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세계지역전략연구

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세계지역전략연구 동남아시아 농업분야 개발협력사업 성공요인 분석: 지역사회 개발협력 사례 중심으로 경제관계 , 경제협력

저자 전제성·정연식·정법모·김희숙·백용훈·박희철·김다혜·김현경 발간번호 20-06 발간일 2020.12.31

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   본 연구는 동남아시아 6개국―베트남, 라오스, 캄보디아, 인도네시아, 필리핀, 미얀마―에서 추진된 농업분야 개발협력사업 사례를 대상으로 성공요인과 한계를 분석한다. UN의 새천년개발목표와 그 뒤를 이은 지속가능개발목표에서도 확인할 수 있듯이 농업의 지속가능성은 빈곤 퇴치, 기아 해소, 식량 안보와 같은 핵심목표를 달성하기 위한 바탕이라 할 수 있다. 인구의 대다수가 농촌에 거주하고 있는 동남아시아..

   본 연구는 동남아시아 6개국―베트남, 라오스, 캄보디아, 인도네시아, 필리핀, 미얀마―에서 추진된 농업분야 개발협력사업 사례를 대상으로 성공요인과 한계를 분석한다. UN의 새천년개발목표와 그 뒤를 이은 지속가능개발목표에서도 확인할 수 있듯이 농업의 지속가능성은 빈곤 퇴치, 기아 해소, 식량 안보와 같은 핵심목표를 달성하기 위한 바탕이라 할 수 있다. 인구의 대다수가 농촌에 거주하고 있는 동남아시아의 현실을 감안하면, 농업분야 개발협력은 지역 주민의 삶을 개선하고 지역간 개발 격차를 완화하기 위한 노력과도 직결된다. 이 같은 중요성을 인식하여 우리 정부 역시 농촌개발에 주력하여 다양한 형태의 개발협력사업을 추진해왔다. 그중에서도 동남아시아는 우리나라 농업분야 개발협력의 주요 대상지역으로, 2010년부터 2018년까지 아시아 지역에 투입된 농림수산업분야 공적개발원조(ODA) 지원 총액 2억 7,800만 달러 가운데 82.2%가 이 지역에 투입되었다. 그 가운데서도 중점협력 대상 6개국에 투입된 지원 총액은 동남아시아 전체 지원액의 97%를 차지할 정도로 비중이 매우 크다. 이런 점에서 동남아시아 중점협력 대상 6개국 사례를 분석한 본 연구는 농업분야 개발협력사업의 개선과 관련하여 유의미한 시사점을 제공해줄 것으로 기대된다.
   본 연구에서는 우리나라 국제개발협력 전담기구인 한국국제협력단(KOICA)에서 수립한 농촌개발 중기전략의 전략목표―지속가능한 농업생산 증대 및 시장성 강화, 포용적이고 지속가능한 농촌개발, 기후변화 대응을 통한 농어촌 생산시스템 및 자연자원 보전―에 상응하여 사례들을 균형 있게 편성하되, 비교연구의 함의를 찾을 수 있도록 각 유형별로 두 개씩 사례를 배정하였다. 베트남과 라오스 사례는 생산 증대 및 시장성 강화 목표 관련 사업으로 분류할 수 있는데, 이를 달성하기 위한 방법으로 각각 가치사슬 개선과 적정기술 활용을 적용한 사례라는 점에서 차이가 있다. 포용적 농촌개발과 관련해서는 캄보디아와 인도네시아 사례를 배정하였다. 캄보디아의 경우 전형적인 농촌종합개발사업으로, 새마을운동사업 모델을 적용한 사례들이다. 인도네시아 사례도 이와 유사하나 마을기업 경영을 위한 주민역량 강화에 더 주력한 사업이라는 점에서 차별성을 띤다. 필리핀과 미얀마 사례는 기후변화 대응사업으로 분류할 수 있는데, 필리핀 사례의 경우 혼농임업을 통한 친환경적 농업시스템 구축에 주력한 반면, 미얀마의 경우 산림관리에 중점을 두었다는 점에서 차이가 있다.
   이와 같이 세 범주로 사례를 구성하여 우리나라 농업분야 개발협력의 전략목표별 사업 유형을 모두 포괄하고자 한 것 외에도 본 연구에서는 개발협력사업에 참여한 시행주체에 따라서도 다양성을 고려하여 사례를 안배하였다. 2011년 부산에서 개최된 세계개발원조총회에서 민관협력의 확대·강화를 골자로 한, 이른바 ‘부산선언’이 채택된 이래 우리나라의 국제개발협력에서도 민간부문의 참여 폭이 크게 확대되었다. 이러한 경향은 우리나라 국제개발협력에서 주력하고 있는 농업분야에도 두드러져, 민관협력 개발협력사업의 수가 급증하고 참여주체 또한 다양해지는 결과를 낳았다. 이에 본 연구에서는 정부기관이 직접 맡아 수행한 사업 외에 민간부문이 주도적으로 참여한 사업 사례를 추가함으로써 민간 참여의 효과를 확인하고자 하였다. 민간부문 참여주체의 다양성 또한 고려하여 기업, 대학 및 학술단체, 시민사회단체로 사례를 고르게 편성하였다. 그에 따라 본 연구에서 다룬 사례들 가운데 캄보디아만 정부기관(KOICA)에 의해 직접 추진된 사업이고, 그 밖의 사례는 모두 민간이 참여한 사업들로 구성되었다. 베트남 사례의 경우 우리나라의 민간기업이, 인도네시아 사례는 대학이, 필리핀 사례는 시민사회단체가, 라오스의 경우 학술단체가 시행주체로 참여하였다. 미얀마 사례의 경우 정부기관(KOICA, 산림청)에 의해 수행된 ODA 사업 외에 시민사회단체가 사회공헌기금을 통해 자체적으로 시행한 사업 사례를 비교연구 사례로 추가하였다.
   성공의 요인을 가설적으로 설정하기 위해 본 연구는 선행연구 검토 결과와 OECD/DAC의 5대 평가기준, KOICA의 농촌개발 분야 표준 성과지표 등을 종합적으로 고려하여 각 사례의 성과를 평가하고, 이를 바탕으로 성공요인에 관한 점검 목록을 구성하였다. 이에 따라 본 연구에서 작성한 성공요인 점검목록의 세부항목은 22개에 달하며, 이를 참여 연구진이 각자 분담한 모든 사례에서 공통적으로 확인하였다. 점검목록에 제시한 세부지표는 본 연구를 통해 확인된 성공요인들을 종합적으로 제시하고 사업 유형에 따라 비교분석할 목적으로 하나의 표에 정리한 것일 뿐, 개별 지표를 많이 포함할수록 ‘더’ 성공한 사업이라는 의미는 아니다. 개별 사업 사례들의 성격이 다르고 그에 따라 성과목표 또한 달리 설정되어 있는 만큼, 단일 사례가 모든 지표들을 충족할 것으로 기대하기는 어렵다. 따라서 본 연구에서 제시한 비교표는 각 사례들이 세부지표를 얼마나 많이 포함하고 있느냐보다는 해당 사례가 성공하는 데 기여한 요인으로는 어떤 것들이 있으며, 이것과 다른 요인들이 어떻게 결합되어 있는지, 각 지표들의 이행수준은 어느 정도인지를 확인함으로써 해당 유형의 사업이 성공할 수 있는 요건을 탐색하는 차원에서 참조함이 바람직할 것이다.
   본 연구는 서론을 포함한 도입부와 6개국 사례연구를 담은 본론, 그리고
   결론의 세 부분으로 구성되어 있다. 도입부는 1장과 2장으로 구성되어 있으며, 1장에서는 연구의 목적과 방법, 각 장의 구성에 대하여 기술하였다. 이어지는 2장에서는 우리나라의 대동남아시아 농업분야 개발협력 동향을 간단히 소개하고 관련 선행연구와 국내외 사업 평가기준을 검토하여 본 연구의 대상 사례들에 대한 분석 가설을 수립하였다. 그 결과물이 상술한 성공요인 점검목록이며, 본론의 사례연구 결과에서 제시한 성공요인은 이 목록에서 확인된 사항들을 중심으로 서술하였다.
   본론에 해당하는 3장부터 5장까지의 내용은 본 연구의 대상인 동남아시아 중점협력 대상 6개국에서 시행된 개발협력사업 사례를 우리나라의 농촌개발 중기전략 목표별로 분류하여 분석한 결과로, 각 사례의 개요와 주요 성과, 성공요인을 분석한 결과를 제시하였다. 3장에서는 ‘지속가능한 생산 및 시장성 증대’ 사업 유형으로서 베트남과 라오스 사례를 다루었다. 1절의 ‘베트남 닌투언성 농촌 가치사슬 강화를 위한 새마을사업’ 사례는 우리나라 민간기업이 참여하여 생산-가공-유통-판매에 이르는 농촌 가치사슬을 구축하고 기술교육과 판로 개척을 통해 농촌 빈곤층의 소득 증진을 목표로 추진한 마을 개발사업이다. 목표 달성을 위한 사업 구성요소를 적절히 설정하고 다양한 이해관계자를 참여시켰을 뿐 아니라, 기업이 가진 기술을 활용하고 개발협력과 기업 활동을 연계했다는 점에서 우수하다는 평가를 받았다. 하지만 이러한 형태의 참여가 갖는 한계도 분명했다는 점에서 이 사례는 또 다른 교훈을 남긴다. 기업이 가치사슬 과정에 참여하는 경우 시장체계 개선과 판로 개척만으로도 농민의 소득 증대에 기여할 수 있지만, 가치사슬의 최종 단계에 자리하는 기업이 부재할 경우 사업 성과의 지속 가능성을 담보하기 어려워진다는 점이다. 이런 점에서 이 사례는 효율성 못지않게 효과성과영향력을 제고하기 위한 농민들의 조직화와 자발적 참여를 유도하는 기제가 사업 활동 내용에 반드시 동반될 필요가 있다는 교훈을 제공해준다.
