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연구보고서 중국 축산업의 성장 특성 및 지역화정책 연구 경제협력, 자유무역

저자 전형진, 어명근, 우병준, 정대희, 김은영, 王濟民 발간번호 12-61 자료언어 Korean 발간일 2012.12.31

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□ 연구 목적
이 연구는 우리나라 축산업을 잠재적으로 위협하고 있는 중국 축산업의 지역별‧품목별 생산‧유통‧소비‧수출입 현황 및 품목별 경쟁력 등을 분석하여 성장 특성을 구체적으로 파악하고, 중국이 축산물 수출확대를 위해 중점적으로 추진하고 있는 동물전염병 지역화관리 정책과 국제사회의 동물전염병 유병 지역화인정과 관련한 논의 동향을 체계적으로 파악하여 이를 토대로 우리나라의 축산업에 대한 시사점과 한‧중 FTA SPS 협상 대응방향을 제시하는데 목적이 있다.


□ 우리나라 축산업에 대한 정책적 시사점
한‧중 수교 이후 양국간 축산물 교역실적으로 볼 때 중국의 축산업이 적어도 중단기적으로는 우리나라의 축산업을 직접적으로 위협하지는 않을 것으로 보인다. 이러한 판단의 주요한 근거는 양국 모두 동물검역 조치로 신선 육류의 교역을 실질적으로 제한하고 있기 때문이다. 더욱이 국내소비자(가정주부와 식당경영주) 설문조사 결과 중국산 축산물의 안전성에 대한 인식이 매우 부정적인 것으로 나타났고, 양국간 생산비 격차 완화로 중국산 축산물의 가격경쟁력도 약화되는 추세여서 안전성과 가격만을 고려한다면 중국산 신선 육류가 국내소비자의 선택을 받기는 어려울 것으로 판단된다.
그러나 장기적인 관점에서 동물검역 조치가 항구적으로 유지될 수는 없다는 것을 전제하면 빠르게 성장하고 있는 중국 축산업이 우리나라 축산업을 잠재적으로 위협하고 있음은 부정할 수 없는 사실이다. 특히 설문조사 결과 국내소비자들이 중국산 축산물의 구입빈도가 높아질수록 부정적인 인식이 완화될 수 있다는 점, 중국의 축산물 공급능력상 국내 육류시장을 목표로 국내소비자들이 선호하고 안전성도 입증된 고품질 신선 육류를 얼마든지 공급할 수 있는 여력이 있다는 점을 고려하면 장기적으로 동물검역 조치가 해제되고 중국산 신선 육류가 수입될 경우 우리나라 축산업을 실질적으로 위협할 수 있다는 점에 특별히 유의할 필요가 있다. 이러한 맥락에서 중국 축산업의 지역별‧품목별 성장과정을 분석한데 기초하여 몇 가지 이슈를 중심으로 우리나라에 축산업에 대한 시사점을 살펴보면 다음과 같다.
첫째, 우리나라의 축산업을 잠재적으로 위협하고 있는 중국의 축산업을 보다 객관적으로 파악하고 대응방안을 모색하기 위해서는 먼저 우리의 관심 품목을 선정하고 해당 품목의 주산지를 중심으로 정책, 가격, 수급 동향을 모니터링하는 지역‧품목모니터링체계를 구축하여 관련 정보를 축적하고 분산할 필요가 있다. 본 연구에서는 중국을 6개 농업지역으로 구분하고 지역간 축산업 성장 특성을 분석하였으나 향후 품목별 비교우위지역을 성(자치구‧직할시), 시‧현 단위로 더욱 세분하여 접근할 필요가 있다.
