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세계지역전략연구 중미 국가의 기후변화 적응 주요과제와 협력방안 경제관계, 경제협력

저자 이승호, 홍성우, 김진오, 박미숙, 권혁주 발간번호 21-07 자료언어 Korean 발간일 2021.12.30

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   중미에 위치한 과테말라, 엘살바도르, 온두라스, 니카라과는 지리적 특성으로 기후변화의 직접적인 영향을 받고 있다. 이 국가들에서는 온도와 강수량 패턴 등 기후요인에 변화가 생기고 있으며, 폭풍을 비롯한 각종 기후현상이 빈번하게 나타나고 있다. 이렇게 빈번하게 발생하는 기후재해는 막대한 인명피해를 야기할 뿐만 아니라 농업, 수자원, 인프라, 주거, 보건, 이주 등 사회경제 광범위한 분야에 악영향을 미치며 각국의 지속가능발전을 크게 저해하고 있다.
   기후변화가 빠르게 진행되면서 기후변화 적응에 대한 필요성이 나날이 증대되는 가운데 이 국가들은 중미통합체제(SICA)를 통한 지역 차원 또는 각국 정부 차원에서 기후변화 취약성을 감소시키기 위한 여러 정책을 마련해 왔다. 하지만 이 국가들은 이러한 정책을 이행하기 위한 인적ㆍ재정적ㆍ제도적 역량이 부족한 실정이며, 경제발전 수준, 빈곤, 농업 의존성, 인구밀도, 교육 수준, 거버넌스 등 복합적인 사회경제적 요인으로 기후변화의 악영향을 경감시키는 데 많은 어려움을 겪어왔다.
   최근 몇 년간 국제사회로부터 많은 관심을 받은 ‘캐러밴’이라 일컬어지는 이주민 행렬의 상당수가 기후변화의 영향으로 사회경제적 여건이 급속도로 악화되자 과테말라, 엘살바도르, 온두라스, 니카라과 등의 국가를 떠나 미국으로 향하는 것이며, 이는 이 국가들이 기후변화의 악영향을 경감시키는 데 실패했다는 것을 상징적으로 보여주는 사례라고 할 수 있다. 코로나19 발생으로 이 국가들의 사회경제 전반적 상황이 악화됨에 따라 기후변화 적응은 더욱 요원해진 상태이며, 이러한 가운데 2020년에는 허리케인 에타와 요타가 연달아 발생하여 이재민을 수백만 명 발생시키고 농업, 인프라 등 여러 부문에 피해를 주었다.
   중미 국가는 온실가스 배출량은 상대적으로 낮지만 기후변화의 직접적 영향을 계속해서 받아왔기 때문에 기후변화 완화 활동보다는 적응 활동이 지속가능발전을 도모하는 데 더 시급한 과제인 것으로 보인다. 이처럼 기후변화 적응 활동이 이 국가들의 지속가능발전에 기여할 여지가 많고 해당 사안의 시급성에 대한 국제적 공감대가 형성되어 있음에도 우리나라는 중미 지역에서의 기후변화 적응 관련 현안과 협력수요에 대한 이해 부족으로 동 분야에서 효과적인 협력방안을 수립하는 데 어려움을 겪어온 것이 사실이다. 이러한 배경에서 본 연구는 기후변화 적응이 중미 국가의 지속가능발전을 담보하는 데 필수불가결한 활동이라는 인식을 바탕으로 기후변화 적응 부문에서 한ㆍ중미 주요 협력과제를 도출하고 각 과제에서 협력방안을 제시하였다. 연구의 내용은 다음과 같다.
   먼저 제2장에서는 중미 4개국에서 기후요소가 어떻게 변화해 왔는지 알아보고, 기후요소의 변화에 따른 자연재해의 발생 현황과 그로부터의 피해상황을 살펴보았다. 1931~2020년 이 국가들에서는 연평균 기온 및 최고기온이 상승하였고, 연평균 강수량은 감소하였으며, 우기에 비가 오는 일수가 감소하고 집중호우 강도는 높아진 것으로 나타났다. 이러한 기후요소의 변화에 따라 1991~2020년 이 국가들에서 홍수, 폭풍, 가뭄, 산사태, 이상기온의 빈도가 1961~90년과 비교하였을 때 현저히 증가한 것으로 나타났다. 기후재해의 발생으로 1991~2020년 중미 4개국에서는 3만 7천여 명의 사상자가 발생하였고, 피해자 수는 2,700여만 명에 이르렀다. 기후재해로 인한 경제적 손실은 1996~2000년 니카라과에서 GDP 대비 2.1%, 2016~20년 온두라스에서 GDP 대비 4.8%를 기록하기도 하였다. 또한 2008~20년 기후재해로 말미암아 중미 4개국에서 219여만 명이 국가 내 이주를 진행한 것으로 나타났다. 한편 연평균 기온의 상승, 연평균 강수량의 감소, 우기 집중호우 강도의 상승 추세는 계속될 것으로 예측되었다.
   제3장에서는 중미 각국의 기후변화 취약성을 지리적ㆍ사회경제적 차원에서 살펴보고, 기후변화에 적응하기 위한 지역 및 각국 정부 차원에서의 정책적 노력을 파악하였다. 중미 4개국은 건조회랑 지역, 농촌 지역, 산간 지역, 해안 지역, 도시 지역이 저마다 복합적인 이유로 높은 기후변화 취약성을 보이는 것으로 평가되었다. 이러한 가운데 이 국가들은 1993년 중미기후변화협약(CRCC)을 통해 지역 차원으로는 최초로 기후변화에 대한 공동대응을 시도하였다. 2011년 중미기후변화전략(ERCC)이 제37차 SICA 정상회의에서 승인되었고 이를 뒷받침하는 행동계획이 마련되었으며 기후변화에 대응하기 위한 지역 차원의 정책적 노력이 본격화되었다. 본 연구는 ERCC의 기후변화 적응 부문 주요 내용과 각국에서 기후변화 적응 활동에 최상위 수준의 지침을 제공한다고 판단되는 정책문서의 주요 내용을 검토하여 지역 및 각국 정부의 기후변화 적응 정책과 이들이 제시한 적응 활동에서 우선 분야를 식별하였다. 국가별 적응 우선 분야는 각국이 처한 상황에 따라 차이를 보였지만, 중미 국가가 공통적으로 제시한 최우선적인 적응 분야 중 우리와 협력이 가능한 분야는 △ 농업 △수자원 관리 △ 재해 대응ㆍ관리로 파악되었다.
   제4장에서는 중미 4개국에서 실시된 기후변화 적응, 완화, 그리고 이 두 가지가 중첩되어 있는 사업에 투입된 재원을 공여국ㆍ공여기관ㆍ분야별로 분리하여 살펴보았다. 중미 4개국은 절대액수로 보면 다른 중남미 국가에 비해 현저히 작은 규모의 기후변화 대응 재정지원을 받고 있는 것으로 나타났다. 2010~19년 인구 1인당 기후변화 대응 재정지원은 니카라과 174달러, 엘살바도르 167달러, 온두라스 145달러, 과테말라 72달러 수준으로, 인구 규모를 고려하더라도 이 국가들은 기후변화 대응에 대한 수요를 충족시킬 만큼의 충분한 재원을 확보하지 못하고 있다. 같은 기간 적응 부문에 대한 1인당 재정지원 액수는 엘살바도르 1인당 110달러, 니카라과 62달러, 온두라스 41달러, 과테말라 37달러를 기록하였다. OECD DAC 국가와 다자기구ㆍ기금이 각국의 기후변화 적응 부문에 제공한 재원을 분야별로 살펴보면, 중미 국가가 공통적으로 제시한 최우선적 적응 분야 중 우리와 협력이 가능한 분야인 △ 농업 △ 수자원 관리 △ 재해 대응ㆍ관리 중 과테말라는 수자원 분야, 엘살바도르는 수자원 및 재해 대응ㆍ관리, 온두라스와 니카라과는 재해 대응ㆍ관리에 대한 재정지원이 부족한 것으로 나타났다. 기후변화 적응에서 이 국가들의 공통적인 우선 분야 중 적어도 한 분야는 국제사회의 재정지원이 부족한 상황인 것이다. 하지만 중미 4개국에 투입된 기후변화 적응 재원의 전체 규모로 미루어 보아 사실상 이 국가들의 공통적인 기후변화 취약 분야 모두에서 협력 수요에 비해 국제사회의 재정지원이 부족한 상황이라고 할 수 있다.