   ‘라오스 농업분야 적정기술 거점센터 사업’ 사례는 친환경적 에너지원 공급에 주력해오던 적정기술의 활용 범위를 지역개발에도 성공적으로 적용할 수 있다는 점을 입증한 사례로서 주목할 만하다. 지역사회가 보유한 자원을 상품화하지 못하고 있는 기술적 한계를, 현지에서 활용 가능한 적정기술을 투입함으로써 극복할 수 있었다는 점이 이 사례의 핵심 성과다. 한국의 학술단체와 라오스 현지 대학이 상호 협력관계를 토대로 적정기술센터를 설립하여 정보를 공유하고 사업에 필요한 인력을 훈련시키는 한편, 사업의 효과를 체계적으로 관리한 점은 학술단체가 추진한 협력사업의 장점으로 꼽힌다. 적정기술센터를 설립하는 것만으로는 산악지역 소수종족에 대한 지속적인 훈련과 작물의 수확·유통·판매 시스템을 구축하는 데 한계가 있었다. 하지만 지역에서 손쉽게 활용할 수 있는 적정기술을 지역사회에 보급하여 개발 혜택을 공유하고 상품 생산의 지속가능성을 높이고자 한 점은 매우 바람직한 시도였다고 평가할 수 있을 것이다.
   4장에서는 포용적 지역개발사업 사례로서 캄보디아와 인도네시아 사례를 다루었다. 1절의 ‘캄보디아 새마을운동 기반 농촌공동체 개발사업’ 사례에서는 2014년부터 2018년까지 캄보디아의 30개 마을을 대상으로 추진된 새마을운동사업의 성공요인을 분석하였다. 이 사례에서는 상황 진단과 전략의 적절성, 경제적 자립기반 구축, 주민 참여의 제도화, 체계적인 사후관리가 목표한 성과를 달성하는 데 기여한 성공요인으로 꼽혔다. 사업수행 적합도 조사를 통해 성공 잠재력이 큰 시범마을을 선정한 후 면밀한 사전조사를 바탕으로 사업계획을 수립하고, 이후 세부 사업계획을 수립하는 과정에서 주민 수요와 의견을 적극 반영한 점이 주효했다. 농업생산 기반을 구축하여 경제적 자립 가능성을 높이고, 기존의 마을조직을 활용하여 사업을 추진한 점은 주민들의 신뢰와 참여를 이끌어낸 주된 동력이었다. 이 외에도 주기적인 점검과 지도, 평가를 통해 사업이 본래의 취지에서 벗어나지 않도록 안내하는 한편, 평가 결과에 따라 사업비를 차등 지원하여 마을 간 경쟁을 유도한 점 역시 성과를 이루는 데 크게 기여한 것으로 확인된다.
   대학이 주관한 개발협력 사례로서 소개된 2절의 ‘인도네시아 족자카르타 농촌 주민 역량강화사업’은 주민들의 적극적인 참여를 기반으로 사업 종료 후에도 마을기업이 성공적으로 운영되고 있는 성공 사례로 꼽힌다. 이 사업의 성과는 소득 증대로 구현된 경제적 효과에만 국한되지 않는다. 사업 참여 주민들의 자존감과 자신감 고양이라는 개인적 차원에서의 변화와 함께 주민들간의 친밀감과 신뢰, 수평적 관계가 돈독해지는 공동체 수준에서의 변화까지 이끌어냈다는 점이야말로 이 사례의 핵심 성과라 할 수 있다. 이러한 성과를 이룩하는 데는 이전 사업에서의 시행착오를 되풀이하지 않기 위해 후속사업의 전략을 재조정한 시행주체의 노력이 뒷받침되었다. 사전조사를 강화하여 현지여건에 맞는 전략을 수립하는 한편, 동일한 사회적 배경의 여성 주민들로 마을기업 회원을 구성하면서 여성의 사회참여 열망을 고양시킨 점, 맞춤형 교육과 자립을 위한 시스템을 구축하여 역량 강화를 이끌어낸 점 등이 이 사업의 성공요인들로 꼽힌다. 현지 대학과 시민사회단체, 지방정부의 협력을 이끌어낸 점 역시 사업 종료 이후까지 이 사업의 성과가 지속될 수 있었던 비결이었다.
   5장에서는 기후변화 대응사업 사례로서 필리핀과 미얀마에서 추진된 개발협력사업 사례를 분석하였다. 1절의 ‘필리핀 케손주 혼농임업을 통한 친환경 작물 다양화사업’ 사례는 혼농임업이라는 친환경적 농업생산 방식이 지역사회에 안정적으로 구축되기 위해서는 무엇보다 주민 조직화와 교육을 통한 역량강화가 핵심이라는 점을 일깨워준다. 이 사업에 참여한 한국의 시민사회단체가 오랜 세월에 걸쳐 구축한 필리핀 현지 대학 및 주민 조직과의 관계가 그 밑거름이 되었다. 지속적인 교류를 바탕으로 사업의 내용과 지역을 선정하는 한편, 단계별로 사업에 대한 모니터링을 실시하여 문제를 보완해나간 점이 주효했다. 특히 경제수준이 낮은 소농을 중점 사업 대상으로 선정하고 혼농임업을 실천하는 데 필요한 경작지를 확보하기 위해 지역의 토지 보유 계층과 지자체의 협조를 얻어낸 점, 화전 경작으로 인해 산림을 훼손한다는 비난을 받아왔던 원주민 집단을 사업에 참여시킨 점도 사업 안착에 중요한 요인으로 작용하였다. 지속적인 농업 훈련과 인력 양성에 주력한 점 역시 주민들의 이탈을 막고 사업의 지속가능성을 높이는 데 기여했다는 점을 이 사례는 보여준다.
   2절의 ‘미얀마 중부 건조지역 산림관리 역량강화사업’에서는 사업의 성공요인을 정부기관에 의해 수행된 ODA 사업 사례와 시민사회단체가 수행한 후속사업 사례를 종합적으로 비교분석하여 함의를 제시하였다. 산림 황폐화가 가속화되고 있는 미얀마 중부 건조지에서의 산림녹화 사업은 미얀마 정부가 장기계획으로 추진해오고 있는 산림 복원 및 관리 사업을 측면 지원한다는 점에서 현지 국가의 개발수요를 적극 수용한 사업으로 평가할 수 있다. 근 20년 동안 네 차례에 걸쳐 ODA 사업으로 추진된 산림녹화 사업이 성공할 수 있었던 데는 사업대상 지역의 지형과 토양 여건을 고려하여 적절한 기술을 투입한 점이 주효했던 것으로 확인된다. 이보다 더 중요했던 것은 네 차례에 걸쳐 연속적으로 사업이 추진됨에 따라 후속사업을 통해 기존 사업에 대한 사후관리가 이루어졌다는 점이다.
   그러나 이러한 성과는 단기사업으로 추진되는 우리나라 개발협력사업의 한계를 드러내는 것이기도 하다. 즉 후속사업이 생성되지 않을 경우 지속가능성을 확신할 수 없게 된다는 점이 그 성과로부터 역설적으로 드러난다. 이 사업의 4차 사업 시행주체로 참여한 시민사회단체에 의해 구상되었으나 ODA 추진체계에 밀려 실현되지는 못한 공동체 숲 관리(Community Forestry) 모델은 ODA에 대한 의존도를 낮추면서 사업의 지속가능성을 높이기 위한 대안적 개발 모델로서 고려함직하다. ODA 사업으로 추진된 산림녹화 사업과 비교 사례로서 제시한, 해당 단체가 사회공헌기금을 통해 자체적으로 추진한 ‘Happy Water School’ 사업 사례에서 그 가능성을 엿볼 수 있다. 두 주체에 의해 시행된 사업이 각각 보여준 성과와 한계를 통해 이 사례는, 사업의 연속성과 연계성이 개발협력사업의 성과가 지속되는 데 중요한 요인이라는 점을 보여줌과 동시에 관련 분야에서 경험적 지식과 기술을 축적해온 시민사회단체의 역량이 충분히 발휘될 수 있도록 민관협력의 내실화가 필요하다는 과제를 제시한다.
   결론에 해당하는 6장에서는 상술한 3장에서 5장까지의 사례 분석 결과에 대한 요약과 함께 정책적 제언, 그리고 연구의 한계에 관해 기술하였다. 본 연구에서 다룬 사례의 경험적 범위 내에서 정책적 함의와 제안은 크게 다섯 가지로 요약된다. 첫째, 우리나라 농업분야 개발협력에서 주력하고 있는 새마을사업과 같이 주민 참여 개발을 지향하여 내용과 추진체계를 마련한 사업 모델이라 하더라도 현지적 맥락에 대한 이해 없이는 이상적인 운용을 기대하기 어려우며, 따라서 현지사회에 대한 심도 있는 이해에 기초하여 탄력적으로 적용될 필요가 있다는 점이다. 본 연구의 사례들은 사업 대상 지역에 대한 면밀한 사전조사와 맞춤형 전략의 수립, 실행의 주체로서 주민들의 적극적인 참여가 이루어져야만 이러한 형태의 사업이 성공할 수 있다는 점을 보여준다. 충실한 예비조사 및 기초조사를 통해 실행계획을 수립하고, 이를 다시 주민들의 공개토론에 회부하여 최종적으로 주민 동의에 의해 계획이 수립될 때 마을의 자율성이 발휘되고 주인의식과 참여 의지가 진작될 수 있다. 캄보디아 사례가 보여주듯이 주민들로 하여금 단기간에 사업 효과와 혜택을 체감하게 함과 동시에 사업 지속에 대한 기대감을 높여 주민 지지를 형성할 수 있는 방법으로, 사업 규모를 순차적으로 늘려가는 전략적 편성도 권장할 만한 접근법이다.
   둘째, 민관협력사업의 경우 향후 비중을 더 늘리고 다양한 기관의 참여를 유도하되, 자율성을 더욱 보장하는 방향으로 추진될 필요가 있다. 민관협력 방식은 지원액 규모가 작은 우리나라의 개발협력이 승부를 걸어야 할 상향식 접근 방식에 부합한다. 본 연구에서 소개한 민관협력사업 사례들에 대한 분석 결과는 민간기관들이 특유의 전문성과 가치를 바탕으로 수평적 네트워크를 다각화하는 방향으로 사업에 참여한다는 점을 보여주었다. 기업의 참여는 판로 개척과 가치사슬 개선에 주효했다. 현지 대학의 사업 참여는 현지 지역에 관한 지식과 분과 전문성, 학생 인력 제공의 이점을 안겨줌과 동시에 인재 양성을 통해 사업의 지속가능성을 높이는 데 크게 기여한다는 점이 확인되었다. 우리 대학의 참여는 우리나라 청년인재 육성에도 기여하는 부가적인 효과를 갖는다. 시민사회단체의 참여는 단체 고유의 가치 지향성을 개발협력에 투영함으로써 지속가능성을 높일 수 있는 가능성을 보여주었다. 이와 같은 민관협력의 장점들이 충분히 발휘될 수 있도록 향후 민간기관의 자율성을 실질적으로 보장하는 개발협력사업 추진체계를 마련할 필요가 있다.