본 연구의 분석결과 생산측면에서 우리 축산업에 보다 의미가 있는 지역은 황하중하류지역과 동북3성이다. 특히 동북3성은 중국에서 축산업 주산지로 새롭게 부상하고 있는 지역으로 우리의 한육우산업이 관심을 가져야할 지역이다. 동북지역은 우리의 한우와 유전적으로 가까운 것으로 알려진 토착 품종인 연변우(延邊牛)의 주산지로서 그동안 양적 증산에 주력해왔지만 향후 고품질의 쇠고기 생산에 주력할 것으로 예상되고 있다. 중국은 ‘전국 농산물 비교우위지역 배치 규획(2008~2015년)’에서 동북지역을 러시아, 한국, 일본 등 주요 쇠고기 수입국과 인접하여 고품질 쇠고기의 수출잠재력이 큰 지역이라고 평가하고 육용우의 4대 주산지의 하나로 선정하여 중점 육성한다는 계획을 세우고 있다는 점에 유의하여 동북3성의 육용우산업 동향을 상시적으로 모니터링하고 동시에 대응방안도 모색할 필요가 있다.
둘째, 중국 축산업의 생산 및 소비구조의 변화는 우리에게 위협요인과 기회요인을 동시에 제공하고 있어 방어전략과 공세전략을 동시에 모색할 필요가 있다. 중국의 육류 생산구조가 돼지고기의 비중이 감소하고 가금육과 쇠고기의 비중이 지속적으로 증가하는 방향으로 변화하고 있다. 육류 소비도 쇠고기와 가금육의 소비증가율이 돼지고기의 소비증가율을 크게 앞지르는 추세이다. 중국에서 쇠고기의 소비가 빠른 속도로 증가하는 가운데 최근 대도시의 고소득층을 중심으로 점차 고급육에 대한 수요가 증가함에 따라 쇠고기 브랜드육이 출현하고 마블링을 선호하는 추세도 나타나고 있다. 
현재 중국의 쇠고기 품질은 평균적으로 한우에 비해 낮은 것으로 평가되지만 고급육 쇠고기 수요가 증가하여 품종개량 등을 통해 고급육 생산이 증가하면 중단기적으로 평균적인 품질경쟁력 격차도 축소될 것으로 예상된다. 특히 중국은 지방 토착품종 자원이 풍부하여 품종개량을 통한 고급육 생산의 잠재력이 크다고 할 수 있다. 중국이 쇠고기의 품질경쟁력을 제고하기 위해 2003년 7월 쇠고기 품질등급제를 실시한 이래 2010년부터 개선된 품질등급제를 실시하는 점도 이런 맥락에서 주시할 필요가 있다.
중국에서 쇠고기 수요가 증가하고 특히 고급육 쇠고기시장이 커지고 있는 상황은 우리에게 위기이자 기회이다. 2010년 기준 중국과 우리나라의 쇠고기 생산량은 각각 653만 톤과 19만 톤으로 커다란 차이가 있어 중국이 협소한 우리나라의 쇠고기시장을 공략하기 위해 생산량의 극히 일부를 고급육으로 생산할 수 있는 잠재력은 충분하다. 중국의 쇠고기 생산량 중 등급판정을 받아 유통되는 쇠고기가 약 2%에 불과하지만 물량으로는 우리나라의 총생산량에 육박한다는 점도 이러한 판단을 뒷받침한다.
현실적으로 한‧중 양국의 동물검역 조치로 신선냉장 쇠고기의 교역은 불가능하지만 장기적으로 검역조치의 해제가능성을 감안하면 지리적 근접성으로 인해 중국산 쇠고기의 수입가능성은 충분하다고 할 수 있다. 다만, 중국의 고급육 쇠고기 시장 확대는 장기적으로 검역조치가 해제될 경우 한우 고급육의 중국시장 진출 기회를 제공하는 측면이 있으므로 장기적인 관점에서 방어와 공세를 동시에 모색하는 대응전략 수립이 필요한 시점이다.
셋째, 중국 축산업의 산업경쟁력이 강화되고 있는 추세에 대응하여 국내 축산업의 경쟁력 제고 방안을 모색할 필요가 있다. 중국은 2000년대 들어 축산업의 규모화가 빠르게 진행되는 가운데 대규모 기업형 축산도 급속히 성장하여 번식, 사육, 도축, 가공, 판매과정을 통합한 다양한 유형의 생산계열화를 통해 산업경쟁력을 크게 향상시키고 있다. 중국 축산물의 품질이 아직도 우리에 비해 저급하고 안전성이 취약하여 품질경쟁력이 없다는 평균적인 인식에 사로잡혀 다양한 스팩트럼을 지닌 중국 축산업의 산업경쟁력을 과소평가할 경우 자칫 우리의 대응능력을 상실할 우려가 있다.
