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연구보고서 한국의 지역별 개발협력 추진전략: 아시아 지역 ODA 지원 방안 경제개발, 경제협력

저자 권 율, 윤정환, 이은석, 이주영, 유애라, 김성혜 발간번호 21-18 자료언어 Korean 발간일 2021.12.30

원문보기(다운로드:528) 저자별 보고서 주제별 보고서

아시아 지역은 1990년대 이후 안정적인 성장국면에 진입하면서 중국은 물론 동남아시아, 남아시아의 주요국들이 신흥시장으로 큰 주목을 받아왔다. 그러나 최근 코로나19 확산으로 위기상황이 지속되면서 아시아 지역  대부분의 개도국에서 구조적 취약성이 심화되었으며, 감염병 확산을 막기 위한 봉쇄조치로 인해 경제성장이 둔화됨에 따라 사회경제적 불평등도 확대되고 있는 실정이다.

이에 따라 본 연구는 코로나19 이후 아시아 지역의 개발여건을 분석하고, 아시아 역내 개발격차와 SDGs 이행성과를 비교ㆍ검토하여 국제사회의 아시아 지역 ODA 지원방향과 한국의 중장기 ODA 지원 방안을 제시하는 데 중점을 두었다. 그동안 동남아시아, 남아시아, 중앙아시아 등 성장잠재력이 높은 아시아 지역과의 상호의존성이 확대되면서 매년 ODA 지원규모가 크게 늘어나고 있다. 그동안 정부는 국정과제로 제시된 신남방ㆍ신북방 정책을 통해 외교다변화 및 신흥시장과의 협력기반 강화에 중점을 두어 왔으며, 아시아 지역의 중점협력대상국도 16개국으로 크게 늘어났다.

포스트 코로나 시대에 효과적인 ODA 지원 방안을 수립하기 위해서는 국가별 ODA 협력전략(CPS)을 수립함과 동시에 아시아 지역의 다양한 개발수요와 정책정합성을 제고하기 위한 지역별 접근이 보다 강화되어야 할 것이다. 최근에는 아시아 역내 개발도상국 보건의료 분야 개발협력에서 한국의 역할이 더욱 중요해지고 있으며, 코로나19 대응의 실제적인 경험과 노하우를 전수받고자 하는 협력대상국의 요구도 크게 증대하고 있다. 그러나 코로나19 확산과 함께 최근 오미크론 변이에 대한 우려로 인해 수원국의 불확실성이 지속되면서 아시아 역내 협력대상국에서 정상적인 경제활동이 중단되고 있으며, 원조사업 추진여건도 크게 개선되지 않고 있다.

따라서 본 연구에서는 개발협력의 중기 방향성을 담은 제3차 국제개발협력 기본계획(2021~25)과 주요 대외정책에 기반하여 아시아 지역 특성을 고려한 중장기 지원전략을 제시하고, 국정과제와 연계하여 ODA의 전략성을 강화하기 위한 지원 방안을 다각도로 검토하였다. 그동안 정부는 아시아 지역에 대한 중점 지원기조를 유지해 왔으나, 지역 차원의 통합적인 지원전략과 이행계획 수립은 아직 미흡한 실정이다. 보건위기 외에 기후변화 및 환경, 자연재해와 난민 등 다양한 도전과제에 대응하기 위해서는 포스트 코로나 시대의 글로벌 환경 변화에 따른 선제적 대응과 아시아 특성에 부합하는 지역전략 수립에 보다 중점을 두어야 한다.

제2장에서 살펴본 바와 같이 코로나19가 확산되면서 아시아 지역은 경제성장이 둔화되고, 봉쇄조치로 인한 경기침체가 장기화되면서 경제ㆍ사회적 불안정성이 심화되고 있다. 코로나19 확산이 지속되면서 지역별 빈곤율이 증가하고 있으며, 국제사회의 지원과 지역 내 개발협력 여건도 크게 개선되지 않고 있다. 이에 따라 빈곤퇴치, 식량안보, 교육, 보건, 젠더, 환경 등 SDGs 이행목표 달성에 부정적인 영향이 예상된다. 또한 보건의료 체계가 미비한 다수의 저개발국은 물론 대다수 국가들에서 봉쇄조치(lock down)로 인해 경제활동에 제약이 생기면서 경제성장이 둔화되고, 일자리가 감소하며, 불평등 상황이 악화되고 있다. 코로나19의 부정적 영향을 감소시키고, 아시아 국가들의 SDGs 이행을 돕기 위하여 한정된 ODA 재원을 국가별로 적절한 분야에 투입할 필요가 있다. 권역별 특징에 따라 분야별 개발 수요는 차이를 보이고 있지만, 각국의 개발여건과 지속가능발전 저해요인을 고려해 적정 공공재원 투입계획을 세우고, 이를 바탕으로 재원배분 및 ODA 지원방향을 설정해야 할 것이다.

