy-makers need to choose the final priority countries at the second stage in conjunction with various diplomatic considerations. 

 

In recognition of the importance of assigning proper weights to the indicators proposed, we conducted a Delphi survey for dozens of experts specializing in international development in Korea. The survey results assign 38% for development needs, 17% for strategic correspondence, 20% for international norms, and 25% for aid-effectiveness. The assigned weights for each principle area determine the actual weight of each indicator that corresponds to the demarcated principle area. The assigned weights might need to be modified in ways to balance the survey results reflecting positions of development experts and the real diplomatic considerations coupled with the sentiments of policy-makers. Considering the possibility of such modifications, we assign 30-35% for development needs, 25-30% for strategic correspondence, 25-30% for respecting international norms, and 15-20% for aid-effectiveness. 

 

Furthermore, we make several suggestions and/or recommendations regarding the processes by which to officially determine the list of priority countries and the proper levels of public disclosure of information. More specifically, we suggest public discussion of the selection strategy, consultation with experts, in-depth discussion among policy makers, and reporting the strategies and discussions to the National Assembly. With respect to the degree of public disclosure, we suggest that the public disclosure needs to be confined to the broad strategies and plans involving the selection of priority countries.

국문요약

 

제1장 머리말

1. 연구의 배경과 목적

2. 연구의 주요 내용과 방법론

3. 중점협력국 선정 현황 및 문제점

가. 경과와 현황

나. 문제점과 과제

 

제2장 중점협력국 선정의 원칙과 기준

1. 선진공여국 사례연구

가. 개관

나. 주요국의 중점협력국 선정기준

2. 중점협력국의 선정기준

가. 수원국의 개발

나. 전략적 조응성

다. 국제규범의 존중

라. 원조효과

 

제3장 주요국의 중점협력국 결정요인 분석

1. 분석의 목적

2. 분석대상 공여국의 원조 현황

가. 캐나다

나. 네덜란드

다. 독일

라. 스웨덴

3. 분석 모형 및 자료

가. 분석모형

나. 분석자료

4. 분석결과

가. 캐나다

나. 네덜란드

다. 독일

라. 스웨덴

5. 소결

 

제4장 중점협력국 선정 기준의 중요도 평가

1. 델파이 조사의 필요성

2. 델파이 조사 설계

3. 델파이 조사문항

4. 델파이 조사 분석결과

5. 최종 가중치 산출

 

제5장 정책방안

1. 중점협력국 선정방법

가. 선정 기준 및 방법

나. 가중치 부여

다. 적정국가 수 및 재원배분

라. 선정절차 및 책임성 확보

2. 중점협력국 선정결과

 

참고문헌

 

부록

 

Executive Summary

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