현실적으로 중국 축산업은 영세한 소규모 사육농가가 근간을 이루고 있고, 육류 유통도 80% 이상이 실온상태로 유통되는 등 낙후한 생산 및 유통구조를 지니고 있지만 우리가 대응해야 할 대상은 영세한 사육농가와 유통주체가 아니라 품질경쟁력과 가격경쟁력을 고루 갖춘 기업형 축산임을 간과해서는 안될 것이다. 우리나라 축산업도 다양한 유형의 생산계열화를 적극 추진하여 산업경쟁력을 강화할 필요가 있으며, 향후 동물검역 문제가 해소되는 것을 전제로 중국시장으로 쇠고기 수출을 적극 모색하는 경우에도 중국의 위생검역조건을 충족시키기 위해서는 생산계열화의 필요성이 더욱 강조된다고 할 수 있다. 
넷째, 중국 축산업의 고생산비구조 전환에 따른 수출경쟁력 하락 추세를 고려하여 대응전략을 모색할 필요가 있다. 축산업을 포함하는 중국 농업의 요소생산성과 요소대체관계의 변화는 중국 농업이 전통농업에서 현대농업으로 전환중이며, 성장 단계상 노동생산성이 성장을 주도하는 국면으로 전환되고 있고, 중간투입재에 대한 의존도가 높은 고비용 농업구조로 변화하고 있다는 것을 암시하고 있다. 최근 중국에서는 농업노동임금, 토지용역비 그리고 경상투입재 가격이 가파르게 상승하는 추세가 지속되고 있다. 특히 2000년대 들어 농업취업자수가 급격히 감소하고 있어 향후 노동력 부족이 중국 농업을 제약하는 주요한 요인이 될 것으로 판단된다. 중장기적으로 중국 농업의 성장단계가 좀 더 고도화되면서 본원적인 생산요소이든 경상투입재이든 생산요소 가격의 상승으로 생산비 절감이 용이하지 않은 고생산비구조가 고착화되면 중국 농축산물이 저렴한 노동비용과 토지가격에 기초하여 수출경쟁력을 유지하는 것은 더 이상 유효하지 않을 것으로 판단된다.
최근 중국의 농산물 생산비가 빠르게 증가함에 따라 한국과 중국의 농산물 시장가격 격차도 점차 축소되는 추세이다. 본 연구의 분석결과에 따르면 육계와 비육돈의 경우 중국과 직접적으로 경쟁할 수 있는 여건이 마련된 것으로 판단된다. 추세적으로만 보면 양국의 축산물 경쟁력 격차가 더욱 축소될 가능성이 크지만 환율, 양국의 물가지수 등 다양한 변수가 존재하여 쉽게 속단하기는 어렵다. 다만, 중국의 축산물 생산비가 가파르게 상승하는 국면을 활용하여 국내적으로 품목별로 생산비 절감을 적극 추진함으로써 경쟁력 격차의 축소를 가속화하는 노력이 필요하다.
다섯째, 중국이 동물검역 조치를 해제하고 축산물 수출을 확대할 목적으로 2000년대 들어 적극 추진하고 있는 동물전염병 지역화관리 정책 동향을 상시적으로 모니터링하고 한‧중 축산물 교역구조의 변화 가능성에 대비할 필요가 있다. 한‧중 축산물 교역은 산업간무역이 지배적이며 중국의 한국에 대한 일방무역(one-way trade)이 압도적인 추세이다. 결론적으로 한‧중 축산물교역은 보완관계의 형성이 어렵고 앞으로도 이러한 교역구조가 변화될 가능성은 크지 않을 것으로 판단되어 향후 단계적으로 시장개방에 대응하는 한편 중국시장으로의 수출확대도 모색하는 전략 수립이 필요하다. 특히 식량작물, 채소류, 과실류와 달리 축산물 중 낙농품은 우리나라의 중국시장 수출특화 품목으로서 경쟁력을 보유하고 있으므로 적극적인 수출확대 전략이 필요하다.
