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연구보고서 국제사회의 취약국 개발협력 성과와 과제 경제발전, 경제협력

저자 권 율, 정지선, 허윤선, 송지혜, 유애라, 김미림 발간번호 연구보고서 19-05 자료언어 Korean 발간일 2019.12.30

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   최근 국제사회는 분쟁, 재해, 테러 등으로 인해 많은 피해를 입었으며, 그중에서도 취약국은 이로 인하여 가장 큰 고통을 겪고 있다. 취약국에서 발생한 분쟁 및 자연재해로 인한 난민과 이주민이 주요한 문제로 부상하면서, 취약국이 국제 안보에 위협이 될 수 있다는 인식이 퍼졌다. 이와 더불어 대부분의 취약국은 빈곤문제뿐만 아니라 인권 및 안보 관련 문제도 심각하여 국제사회의 개발목표 달성을 저해한다는 논의도 확산되고 있다. 이에 따라 2015년에 채택된 지속가능발전목표(SDGs: Sustainable Development Goals)에는 이전의 새천년개발목표(MDGs: Millennium Development Goals)와 달리 평화와 인권에 관련된 16번 목표가 새롭게 반영되었고, UN과 세계은행은 세계인도지원정상회의를 통해 인도적 지원, 개발 및 평화구축 사업을 연계하여 추진하고자 하는 ‘인도적 지원-개발-평화 넥서스(HDP Nexus: Humanitarian-Development- Peace Nexus)’를 채택하여 취약국 지원에 대한 새로운 방향성을 제시하였다.
   취약국 지원이 안보뿐만 아니라 빈곤퇴치와 지속가능한 개발에 중요한 의미를 지닌다는 인식이 본격화되면서, 취약국 개발을 위한 국제사회의 지원이 꾸준히 늘어나는 추세이다. 그러나 취약국에 대한 지원 성과는 아직까지 가시적으로 드러나지 않고 있다. 국제사회의 지원 확대에도 불구하고 2016년 기준 전 세계 빈곤인구의 40% 이상이 취약국에 거주하고 있는 것으로 나타났다. 이에 따라 국제사회는 취약국의 상황이 향후 SDGs 달성에 심각한 걸림돌이 되고, 국제 안보 및 평화 구축에도 부정적 영향을 미칠 것을 우려하여 취약국에 대한 원조효과성을 증진하기 위해 노력하고 있다. 취약국에 대한 지원이 실효를 거둘 수 있도록 인도적 지원을 넘어 개발, 분쟁 예방 및 평화 구축을 연계하기 위하여 관련 정책을 재정비하고 전략적인 지원방안을 마련하고 있다.
   따라서 본 연구의 목적은 국제사회의 취약국 원조에 대한 차별화된 접근을 검토하고 지원 분야 및 유형별 성과를 분석하여 우리나라의 취약국 개발협력에 대한 정책적 시사점을 도출하는 데 있다. 이를 위해 첫째, 취약국 개발협력의 성과 및 개발효과성 제고와 관련된 국제사회의 논의를 정리하였다. 둘째, 주요 공여국의 취약국 개발협력 현황 및 특징을 비교·분석하였다. 셋째, 취약국 개발원조를 분야 및 유형별로 세분화하여 개발지표, 경제성장률, 평화지표에 미치는 영향을 실증적으로 분석하고, 그에 따른 시사점을 도출하였다. 넷째, 우리나라의 취약국 개발협력 현황 및 성과를 분석하고, 개선과제를 도출하였다. 이를 바탕으로 우리나라 취약국 개발협력의 효과성을 제고하기 위한 정책적 시사점을 제시하고자 하였다.
   2장에서는 국제사회의 취약국 개발협력 현황 및 효과성 제고에 대한 논의 동향을 살펴보고, 최근 쟁점을 검토하였다. 국제사회는 2015년 SDGs 채택을 계기로 취약국 지원의 개발효과성 확보 및 평화의 중요성에 대한 인식을 공고히 하고 있다. 특히 인도적 지원 및 개발과의 연계를 고려할 필요가 있다는 점을 확인하고, 이를 바탕으로 기존의 인도적 지원과 개발협력 사업에 평화 구축 활동을 연계하는 HDP 넥서스가 본격적으로 논의되기 시작하였다. HDP 넥서스는 근본적인 취약성을 해결하고 미래의 위기상황에 대한 복원력을 구축할 수 있도록 취약국에 대한 지원이 장기적으로 추진되어야 한다는 인식에 기반하고 있다.