   셋째, 사업기간을 가급적 더 늘리고 기존 사업과의 연속성과 연계성을 강화하는 방향으로 신규사업 및 후속사업의 수행계획을 검토할 필요가 있다. 사업이 장기적으로 연속 시행될 경우 성공 가능성도 높아진다. 따라서 명백히 실패한 경우가 아니라면, 사업기간을 늘리되 사업의 효과성과 지속가능성을 높이기 위해 상술한 바와 같이 사업 규모를 순차적으로 늘려가는 전략적 편성이나 사업 내용의 충실한 설계가 동반되어야 할 것이다. 사업기간의 단순 연장 또는 연속 역시 지양할 필요가 있다. 이와 관련하여 후속사업이나 신규사업 선정 시 기존 사업들을 통해 구축된 인프라나 여러 형태의 자원을 활용하여 사업간 연계성을 높이는 방향으로 사업계획이 수립되었는지, 평가 및 개선 계획은 적절한지를 선정 평가기준에 포함시킬 것을 제안한다.
   넷째, 적정기술의 도입과 적용에 대해 더 많은 관심과 지원이 필요하다. 개발협력 대상 국가들의 기술 수준과 동원 및 활용 가능한 자원, 현지 지식을 고려한 적정기술의 지원은 개발협력의 지속가능성을 높이는 데 크게 기여할 수 있다. 근래 중요한 과제로 부상한 환경 친화적 개발의 부가적 효과 또한 기대할 수 있다. 소농 중심의 동남아 농업구조를 감안하면 적정기술의 도입과 적용은 더욱 절실하기도 하다. 우리나라가 보유한 첨단기술을 단순히 이전하고 이식하는 기술 지원보다는 현지 기술 수준을 한 단계 높이는 현장 지향적 접근법이 더욱 바람직하다.
   마지막으로, 개발협력사업의 성패를 쥔 결정적인 행위자는 사람이라는 점을 강조하고 싶다. 물자와 기술 지원 자체가 행복을 가져다주지는 않는다. 모든 사업은 사람이 수행한다. 근래의 국제개발협력에서 일제히 강조하는 현지 주민의 참여도 중요하지만, 우리 측 수행자의 역할은 더욱 중요하다. 어떤 역량을 갖춘 현지 관리자가 배치되었느냐에 따라, 그리고 그가 현지 주민과 어떻게 소통하느냐에 따라 개발협력사업의 성패가 극명히 갈릴 수 있다. 자민족 중심주의를 벗어나기 위해 노력하는 현장 지향성, 현지 주민의 의견을 수렴하여 결정하는 민주성, 사업팀과 마을 정치체계의 조화를 추구하는 연계성, 사업의 위험요인을 조기에 발견하고 문제를 해결하는 적응성 등이 시행주체로서 우리 측 수행자에게 요구되는 덕목이다. 이러한 덕목들을 갖추기 위해서는 개발 관련 전문지식뿐 아니라 현지 지식과 현지어 소통 능력이 필수적으로 요구된다. 따라서 사업 선정 및 연속 여부 평가 시 이러한 역량을 중요한 평가지표로 포함하여 적절한 현지 사업 담당자를 배치할 수 있게 하는 것이야말로 우리의 개발협력 발전을 위해 꼭 필요하다는 점을 강조하고 싶다. 아울러 현지 인재 육성 성과를 개발협력사업의 평가지표에 추가할 것을 제안한다. 외국의 사업단이 떠난 뒤에도 그 업적을 계승·발전시킬 수 있는 이들이 바로 현지 인재들이기 때문이다. 이를 위해서는 사업 추진 기간에 한정하여 주민교육을 실시하는 것 이상의 장기적이고 체계적인 인재 육성 계획이 개별 사업들에 포함될 수 있도록 평가지표를 개선할 필요가 있겠다.
   This study examines success factors and limitations for cases of agricultural development cooperation projects promoted in six Southeast Asian countries - Vietnam, Laos, Cambodia, Indonesia, the Philippines, and Myanmar. As evidenced by the United Nation’s Millennium Development Goals (MDGs) and the subsequent Sustainable Development Goals (SDGs), the sustainability of agriculture becomes the foundation for achieving key goals such as eradicating poverty and hunger and achieving food security. Considering the reality of Southeast Asia where the majority of the population resides in rural areas, agricultural development cooperation is also directly related to efforts to improve the livelihood of local residents and to alleviate the development gap across regions. Recognizing its importance, the Korean government has implemented various types of development cooperation projects by focusing on rural development. Among them, Southeast Asia is a major target region for Korea's agricultural development cooperation. From the total amount of Official Development Assistance (ODA) programs in the field of agriculture, forestry, and fisheries invested in Asia from 2010 to 2018, 82.2% of the funds was used in the Southeast Asia region. Of these, the total amount of support invested in these six countries accounts for 97% of the total support in Southeast Asia. In this regard, this study, which analyzes the cases of six Southeast Asian countries, is expected to provide meaningful implications for improving agricultural development cooperation projects.
   In this study, cases were arranged in a balanced manner corresponding to the strategic goals of the mid-term rural development strategy established by the Korea International Cooperation Agency (KOICA). Two cases were assigned for each type so that the implications of the comparative study could be gleaned. The strategic goals of mid-term rural development strategy established by KOICA are as follows: increasing agricultural output consistently and strengthening marketability, inclusive and sustainable rural development, and conservation of natural resources and production systems of agricultural and fishing villages by responding to climate change. The cases of Vietnam and Laos can be classified into projects related to the goal of increasing agricultural productivity and strengthening marketability. The difference in the two cases is that Vietnam case one is improving the value chain and the other the use of appropriate technology to meet the goals. For inclusive rural development, Cambodia and Indonesia cases were assigned. Cambodia is a typical comprehensive rural development program that has applied the Saemaul Undong(new village movement) model. The case in Indonesia is similar, but is differentiated in that the project focuses more on reinforcing the residents' capabilities to manage village-level corporations. The case of the Philippines and Myanmar can be classified as a project to cope with climate change. The difference is that the Philippines focused on building an eco-friendly agricultural system through agroforestry, while Myanmar focused on forest management.