   제5장에서는 한국이 기후변화 대응과 관련하여 수립한 국제협력 계획의 대략적인 구조와 이를 바탕으로 설정된 주요과제를 살펴보았다. 한국의 기후변화 대응 국제협력 정책방향은 녹색성장 국가전략, 녹색성장 5개년 계획, 국제개발협력 종합기본계획, 그린뉴딜 ODA 추진전략에 일관성 있게 수립되어 있는 것으로 나타났다. 특히 최근 마련된 그린뉴딜 ODA 추진전략을 계기로 기후변화 적응 활동은 향후 우리나라의 개발협력에서 중요한 축을 이루게 될 것으로 예상된다. 이후에는 기후변화 적응 국제협력에서 우리나라의 경험이 축적된 분야를 조사하였다. 한국은 중미 4개국의 협력 수요가 높은 분야 중 농업과 수자원 관리 분야에 큰 규모의 적응 재원을 투입하며 사업 경험을 축적해 온 것으로 나타났다. 한편 재해 대응ㆍ관리 분야에는 우리나라가 지금까지 많은 재원을 투입해 오지는 않았지만 아시아와 중남미에서 진행한 사업으로부터 얻은 경험을 대중미 기후변화 적응 협력 사업에도 적용할 수 있을 것으로 평가되었다.
   마지막 장에서는 제3장, 제4장, 제5장에서의 분석 결과를 바탕으로 중미 국가의 기후변화 적응 주요과제를 △ 농업 △ 수자원 관리 △ 재해 대응ㆍ관리 세 가지 분야로 설정하여 분야별 협력방안을 제시하였다. 제시된 협력분야별로 유망 활동의 예시를 들고 우리나라 또는 다른 국가의 활동 사례를 살펴봄으로써 향후 협력 가능성을 검토하였다. 또한 중미 4개국을 대상으로 하는 기후변화 개발협력 사업을 진행할 때 코스타리카, 미국, 중미경제통합은행(CABEI), 사회적 기업을 파트너로 활용하는 방안도 함께 제시하였다.
2010년 유엔기후변화협약 제16차 당사국총회(COP16)에서 칸쿤 적응체제가 마련되며 감축 활동 이외에 기후변화 취약성을 감소시키고 기후변화에 대한 회복 탄력성을 높이고자 하는 적응 활동이 기후변화 대응 목표의 새로운 축으로 부상하였다. 2020년부터 모든 국가가 참여하는 신기후체제의 근간이 되는 파리 협정에서도 기후변화 적응은 기온상승 억제와 함께 협정의 주요 목표로 설정되어 있으며, 적응 노력과 손실 및 피해 경감에 대한 지원과 기후변화에 취약한 개발도상국에 대한 국제협력의 중요성이 강조되고 있다. 한편 2021년 진행된 유엔기후변화협약 제26차 당사국총회(COP26)에서 개발도상국은 기후변화 적응 관련 재원 확보, 역량 강화, 기술이전 등에 대한 선진국의 적극적인 협력을 다시금 촉구하였다.
   이러한 가운데 중미 4개국은 SICA와 중남미 협상그룹(AILAC) 등을 통해 각종 기후변화 대응 관련 협상에 참여하고 있으며, 기후변화에 적응하기 위한 국제사회의 지원을 절실히 요구하고 있는 상황이다. 본 보고서의 연구 결과는 중미 국가에 대한 기후변화 적응 협력의 시급성을 여실히 나타내고 있으며, 우리나라가 이 국가들의 협력 수요가 높은 분야에서 충분한 개발 역량을 가지고 있음을 보여준다. 이에 따라 우리나라는 중미 국가에 대한 기후변화 적응 재원을 확대하고, 다양한 협력 기제를 통해 관련 사업을 더 적극적으로 발굴ㆍ실시할 필요가 있다. 이는 중미 국가의 현안 해결에 크게 공헌함으로써 한ㆍ중미 협력 수준을 한 단계 끌어올릴 뿐만 아니라, 국제무대에서 우리나라의 기후변화 리더십 제고에도 공헌할 수 있을 것으로 보인다.
   Guatemala, El Salvador, Honduras, and Nicaragua – all located in Central America – have been under the direct influence of climate change due to their geographical characteristics. In these countries, climatic factors including temperature and precipitation patterns have been changing, and extreme weather events such as storms have been frequent. Such climate extremes not only cause massive casualties, but also adversely affect a wide range of sectors, including agriculture, water resources, infrastructure, housing, health and migration, dramatically hindering the sustainable development of these countries.
   As the effects of climate change intensify, there is a growing consensus on the importance of climate change adaptation. In response, the four Central American countries have formulated various policies in order to reduce their climate change vulnerabilities, both at the regional level, mainly through the Sistema de la Integración Centroamericana (SICA), and at the national level. Unfortunately, they have had difficulties in implementing adaptation-oriented policies, given their limited human, financial and institutional capabilities, stemming from complex socioeconomic factors such as the level of economic development, poverty, agricultural dependence, population density, the level of education, and governance.
   The “caravans,” which have received much attention from the international community in recent years, are a symbol of the failure by the four Central American countries to reduce the adverse effects of climate change. Many of these “caravans” leave their homes in Guatemala, El Salvador, Honduras, and Nicaragua and head to the United States, as socioeconomic conditions deteriorate rapidly in their countries of origin due to climate change. The overall socioeconomic landscape in these countries has further worsened since the COVID-19 outbreak, tarnishing prospects for climate change adaptation. In addition, in 2020, Hurricane Etta and Yota occurred one after another, causing millions of victims and damaging various sectors such as agriculture and infrastructure.