제3장에서 한국의 아시아에 대한 ODA의 적정규모를 추정한 결과, GNI 대비 0.2% 수준의 ODA 목표를 달성하기 위해서는 10년간 206억 달러의 ODA 재원 마련이 필요함을 알 수 있었다. 규범적인 목표치와 더불어 현실적인 목표치 달성을 위한 재원조달 방안 등에 대해서 세밀한 검토가 필요하며, 코로나19 확산으로 인해 개도국 개발수요 대응 및 SDGs 이행에 필요한 재원조달의 측면에서 향후 재원확충을 위해 보다 적극적인 노력이 수반되어야 할 것이다.

제4장에서는 그동안 한국의 아시아 지역 ODA 추진 정책과 지원성과를 살펴보았다. 아시아 지역은 중점협력국에 대한 지원전략(CPS)을 기반으로 각 시행기관에서 개별적으로 사업을 발굴하여 수행하는 상향식(bottom-up) 방식에 의존해왔다. 따라서 개별 국가전략에 포함하기 어려운 개발과제나 다국가 프로그램, 지역협의체와의 개발협력 프로그램 추진에는 많은 제약요인과 한계점이 있었다. 실제로 신남방ㆍ신북방 ODA 정책을 통해 범정부 차원의 전략적 사업을 추진하고자 했으나, 시행기관이 개별적으로 사업을 발굴하는 기존 방식으로는 통합적이고 체계적인 ODA 정책을 수립하고 이행하는 데 어려움이 많았다.

이러한 점을 고려하여 제5장에서는 주요 선진공여국과 국제기구들이 추진하고 있는 아시아 지역에 대한 ODA 지원전략을 비교ㆍ분석하고, 하향식(top- down) 전략적 프로그램의 주요 특징을 다각도로 검토하여 다음과 같은 개선과제를 제시하였다.

우선 코로나19 팬데믹이 불러온 전 세계적인 위기는 중요한 개발과제를 단순히 개별 국가 차원에서 독자적으로 해결할 수 없으므로, 권역별 지역공동체와의 통합적 협력기반을 강화해 나가야 한다. 이를 위해 아세안(ASEAN) 역내 개발격차를 줄이는 한편 포용적 파트너십을 확대해나가고, 아세안 연계성 강화사업, 아세안 스마트시티 네트워크, 메콩강유역 개발사업 등을 적극 지원할 필요가 있다.
또한 전염병에 대한 효과적 대응과 보건안보 확대를 위해 개별 국가의 개발과제를 넘어선 지역 차원의 프로그램으로서 아세안 질병통제센터 설립, 아시아ㆍ태평양 백신 공급 지원체계 기여, 다자기구 및 국제 이니셔티브 지원 확대 등을 적극 추진해나가야 한다.

마지막으로 아시아 지역의 주요 신흥국 인프라 개발과 그린ㆍ디지털 분야 지원을 대폭 확대하기 위한 재원조달을 위해 민간자본과 연계한 민관협력(PPP) 사업 지원 등 새로운 지원 형태와 방식을 개발해 대형ㆍ유망 사업을 발굴하고 민간 참여를 보다 확대해나가야 한다. 이를 위해 전략적 사업발굴과 정책협의를 통해 수원국 지원효과를 극대화할 수 있는 민관협력 관련 선도사업을 적극 발굴할 필요가 있다. 이를 위해서는 △ 범정부 차원에서 민관협력을 통한 재원조달 방식 다변화 △ 사업연계를 통한 ODA 시너지 창출을 위해 민간부문과의 연계 강화 △ 다자개발은행(MDB)과의 사업 협력도 적극적으로 확대해야 할 것이다.