   This study also included and assigned cases in consideration of diversity among implementing agencies involved in development cooperation projects, in addition to categorizing all projects by strategic objectives of Korea’s agricultural development cooperation into three types as mentioned above. Since the so-called “Busan Declaration,” which aimed to expand and strengthen public-private partnership at the 4th High Level Forum on Aid Effectiveness held in Busan in 2011, has been adopted, the extent of participation by the private sector has greatly expanded in international development cooperation in Korea. This trend was also noticeable in the agricultural sector, which is focused by international development cooperation programs in Korea, resulting in a sharp increase in the number of public-private partnership projects and diversification of participants. In response, this study attempts to confirm the effect of private-sector participation by adding project cases led by the private sector in addition to projects directly undertaken by government agencies. Considering the diversity of participants in the private sector, cases were evenly organized into corporations, universities and academic institutions, and civil society organizations. Accordingly, among the cases covered in this study, only Cambodia was a project directly promoted by a government agency (KOICA), and all other cases consisted of projects involving the private sector. In the case of Vietnam, Korean private corporations participated; in the case of Indonesia, university took part; in the case of the Philippines, civil society organization participated; and in the case of Laos, academic organization took part. In the case of Myanmar, in addition to the ODA project carried out by government agencies (KOICA and Korea Forest Service), the project implemented by civil society organizations through the Social Contribution Fund was added as a case of comparative study.
   To hypothesize the factors of success, this study evaluates the performance of each case by comprehensively considering the results of previous studies, the five evaluation criteria of the Organization for Economic Cooperation and Development(OECD) Development Assistance Committee (DAC), and KOICA's standard performance indicators for rural development and organized a checklist of success factors. Accordingly, the list of success factor checklists prepared in this study has 22 items, which are commonly identified by participating researchers in all cases. It is important to note that the items presented in the checklist are shown in a single table for comprehensive summary and comparative analysis of success factors identified in this study. However, having more items in the checklist does not necessarily indicate that it is a more successful project. It is difficult to expect that a single case will satisfy all items in the checklist as the characteristics of individual project is different and the goals are set differently. Therefore, the comparison table presented in this study should not be used to show on how many detailed items each case encompasses. Instead, it should be used as a reference to identify the following: what factors contributed to the success of the case, how these and other factors are combined, and how well they are implemented.
   This study consists of three parts: introduction, case studies, and conclusion. Chapter 1, an introductory part, describes the purposes and methods of the study, and the composition of each chapter. In Chapter 2, agricultural development cooperation trends in Southeast Asia have been briefly introduced and the relevant previous studies and domestic and international project evaluation criteria have been reviewed to establish hypotheses for the cases subject to study. The results of the review are the items listed in the success factor checklist, and the success factors presented in the case study results of the main body are described around the items identified in this list.