   One should note that, while Central American countries record relatively low greenhouse gas emissions, they have been under direct, continuous influence of climate change. This suggests that more emphasis should be put on adaptation efforts than on mitigation efforts in promoting sustainable development in these countries. All in all, adaptation activities should be considered as a key to the sustainable development of these countries and there is certainly an international consensus on the urgency of adaptation-oriented activities. Despite such urgency, it is hard to deny that Korea has had difficulties in formulating effective cooperation measures targeting climate change adaptation in Central America, given the lack of understanding of adaptation issues and demands for cooperation in the region. Against this backdrop, this study identifies promising cooperation areas in the field of climate change adaptation between Korea and Central American countries and proposes cooperation schemes in each area. The contents of the study are as follows.
   Chapter 2 first examines how climatic factors have evolved in the four Central American countries. We also explore how frequent climate-induced weather extremes have been and how much damage they have caused in these countries. We find that, from 1931 to 2020, the average annual temperature and average annual maximum temperature rose, while the average annual precipitation decreased. During rainy seasons, the number of rainy days decreased and the intensity of heavy rain increased. Due to the changes in climatic factors, the frequency of floods, storms, droughts, landslides, and abnormal temperatures in these countries over the 1991–2020 period increased substantially compared to the 1961–1990 period. It is also found that more than 37,000 casualties occurred and the number of victims reached 27 million due to climate disasters in the four Central American countries between 1991 and 2020. Economic losses from climate disasters recorded 2.1% of GDP in Nicaragua from 1996 to 2000 and 4.8% of GDP in Honduras from 2016 to 2020. Moreover, around 2.19 million people were internally displaced due to climate disasters over the 2008–2020 period. Meanwhile, it is predicted that the trend of increasing average annual temperature, decreasing annual precipitation, and increasing intensity of heavy rain during rainy seasons will be prolonged.
   In Chapter 3, we assess the climate change vulnerabilities of the four Central American countries in geographical and socioeconomic dimensions and examine their policy efforts to adapt to climate change at the regional and country level. We find that they demonstrate a high degree of area-specific and country-specific vulnerabilities to climate change in dry corridor areas, rural areas, mountainous areas, coastal areas, and urban areas, due to their own complex reasons. In this context, the four Central American countries for the first time jointly responded to climate change at the regional level through the creation of the Convenio Regional sobre Cambios Climáticos (CRCC) in 1993. In 2011, the Estrategia Regional de Cambios Climáticos (ERCC) was approved at the 37th SICA Summit. It was followed by an action plan to support the strategy and regional policy efforts. This study provides a review of the adaptation-related contents of the ERCC and each country’s policy documents that provide guidance at the highest level on how adaptation activities should be implemented. By doing so, we identify the regional-level and country-level policy directions in the field of climate change adaptation and the priority areas that each country has set for adaptation purposes. While the priority areas for adaptation differ across countries, among the top priority areas commonly identified by four Central American countries are found to be agriculture, water resource management and disaster response and management.