한‧중간 축산물 교역을 제약하는 최대의 요인은 양국의 동물검역 조치이지만 병해충이나 질병 등의 이유로 수입이 금지된 품목에 대한 수입금지 조치의 해제는 일반적으로 장기간의 협상 기간이 소요되는 것을 감안하면 검역 조치가 일시에 해제되어 교역이 급격히 확대될 가능성은 크지 않을 것으로 판단된다. 그러나 검역 협상의 순서와 기간에 정치‧외교적 요인이 작용할 여지가 있기 때문에 돌발적인 요인에 의해 특정 품목이 단기간내에 수입될 가능성에도 대비하는 것이 중요하다. 특히 중국이 동물검역 조치의 해제를 목적으로 동물전염병 지역화관리 정책을 추진하여 국제기구로부터 지역화인정을 획득하고 이를 무기로 국내 동물검역 조치를 해제하기 위한 노력을 경주하고 있다는 점을 간과해서는 안된다. 앞으로 중국이 추진하고 있는 동물전염병 지역화관리 정책의 성과는 중국이 국제기구로부터 과학적으로 일부지역을 동물전염병 비발생지역 또는 저발생지역으로 지위를 인정받느냐가 관건이므로 중국의 관련 정책 동향과 국제기구로부터의 지위 획득여부 등에 관한 동향을 상시적으로 모니터링하면서 대응방안을 모색할 필요가 있다.
여섯째, 중국산 축산물에 대한 국내소비자의 부정적 인식의 변화 가능성에 대비할 필요가 있다. 국내 일반소비자(주로 가정주부)와 식당경영주에 대한 설문조사 결과 두 그룹 모두 중국산 농축산물에 대한 인식을 매우 부정적인 것으로 나타났다. 그러나 중국산 농산물 소비 경험이 상대적으로 많은 식당경영주의 부정적인 인식의 정도가 일반소비자보다는 낮게 나타나 시사하는 바가 크다. 즉 일반소비자들도 다양한 중국산 농산물의 소비 횟수가 늘어날수록 부정적인 인식이 개선될 수 있음을 시사하고 있다.
특히 조사에 응한 일반소비자들 가운데 31.4%는 중국산 농산물을 구입한 경험이 없다고 응답하였는데 이는 일반소비자의 경우 중국산 농산물에 대한 직접 경험보다는 간접적인 정보에 의해 부정적 인식이 형성되었을 것으로 유추할 수 있다. 따라서 현실적으로 중국산 축산물에 대한 국내소비자의 인식이 부정적이라는데 안주하여 인식의 변화가능성을 고려하지 않고 축산업의 경쟁력 제고에 소홀히 하는 경우 대응능력을 상실할 수 있음을 간과해서는 안될 것이다.
□ 지역화 이슈에 관한 한‧중 FTA SPS협상 대응 방향
한‧중 농산물무역에서 동물전염병 및 식물병해충 유병 지역화 이슈는 앞으로 민감한 현안으로 부상될 가능성이 크다. 특히 양국이 기체결한 FTA 협정문에 지역화에 관련한 사항이 다수 포함(중국은 9건 중 5건, 한국은 10건 중 4건)되어 있는 것을 감안하면 한‧중 FTA의 SPS협정에서도 동물검역과 관련하여 지역화인정 문제가 논의가 이루어질 것으로 전망된다.
우리나라와 중국이 각각 체결한 FTA에서 지역화에 관한 인정이나 규정을 합의하는 데 있어 특정한 패턴이 발견되지는 않는다. 다만 WTO/SPS 협정, OIE, IPPC, WTO/SPS위원회 지침 등이 지역화의 원칙을 천명하고 있고 한국과 중국 모두 기체결한 일부 FTA의 SPS협정문에 지역화관련 조항이 포함되어 있다는 사실로 미루어볼 때 한‧중 FTA 협상에서 중국의 지역화인정 주장을 배제하기는 어려운 상황이다. 중국은 뉴질랜드와 체결한 FTA에서 양자간 SPS 이슈의 원활한 조정을 위해 SPS 보호조치의 상호간 동등성 인정과 지역적 조건의 반영을 협정문에 명시하는 한편 협정문 이외에 별도의 지역화관련 이행 협정을 체결하도록 명시한 사례가 있어 한‧중 FTA에서도 이에 준하는 SPS협정의 체결을 요구할 가능성이 존재한다. 
한‧중 FTA에서 우리가 SPS 보호조치의 정당성을 지키기 위해서는 다음과 같은 관점을 참고하여 협상전략을 마련할 필요가 있다.