   Chapters 3 to 5, the main body of this paper, are the results of analysis of development cooperation projects conducted in the six countries of Southeast Asia, which are the subjects of this study, classified by Korea's medium-term agricultural development strategy goals. The results of analyzing the outline, major achievements, and success factors of each case have been presented. Chapter 3 deals with the cases of Vietnam and Laos as the project type of “sustainable farm output and marketability.” The “Saemaul Project for Developing Agriculture Value-Chain in Ninh Thuan Province, Vietnam” is the Rural Development Creating Shared Value(CSV) project that aims to increase the income of the poor in rural areas through the CJ-partnership with KOICA to establish an agricultural value chain ranging from production to processing, distribution, and sales through technical education and market development. It was evaluated as an excellent project in that it not only properly set up project components to achieve its goals and enlisted participation of various stakeholders, but also utilized the technology of the enterprises and linked development cooperation with corporate activities. However, this case leaves another lesson, given that the limitations of this type of participation were clear. If a corporate entity participates in the value chain process, improving the market and opening outlets can contribute to the increase in farmers' income. However, it is difficult to ensure sustainable performance if companies do not keep their presence at the final stage of the value chain. In this regard, this case provides a lesson that the mechanism of organizing farmers and encouraging their voluntary participation must be included in the project components, in order for the effectiveness and impact to be a main success factor beyond the efficiency.
   The “Lao-Korea Sustainable Technology Center Project” is noteworthy as it is a case that demonstrates how the utilization of appropriate technology, which has focused on supplying eco-friendly energy sources, can be successfully applied to community development. The key achievement of this case is that the technical limitations of utilizing existing resources of the community were overcome by putting appropriate technology available in the local context. The fact that Korea's academic organizations and local universities in Laos established an Appropriate Technology Center, shared information, trained human resources needed for the projects, and systematically managed the project outcome is considered to be an advantage of cooperation projects initiated by academic organizations. However, by establishing an Appropriate Technology Center alone, it was difficult to create coherent systems such as continuous training for ethnic minorities in mountainous areas, harvesting, marketing, and sales of crops. Nonetheless, it is remarkable that the appropriate technologies were disseminated and applied up to the local community level, aiming to share development benefits with the community and to enhance sustainability of local production.
   Chapter 4 dealt with Cambodia and Indonesia as cases of “inclusive regional development” projects. The study of “Self-Supporting Rural Development Project with Saemaul Undong (SMU)’s Participatory Approach” analyzed the success factors of the New Community Movement Project, which was carried out across 30 villages in Cambodia from 2014 to 2018. In this case, the situational diagnosis and appropriateness of strategy, establishing the foundation for economic self-reliance, institutionalizing the local people's participation, and systematic follow-up management were cited as success factors that contributed to achieving the goal. It was mainly thanks to the fact that the project's plan was established based on a close preliminary investigation after selecting a pilot village with high potential for success through a feasibility study, which actively reflected the residents' demand and opinions in the process of establishing a detailed project plan. The fact that the possibility of economic self-reliance was increased by establishing an agricultural production base, and the project was promoted using the existing village organization was the main driving force that led to the trust and participation of the residents. In addition, the fact that the leading entities made periodic checks, guidance, and evaluation so that the project will not deviate from the original plan and that project budgets were given out differently depending on evaluation results to encourage inter-village competition were an important success factor.