   Chapter 4 provides a breakdown of climate development finance allocated to the four Central American countries for projects oriented towards adaptation, mitigation and both, by donor countries and multilateral institutions and by targeted sectors. In terms of the absolute amount, we find that the four Central American countries received a significantly smaller amount of financial support from the international community to address climate change challenges than other Latin American countries. Even after taking into account the population size, it is found that they still did not secure enough financial resources to cope with climate change. Between 2010 and 2019, the amount of per capita climate change finance recorded $174 in Nicaragua, $167 in El Salvador, $145 in Honduras, and $72 in Guatemala. Over the same period, the amount of per capita climate change finance oriented towards adaptation-targeted projects was found to be $110 in El Salvador, $62 in Nicaragua, $41 in Honduras, and $37 in Guatemala. We then present a breakdown of financial resources provided by OECD DAC countries and multilateral institutions to each country’s climate change adaptation projects. Among the priority areas of cooperation – namely, agriculture, water resource management and disaster response and management – we find that there is a clear lack of financial support from the international community towards water resource management in Guatemala, water management and disaster response and management in El Salvador, and disaster response and management in Honduras and Nicaragua. Nevertheless, considering the total amount of adaptation-related development finance allocated to the four Central American countries, one can say that financial support from the international community is insufficient to meet their demands for cooperation in all the areas mentioned above.
   Chapter 5 presents a brief overview of the structure of Korea’s international cooperation schemes regarding climate change response and the main initiatives formulated upon this background. The National Strategy for Green Growth, Five-Year Plan for Green Growth, Mid-Term Strategic Plan for Development Cooperation and Green New Deal ODA Strategy encompass policy guidelines for Korea’s international cooperation in response to climate change. In particular, with the Green New Deal ODA Strategy in place, it is expected that climate change adaptation will constitute one of the core pillars of Korea’s development cooperation in the near future. Against this backdrop, we identify a number of areas where Korea has accumulated know-how in adaptation-related cooperation activities. We find that Korea has accumulated sufficient experience in agriculture and water resource management, having disbursed large amounts of adaptation-oriented development funds to those areas. While Korea has not allocated much of its adaptation-oriented development funds to disaster response and management so far, we suggest that the experience gained from the related projects conducted in Asia and Latin America can be applied to potential cooperation projects in Central America.