   3장은 주요 공여국인 독일·일본·호주·덴마크의 취약국 지원 현황, 정책 및 전략, 특징 등을 비교·분석하였다. 독일은 미국에 이어 취약국에 가장 많은 지원을 제공하는 국가로, 심각한 분쟁 지역 내 난민 및 이주민에 대한 지원 비중이 높다. 특히 취약국에서 효과적인 개발협력사업을 추진하기 위해 범정부적 협의체, 사업계획 및 성과관리를 위한 가이드라인을 적극적으로 활용하고 있다. 덴마크는 분쟁취약국 지원 시 첫 번째로 갈등원인을 파악할 것을 강조하며, 이를 바탕으로 지원활동을 계획한다. 또한 범정부 차원의 분쟁취약국 지원기금을 운영하여 지원수요에 대해 신속·유연하게 대응한다. 호주는 분쟁취약국보다는 경제, 환경, 사회적 취약성이 높은 군소도서국에 대한 지원에 집중하고 있다. 특히 자국에 미칠 부정적 영향을 우려하여 이주, 감염성 질병 확산 등을 고려해 취약국을 지원한다. 일본은 주로 인프라 지원을 위한 차관사업을 활용하여 취약국을 지원하고 있으며, ‘인간의 안전 보장’이라는 포괄적인 접근을 하고 있다. 뿐만 아니라 취약국 정부와 지역의 역량 강화를 포괄하는 지원방침을 수립하였다.
   4장은 국제사회의 취약국 개발협력이 취약국 개발지표, 평화, 경제성장 등에 미치는 영향에 대해 실증분석한다. 기존 취약국 개발협력 성과에 관련된 실증연구는 원조의 총합이 경제성장률 등 제한된 지표에 미치는 영향력을 측정하여, 취약국 원조와 개발 사이의 메커니즘을 상세히 밝히는 데 한계가 있었다. 이러한 기존 연구의 한계를 극복하기 위해 취약국에 대한 개발원조와 개발, 경제성장 및 평화 등 다양한 지표 사이의 인과관계를 추정하고, 원조 유형 및 분야별 분석을 통해 취약국 원조가 개발로 이어지는 연결고리를 파악하는 데 중점을 두었다. 분석 결과 분쟁취약국에 대한 프로젝트 원조 및 식량원조는 분쟁 중의 경제성장률 및 식수위생 분야의 지표에 긍정적인 영향을 미치는 것으로 나타났다. 반면 프로그램 원조와 기술지원은 경제성장을 포함한 개발지표에 영향을 미치지 않거나 부정적인 것으로 나타났다. 분쟁이 끝난 이후의 재정프로그램 원조는 경제성장에 부정적인 영향을 끼치나, 기술지원 및 식량원조는 긍정적인 영향을 끼치는 것으로 나타났다.
   5장은 우리나라의 취약국 개발협력 현황과 특징을 분석하고, 앞에서 분석한 주요 공여국 및 국제사회의 취약국 개발협력 동향, 정책, 성과 등을 바탕으로 향후 개선과제를 도출하였다. 우리나라는 아직 취약국 특성을 고려한 체계적인 지원이 미흡한 실정이며, 분쟁취약국에 대한 지원 규모도 적은 편이다. 뿐만 아니라 취약국 지원에 대한 효과적인 추진체계가 구축되어 있지 않으며, 취약성 분석이 취약해 사업추진 및 성과관리에 어려움을 겪고 있다. 이를 개선하기 위해 국제사회와의 협력체제 기반을 강화하고, 범정부 차원의 협력에 기반하여 취약국 특성에 맞는 지원 역량을 강화해야 한다.
   본 연구는 이러한 분석을 바탕으로 우리나라 취약국 개발협력의 개발효과성을 제고하기 위해 다음과 같은 정책적 개선과제와 시사점을 제시하고자 한다.
   첫째, 취약국가에 대한 지원 확대 및 효과성 제고를 위해 범정부 차원의 대응이 필요하다. 기후변화, 난민 등 다양한 개발과제 간 연계와 2030 의제를 효과적으로 달성하기 위한 정책일관성 제고가 핵심적 정책과제로 부상하고 있지만 한국은 대부분의 지원이 사후적 단계에 머물러 있고, 개발과제 간 유기적 연계 및 정책일관성 확보가 미흡하다. 따라서 취약국 지원에 있어 범정부적 접근방식을 취해야 한다.