   The “Yogyakarta (Indonesia) Community Capacity Building Project,” introduced as one of the model cases for university-led development programs, is a case in which village corporations are successfully run by the village residents themselves even after the program is over. The achievements of this project is not just limited to economic effects represented by income growth. The more important aspects of this project is that it elicited personal change in the form of the residents' improved self-esteem and self-confidence while at the same time the community-wide impact in the form of camaraderie, trust, and more democratic relationships among the residents. To make sure that previous errors would not be repeated, the entities leading the project readjusted the strategies of follow-up projects. The success of the project is also attributed to the strengthening of the pre-investigation to establish strategies suitable for local conditions, and to the enhancement of women's role and desire to participate in social activities so that women of similar backgrounds can be members of village corporations while creating a system for custom-tailored education and self-reliance. In addition, the fact that the project drew cooperation from local universities, civil society organizations, and local governments was also key to the project's continued performance and success even after the project was completed.
   Chapter 5 analyzes development cooperation projects promoted in the Philippines and Myanmar as cases of projects to cope with climate change. The study of the “Eco-friendly Crop Diversification and Income Increase through Agroforestry in the Philippines” reminds us of the lesson that organizing residents and strengthening their capabilities through education are key to establishing an eco-friendly agricultural production base in the community in a stable manner. The relationship between local universities and the people’s organizations in the Philippines, for which Korean civil society organizations have nurtured over a long period of time, has been the foundation for success. It was mainly thanks to the fact that contents and area of the project was selected based on continuous communication, while the project was monitored step by step to supplement problems. In particular, the following were also important factors in the project: small-scale farmers with low economic standing selected as major subjects of the project, cooperation from local landowners and local governments to secure farmlands needed to practice agroforestry, and the participation of indigenous peoples who used to damage forests due to slashing and burning of fields.
   The study of the “Dry Zone Forest Management Capacity Building Project in Central Myanmar” presented comparative implications by comprehensively analyzing ODA projects conducted by government agencies and follow-up projects carried out by civil society organization. The forest greening project in central Myanmar, where forest degradation is accelerating, can be evaluated as a project that actively accommodated the development needs of a recipient country, given that it was a support project for the forest restoration and management project that the Myanmar government has pursued for a long time. It was found that the forest greening project, which had been promoted four times over the past 20 years, has been successful due to the use of appropriate technology in consideration of the topographical and soil conditions of the area. More importantly, as the project was carried out four consecutive times, the management of existing projects was carried out through follow-up projects. However, these achievements