첫째, 중국은 지역화 원칙을 우리나라가 수용하는 것 자체 보다도 SPS 기준을 수입국인 한국의 요건에 맞추는 데 더 높은 우선순위를 두어야 하는 입장이라고 할 수 있다. 실제로 지역화 원칙이 작동하려면 먼저 동식물 검역협상을 통해 한국이 수입 가능한 품목을 확대할 수 있도록 해야 하기 때문이다. 그런데 중국산 농산물의 안전성과 품질에 대한 우리나라 소비자의 부정적인 인식이 팽배하고, 많은 WTO 회원국들도 중국의 식품안전관련 제도의 투명성 부족과 국제기준과 부합되지 못한 부분이 많다는 점을 공통적으로 지적하고 있다. 따라서 중국의 입장에서는 법 규정 준비, 국제표준 준수, 위험평가 확립, 투명성 제고 등 자국의 검역체계를 선진 수준으로 높이는 게 중요하다고 할 수 있다. 결과적으로 한국과 중국간 SPS 현안은 규범의 영역보단 과학적인 기준과 위해성 평가 및 검사에 관한 사항이 핵심이 될 것으로 판단된다.
둘째, 한국은 이미 일부 FTA에서 지역화 원칙을 인정하고 있듯이, 원칙적인 선에서 그 개념을 인정하는 접근방식이 단기적 처방으로 적절할 것으로 판단된다. 이는 지금까지 WTO/SPS 협정의 지역화 규범과 관련된 무역분쟁이 많지 않았고, WTO/SPS 위원회의 논의에서도 수입국의 검역주권에 대한 인정이 퇴색되지 않았다는 사실에 근거한다. 지역화의 개념이나 원칙을 인정하는 것과 실제로 이를 곧바로 승인하여 수입하는 것은 자동적인 관계가 아닌 것이다. 지역화 원칙이 수용되더라도 수출국은 수입국의 검역요건을 충족해야 하고 과학적 기준과 증거가 검증되어야 비로소 농축산물 수입이 성사될 수 있기 때문이다.
셋째, 장기적인 관점에서는 우리나라도 지역화 원칙하에 무역의 이득을 극대화하는 방향으로 농산물 무역전략을 수립할 수밖에 없을 것으로 판단된다. 한‧중 양국간 보완적인 농축산물 무역이 이루어질 수 있는 분야에 기능적인 지역화를 접목함으로써 모두 이기는(win-win) 전략을 모색할 필요가 있다. 다만 이를 현실화하기 위해서는 먼저 정치적 판단과 더불어 위험관리와 위생규정에 관한 양국의 합의, 민간 및 정부부문의 공동노력 등이 필요할 것임은 두말할 나위가 없다.
현재 진행되고 있는 한‧중 FTA SPS협상에서 한국이 기존의 SPS 체제를 가능한 유지하려면, 단기적으론 원칙적인 접근방식을 채택하는 것이 적절하다. WTO/SPS 협정의 지역화 원칙을 인정하고 관련 국제기준의 준수를 인정하는 수준에서 접근하고 자세한 이행사항을 명시하는 것은 가급적 피하는 것이 좋을 것으로 판단된다. 이와 관련하여 중국‧싱가포르 FTA에 제시된 지역화 조항 수준으로 대응할 필요가 있다는 주장도 있다(신성균, 2012). 
지역화 원칙하에서 중국이 한국의 SPS 보호조치를 충족하려면 과학적인 기준과 객관적인 증거에 기초하여 접근해야만 한다. WTO/SPS 협정이 보장하듯이, 한국은 이러한 증거를 중국 측에 요구하고 관련 사항에 대한 접근(access)과 검사(inspection)의 권리도 협정문에 명시하도록 주장할 필요가 있다. 만약 중국‧뉴질랜드, 한‧미 FTA 사례처럼 공동관리위원회를 만들어 SPS 보호조치 문제에 접근할 경우 과학적인 기준에 의한 위험평가를 자세히 명시하고, 정치적인 압력을 배제하기 위한 방편으로 전문기관이 참여하는 위원회 운영 등을 적시하는 것이 바람직할 것으로 판단된다.
국내적으로는 한‧중 FTA가 체결되기 이전에 지역화인정을 염두에 두고 수입위생조건을 강화하는 방향으로 국내 검역관련 제도를 정비할 필요가 있다. 또한 지역화인정과 관련된 국제사회의 논의 동향과 중국의 지역화관리 정책 동향을 지속적으로 모니터링함으로써 대응능력을 제고할 필요가 있다.