   둘째, 중기계획과 국가협력전략(CPS: Country Partnership Strategy) 작성에 있어 취약국의 특성을 반영해 통합적인 지원전략을 수립해야 한다. 현재 우리나라는 향후 5년에 대한 ODA 중기계획인 제3차 국제개발협력 기본계획(2021~2025) 수립이 필요한 시점이므로, 취약국에 대한 통합적 지원전략과 원조방침을 제시할 필요가 있다. 중점협력국 중 취약국으로 분류된 경우 해당국가의 특수한 상황 및 지원수요를 정확하게 파악하여, 인도적 지원, 개발, 평화 등 다양한 개발과제 간 연속적이고 효과적인 지원체제를 강화해야 한다.
   셋째, 취약국에 대한 지원의 효과성을 높이기 위해 원조 유형과 분야에 대한 고려가 필요하다. 최근 HDP 넥서스의 중요성을 고려할 때 지원 단계별, 다양한 수단별로 연계하여 취약국에 대한 개입의 효과성을 확대할 필요가 있다. 다만 4장의 실증분석에서 나타났듯이 재정프로그램 원조는 좀더 신중하게 접근할 필요가 있다. 취약국 지원 시 다자출연 신탁기금 등 다자성 양자지원 방식으로 다자기구를 활용하는 것이 불가피하나, 이러한 사업과 양자 사업을 연계하여 시너지 효과를 창출할 수 있는 방안도 사전적으로 고려할 수 있다.
   마지막으로 취약국의 특성에 기반한 지역별·국별 전략 수립과 함께 현재 취약국에서 추진되는 사업에 대한 관리방안을 수립해야 한다. 취약성을 고려한 위험관리 메커니즘을 마련해야 하며, 취약성을 관리할 수 있는 제도 구축이 필요하다. 이를 위해 취약국 정부 및 지역사회의 역량강화 지원을 확대해야 한다. 의도하지 않은 부정적 효과(do-no-harm)를 최소화하고 폭력적 갈등이나 분쟁이 발생하지 않도록 시스템을 구축하며, 이를 관리할 수 있는 역량 강화 및 메커니즘 조성에 기여할 수 있도록 취약국 지원 방식을 전환할 필요가 있다.
 

   The international community has recently suffered from conflicts, disasters, and terrorism, from which fragile states suffer the most. With the increasing number of refugees and migrants from fragile states emerging as a major regional and global problem, the international society has begun to perceive that fragile states could pose a threat to international security. Furthermore, most of the fragile states face not only poverty but also human rights and security-related issues that prompt global concerns over fragile states hindering the international society from achieving development goals. Therefore, considering the Sustainable Development Goals(SDGs) adopted at the UN General Assembly in 2015, the international community began promoting strategic plans to resolve peace and human rights-related issues under SDG 16 “peace, justice, and strong institutions.” Emphasized at the World Humanitarian Summit 2016, the Humanitarian-Development-Peace Nexus(HDP Nexus) suggests new directions to support fragile states by connecting humanitarian aid, development, and peacebuilding practices and funding.
   As of 2017, aid to fragile states continues to increase as the importance of fragile states gains more recognition as a part of international development cooperation. However, the development outcomes of such engagements remain unclear and insufficient, while more than 40% of the world’s poorest still live in conflict-affected or fragile states. In this regard, the international society has taken efforts to enhance development effectiveness to address the negative impacts of fragility in achieving the SDGs, international security, and peacebuilding. The world overhauls related policies and devises strategic plans that go beyond humanitarian purposes and affect the achievement of sustainable development, conflict prevention, and peacebuilding to provide effective aid for fragile states.
   The study aims to suggest policy suggestions to improve the effectiveness of Korea’s development cooperation in fragile states. To achieve this goal, the study first presents the statistical trends of development cooperation towards fragile states, introducing contextual backgrounds and international dialogues regarding aid to fragile states. Secondly, the research compares and analyzes the current status, policies, and characteristics of aid to fragile states in major case study donors. Thirdly, the study constructs empirical models to analyze the impact of aid to fragile states using indicators for development, peace and economic growth. The study attempts to disaggregate and measure the impacts of aid by sector and modality. This is followed by an analysis of Korea’s development cooperation to fragile states.
   Chapter 2 outlines an analysis of trends in development cooperation in fragile states and discussions on the effectiveness of aid, as well as major issues at the international level. The international community is increasingly becoming aware of the importance of enhancing aid effectiveness and securing peace in fragile states with the adoption of the SDGs. Therefore, the UN and the World Bank have suggested new ways of working by linking peacebuilding activities to existing humanitarian aid and development cooperation projects, known as the HDP nexus. There is a strong assumption that the HDP nexus will substantially contribute to the enhancement of development effectiveness in fragile states. The study emphasizes how the HDP nexus is based on the perception that development assistance to fragile states should be pursued in the multi-year planning to support building resilience to future crises and minimize the impact of current risks, and to respond to fundamental fragilities. 