The Asian region has drawn great attention as an emerging market with relatively stable growth since the 1990s. The COVID-19 pandemic crisis, however, has revealed its structural vulnerability, intensifying socio-economic inequality in the region. Economic activities have shrunk due to the lockdown measures, resulting in stagnation and widening the income gap. Uncertainties have also increased in the environment for development cooperation in the region, which calls for a new approach for effective implementation of official development assistance (ODA).
This study aims at deriving Korea’s mid-term ODA strategies towards the Asian region by analyzing changes in the development context and conditions for cooperation in the region since the pandemic, as well as progress in the Sustainable Development Goals (SDGs) and the development gap. As economic interdependencies with Asian countries have intensified, Korea’s ODA has given the highest priority to the region: fifty to sixty percent of its ODA has been directed to Asia and sixteen out of twenty-four priority partner countries are in the region. The Korean government has also pursued diplomatic diversification focused on strengthening partnerships with Asian emerging markets, particularly under the New Southern and Northern Policy. 
Establishing an effective ODA strategy in the post-COVID-19 era requires not only country-specific assistance plans but also a regional approach which incorporates the diverse development needs, so as to improve policy coherence as well as development effectiveness. As the demands from developing countries willing to share Korea’s experiences and know-how in response to COVID-19 have increased, the role of Korea’s ODA has gained its importance particularly in the health sector. The uncertainties further increased by the recent spread of the omicron variant, however, make more difficult the implementation of ODA projects in addition to normal economic activities.
While the Korean government continues to support the Asian region as a priority, the overall strategy lacks integrated regional approach as Korea’s ODA has been based on individual country strategies—Country Partnership Strategies (CPS). In this context, the study suggests ODA strategies which reflect the regional characteristics and specific ways for strengthening the strategic alignment between ODA and the government agenda based on the Third Mid-term Strategy for Development Cooperation (2021–25) and major foreign policies. In addition to health crises, it also considers the needs for responding to various challenges caused by climate change, natural disasters, and migration from a regional perspective.
As Chapter Two demonstrates, COVID-19 has increased socio-economic uncertainties in the Asian region in diverse ways. Economic growth has been slow due to the lockdowns and restricted economic activities. With the prolonged stagnation, poverty and food insecurity have increased, and educational outcomes and multifaceted inequality have deteriorated. International support has been limited with the implementation environment worsening, which has also had negative impacts on progress towards the SDGs in areas such as poverty reduction, food security, education, health, gender, environment, etc. To mitigate the negative impacts of COVID-19 and support the SDG implementation in Asian developing countries, development assistance must be allocated into relevant sectors by country, taking into account the differences in development needs and factors that hinder progress of the SDGs.
Chapter Three presents the target size of Korea’s ODA to Asia along with the financial requirements and four possible paths to achieve such a target. To achieve the 0.2% of GNI goal by 2030, it is estimated that a total of 20.6 billion USD is required for the next ten years. This normative target amount calls for a detailed review of practical resource allocation plans, as well as greater efforts to mobilize such resources for responding to the development needs caused by COVID-19 and supporting SDG implementation.
Chapter Four reviews Korea’s ODA to Asia in terms of its strategies and performances, finding that Korea’s ODA structure makes it difficult to implement integrative ODA programs in response to region-wide development challenges or in collaboration with regional bodies, since the focus of Korea’s ODA strategy has been on the individual countries. Although Korea has made efforts to promote government-wide strategic programs under the New Southern and Northern Policy, the current “bottom-up” approach, in which each ministry or agency initiates and implements its own ODA projects individually, impedes establishing integrated strategies and systematic and efficient delivery. To plan and design top-down strategic programs which reflect Korea’s policy priorities, as well as the regional development challenges, are essential in establishing a regional ODA strategy towards Asia.
Based on the findings in the earlier chapters, Chapter Five identifies the characteristics for a regional development cooperation strategy by conducting a comparative analysis of the regional assistance strategies of major bilateral and multilateral donors and detailed reviews of “top-down” strategic programs, and finally suggests policy directions for Korea’s regional ODA strategy towards Asia, as follows.
First, the worldwide crisis caused by COVID-19 has revealed that the development challenges which the Asian region is facing cannot be solved by individual countries but by regional or sub-regional efforts, which will require stronger foundations for integrated cooperation with regional communities. Strengthening inclusive partnerships would be a key to mitigate the development gap in the region, by supporting regional programs such as the ASEAN Connectivity, ASEAN Smart City Network, and Mekong Subregion development projects.
In response to the pandemic and health security crisis, Korea needs to extend its assistance not only to individual counties but also for region-wide programs. The establishment of the ASEAN Center for Disease Control, contribution to the Asia Pacific Vaccine Access Facility (APVAX), and increase in support to multilateral organizations and international initiatives can be good examples.
Lastly, new ODA modalities involving private capital in the form of public-private partnership (PPP) are required to support green and digital sectors as well as infrastructure development in the Asian emerging countries, by designing large flagship projects and encouraging participation of the private sector. Establishing strategic programs and active policy dialogues with development partners will improve the effectiveness and efficiency of Korea’s ODA. Government-wide efforts are also called for to diversify development finance through PPP, to strengthen the coordination of ODA projects with the private sector to maximize synergies, and to increase collaboration with multilateral development banks.

서언

국문요약

제1장 서론
1. 연구배경
2. 연구목적
3. 연구 방법 및 구성

제2장 아시아 지역 현황과 개발과제
1. 코로나19 이후 사회ㆍ경제 현황과 개발여건
2. 아시아 역내 SDGs 이행성과 비교분석
3. 아시아 지역의 ODA 현황과 개발과제

제3장 한국의 아시아 ODA 적정규모 추정과 재원배분
1. 한국의 지역별 ODA 지원 현황
2. ODA 적정규모 추정
3. 아시아 ODA 재원배분과 달성 경로

제4장 한국의 아시아 지역 ODA 지원성과와 과제
1. 아시아 지역 개발협력 정책 및 추진전략
2. 아시아 중점협력국 협력전략과 지원성과
3. 신남방 ODA의 시행기관별 추진성과와 과제

제5장 코로나19 이후 아시아 ODA 지원 강화 방안
1. 코로나19 이후 아시아의 개발협력 지원방향
2. 주요 공여국의 아시아 개발협력 전략 비교
3. 포스트 코로나 시대의 한-아시아 개발협력 정책과제

제6장 결론 및 시사점

참고문헌

Executive Summary

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