국문요약 


제1장 서 론 
1. 연구의 필요성 
2. 연구의 목적 
3. 선행 연구 검토 
4. 연구 범위와 방법 


제2장 중국 축산업의 발전 현황과 전망 
1. 축산업의 위상 변화 
2. 축산물 품목별 성장 추이와 수급 현황 
3. 중국의 축산정책 개요: ‘12.5 규획’을 중심으로 
4. 중국 축산업의 발전 전망 


제3장 중국의 축산물 생산‧유통구조 
1. 축산물 생산의 지역분포 특성 
2. 축산물의 품목별 생산‧유통구조 
3. 중국 축산업의 산업화경영 동향 


제4장 중국 축산물의 경쟁력과 교역 추이 
1. 중국 축산업의 국제경쟁력 분석 
2. 중국의 축산물 교역 동향 및 특징 
3. 한‧중 축산물 생산비 및 도매시장가격 비교 분석 
4. 한‧중 축산물 교역구조  
5. 중국산 축산물에 대한 소비자 인식 및 구매의향 조사 


제5장 SPS 지역화 개념과 국제사회 논의 동향 
1. 지역화(regionalization) 개념 
2. 국제기구와 주요국의 지역화 논의 동향 
3. 지역화와 관련한 WTO 분쟁사례 


제6장 중국의 지역화관리 정책과 지역화 인정 추진 사례 
1. 중국의 주요 동물전염병 발생 현황 
2. 중국의 동물전염병 지역화관리 정책 개요 
3. 중국의 지역화관련 무역조치 
4. 중국의 지역화인정 추진 사례 


제7장 정책적 시사점과 대응 방향 
1. 정책적 시사점 
2. 한‧중 FTA SPS협상 대응 방향 


부 록 
부록 1 중국산 축산물에 대한 국내소비자 인식 조사표 
부록 2 부표 및 부도 


참고문헌 

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