reveal the limitations of Korea's development cooperation projects which are mostly short term. This means that if no subsequent projects are created, sustainability cannot be guaranteed. The Community Forestry model, which was conceived by civil society organizations involved in the project's fourth round but not realized by the ODA initiative, is considered an alternative development model to enhance the sustainability of the project while reducing reliance on ODA. The possibility can be seen in the case of the “Happy Water School” project, which was proposed as a comparative case with the forest greening project promoted by the ODA project, was initiated by the civil society organization through the Social Contribution Fund. Through the achievements and limitations of the projects implemented by the two organizations, this case shows that continuity and connectivity of the projects are important factors in ensuring the sustainability of the development cooperation project. At the same time, this case study suggests that public-private cooperation needs to be promoted more substantially in a way that fully demonstrates the capabilities of civil society organizations that have accumulated empirical knowledge and technologies in related fields and ensures their autonomy.
   Chapters 6, which corresponds to the conclusions, provides a summary of the results of the case analysis from Chapter 3 to 5, as well as policy suggestions and limitations of this study. Within the empirical range of the cases covered in this study, the policy implications and suggestions are largely summarized into the following five. First, even in development cooperation model planed for mobilizing community people such as the New Community Movement project, it is difficult to expect ideal outcomes without understanding the local context. Consequently, the strategies need to be applied flexibly based on in-depth understanding of the local conditions. Cases of this study show that this type of project can be successful only when thorough basic survey is conducted, custom-tailored strategies is designed, and the people participate actively as major actors. The village's willingness to participate can be guaranteed when the implementation plan is established through a thorough preliminary survey, and is referred it back to the people's open discussion. As the Cambodian case testifies, it is also a strategic approach to gradually increase the size of the project as a way to raise the expectation of continuing the project while making the residents experience the effects and benefits of the project in a short period of time.
   Second, in the case of public-private partnership projects, it is necessary to increase their proportion in Korean international development cooperation in the future and encourage the participation of various agents, while respecting their autonomy. The bottom-up public-private partnership approach fits perfectly with Korea's development assistance model given its relatively small budget. The analysis results of the cases of public-private partnership projects introduced in this study showed that private enterprises participate in projects in ways to diversify horizontal networks based on their unique expertise and value contribution. The participation of private enterprises has been a major contributor to market development and value chain improvement. It was found that the participation of local universities provides knowledge and expertise in the local area, as well as the provision of manpower, while contributing greatly to enhancing the sustainability of the project through human resource development. The participation of Korean universities has the additional effect of contributing to the development of talents in Korea. The participation of civil society organizations showed the possibility of enhancing sustainability by projecting their own value orientation into development cooperation. The autonomy of private institutions should be further guaranteed in the future so that these advantages of public-private partnerships can be fully realized.