   In the last chapter, we draw upon the analyses in chapters 3, 4, and 5 to reiterate main areas of challenge that the four Central American countries need to address for climate change adaptation. These are agriculture, water resource management and disaster response and management. We then propose cooperation initiatives for each area of challenge by presenting examples of promising activities and reviewing some cases of the projects conducted by Korea or other donors. We also propose some initiatives that capitalize on partnership with Costa Rica, the United States and Central American Bank for Economic Integration (CABEI) and social ventures, when carrying out cooperation projects in the four Central American countries.
   The 16th General Assembly of the United Nations Convention on Climate Change (COP16) held in 2010 saw the establishment of the Cancun Adaptation Framework. This signified that adaptation activities aimed at reducing climate change vulnerabilities and increasing resilience to climate change had emerged as a new pillar of climate change response goals. In the Paris Agreement, which has acted as a basis of the new climate framework involving all countries since 2020, climate change adaptation is set as one of the principal goals of the agreement along with curbing temperature rises. The agreement emphasizes the importance of international support for efforts aimed at adapting to climate change and reducing the risk of loss and damage in the developing countries that are vulnerable to climate change. Meanwhile, at the 26th General Assembly of Parties (COP26) to the UN Climate Change Convention held in 2021, developing countries urged cooperation from developed countries to help them to secure financial resources for adaptation, strengthen their adaptive capabilities, and facilitate technology transfers related to climate change.
   In this context, the four Central American countries have been participating in various climate change negotiations through the channels of the SICA and Asociación Independiente de Latinoamérica y el Caribe (AILAC), demanding enhanced international support for climate change adaptation. Our analysis results emphasize the urgency of cooperation in climate change adaptation in Central American countries and show that Korea has sufficient development cooperation capabilities in their priority areas for cooperation. Accordingly, we propose that Korea expands financial resources oriented towards climate change adaptation in Central American countries and carries out adaptation-related projects in a more active manner through various cooperation mechanisms. Such efforts are expected to contribute to addressing Central American countries’ development challenges and thereby elevate the level of Korea-Central America cooperation. At the same time, they can help to fortify Korea’s leadership in climate change on the international stage.
국문요약

제1장 서론
1. 연구의 배경
2. 선행연구 및 연구의 차별성

제2장 중미 국가에서의 기후변화: 추이, 영향, 적응 논의
1. 기후변화 추이
2. 기후변화로 인한 자연재해의 영향
3. 기후변화 적응에 대한 국제적 논의

제3장 중미 국가의 기후변화 적응 수요와 정책적 노력
1. 기후변화 취약성
2. 지역 차원의 기후변화 적응 노력
3. 각국 정부 차원의 기후변화 적응 노력

제4장 국제사회의 대중미 기후변화 적응 재정지원
1. 국제사회의 기후변화 적응 재정지원
2. 공여주체별ㆍ분야별 기후변화 적응 재정지원
3. 한국의 기후변화 적응 재정지원

제5장 한국의 기후변화 대응 개발협력
1. 한국의 기후변화 대응 국제협력 정책방향
2. 한국의 기후변화 대응 개발협력 현황 및 사례

제6장 한ㆍ중미 기후변화 적응 협력방안
1. 중미 국가의 기후변화 적응 주요과제
2. 분야별 협력방안
3. 협력유형 다양화
4. 결론

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