   Third, it is necessary to review the implementation plans of new and follow-up projects in the direction of extending the project period as much as possible and strengthening continuity and linkage with existing projects. If the project is implemented continuously for a long time, the likelihood of success increases exponentially. Therefore, unless it is obviously unsuccessful, it is necessary to extend the project period. However, in order to increase the effectiveness and sustainability of the project, it is necessary to sequentially increases the project size as described above. It is also necessary to avoid simple extension or continuation of the project period without these considerations. In this regard, when selecting a follow-up project or a new project, it is desirable to check whether the project plan has been established in the direction of enhancing the linkage between the projects by utilizing the infrastructure or various types of resources established through the existing projects, and whether the evaluation and improvement plan is appropriate.
   Fourth, more attention and support are needed for the introduction and application of appropriate technology. Support for appropriate technology considering the level of technology competence, resources that are available or can be mobilized, and local knowledge level of the host country can greatly contribute to enhancing the sustainability of development cooperation. Additional effects of environmentally friendly development that have emerged as an important issue in recent years can also be expected. Considering the agricultural structure of Southeast Asia centered on small farmers, the introduction and application of appropriate technology is even more urgent. An approach that suits the local environment is more desirable to raise the level of local technology rather than simply transferring and transplanting state-of-the-art technologies possessed by Korea.
   Finally, it should be emphasized that people are the decisive actors who hold the success or failure of the development cooperation project. Material and technical support by itself does not bring happiness. All projects are carried out by people. The participation of local residents in the recent international development cooperation literature is important, but the role of those providing development assistance is even more important. The success or failure of the development cooperation project can be clearly determined depending on what competent field managers are deployed and how he/she communicates with local residents. The field orientation that strives to escape self-centeredness, the democratic attitude that listens to opinions from local residents, the connectedness that seeks harmony between the project team and the village's political process, and the adaptability to find and solve problems early on are the virtues required by our development workers. In order to possess these virtues, local knowledge and local communication skills are essential as well as development expertise. Therefore, it is essential for our development assistance programs to include these capabilities as important evaluation criteria in project selection and continuity assessment so that appropriate field managers can be selected. In addition, the achievements of fostering local human resources should be added to the evaluation criteria of development cooperation projects. This is because it is precisely the local talents who can succeed and develop the achievements further even after international development project teams leave the village. To this end, it is necessary to improve evaluation criteria so that long-term and systematic human resource development plans can be included in individual projects, rather than providing resident education only for the period during which the project is undertaken.

국문요약

 

제1장 서론
1. 연구 목적
2. 연구 방법
3. 연구 구성

 

제2장 선행연구 검토
1. 우리나라 농업분야 동남아 개발협력 동향
2. 동남아 농업분야 개발협력 선행연구 검토
3. 농업분야 개발협력사업 평가기준과 성공요인 검토

 

제3장 지속가능한 생산 및 시장성 증대사업 사례 연구
1. 베트남 닌투언성 농촌 가치사슬 강화를 위한 새마을사업
2. 라오스 농업분야 적정기술 거점센터 사업

 

제4장 포용적 지역개발사업 사례 연구
1. 캄보디아 새마을운동 기반 농촌공동체 개발사업
2. 인도네시아 족자카르타 농촌 주민 역량강화사업

 

제5장 기후변화 대응사업 사례 연구
1. 필리핀 케손주 혼농임업을 통한 친환경 작물 다양화사업
2. 미얀마 중부 건조지역 산림관리 역량강화사업

 

제6장 결론 및 제언
1. 연구 요약 및 함의
2. 정책적 제언
3. 연구의 한계

 

참고문헌

 

Executive Summary

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