   Chapter 3 illustrates the current status, policies, and characteristics of development cooperation to fragile states in major donor countries, such as Germany, Australia, Denmark, and Japan, which have significant implications for the establishment of Korea’s policies considering the volume and implementation tools of aid to fragile states. Germany is the third largest donor to fragile states following the United States and the United Kingdom, and it promotes effective development cooperation plans through whole- of-government approaches by operating intergovernmental networks, guidelines of project planning, and performance management in severe conflict areas. Using the Peace and Conflict Assessment(PCA) tool, fragility is systematically considered during every stage of the project cycle. In the Denmark case, it emphasizes “ex-ante common analysis on cause of conflict” should precede project implementation in fragile and conflict-affected situations. Also, the Danish government is responding to the development needs of fragile states quickly and flexibly by operating a Peace and Stabilization Fund(PSF). Australia concentrates its development aid to support Small Island Developing Countries(SIDS) with high economic, environmental, and social fragility over conflict-prone ones. Due to the Australian government’s particular concerns over the negative impacts on its national security, it supports fragile states with an aim to manage immigration and the spread of infectious disease. Japan responds to the development needs of fragile states with a comprehensive approach to achieving human security and provides a high proportion of concessional loan to build large-scale infrastructures. To support the fragile state more effectively, the Japanese government established a guideline to build the capacity of governments and local communities simultaneously.
   Chapter 4 demonstrates an empirical analysis of the impact of foreign aid to fragile states on indicators for development, peace, and economic growth. Because the existing literature analyzes the impact of overall aid on restricted indicators including economic growth, it is limited when it comes to showing the causal relationship between aid to fragile states and development. To overcome this limitation of the existing literature, the study estimates the causal relationship between development cooperation to fragile states and various indicators for development, peace, and economic growth. Furthermore, the study focuses on showing the linkages between aid to fragile states and development by type of aid, and sectoral aid allocation by adding post-conflict effects. The analysis shows that project aid to fragile states has a positive impact on economic growth and improvements in the Water Supply and Sanitation sector under conflict situations. In contrast, program aid and technical assistance have negative or no impacts on development. Under post-conflict situations, the analysis finds, budget support has a negative influence on economic growth, while technical assistance or food aid have positive impacts. The results support the existing literature that budget support could negatively affect economic development due to weak governance.
   Chapter 5 identifies the current status and characteristics of Korea’s aid to fragile states and draw up some policy implications for future improvement in development effectiveness in fragile and conflict-affected situations based upon earlier analyses. Korea lacks a systematic approach to consider each fragile state’s characteristics when it provides aid to fragile states. Although the majority of Korea’s top partner countries are fragile states and account for about half of its total ODA, only a small amount of aid is provided to conflict-affected countries, such as Syria and Iraq, except Afghanistan. While Korea established its Assistance Strategy for Fragile States in 2017, it has yet to build an effective system to consult with relevant ministries other than those in charge of development cooperation. Furthermore, in the project cycle, Korea struggles with difficulties in project implementation and results management in fragile states due to weak fragility analysis. In order to tackle these issues, Korea should strengthen cooperation with the international community, including other donors and international organizations, establish robust coordination mechanisms between relevant ministries using the whole-of-government approach, and build capacity to provide effective aid to fragile states based upon comprehensive fragility analysis.
   Accordingly, this study recommends the following policy implications for enhancing the effectiveness of Korea’s aid to fragile states.
   First, the whole-of-government approach to support fragile states is requisite. The approach is crucial for the international community to achieve the 2030 Agenda. Specifically, fragile states face various development challenges, including climate change and refugee issues other than poverty, peace, and security. Policy coherence should be reinforced based upon strong coordination between stakeholders, to tackle these development challenges, and achieve collective outcomes through the HDP nexus and the SDGs in fragile states. However, Korea’s aid to fragile states is ex-post facto, weak to build bridges between responses of various development challenges, and it does not guarantee policy coherence among development aid projects. Thus, for advanced development cooperation in fragile states in the medium to long term, Korea should consolidate a whole-of-government approach and strong reciprocal coordination mechanism.
   Second, when Korea designs the Mid-term Strategy for Development Cooperation or Country Partnership Strategy(CPS), it should reflect characteristics of fragility and the particular development needs faced by each fragile and conflict-affected country. Currently, the Korean government is putting together the 3rd Mid-term Strategy for Development Cooperation and the CPS for 2021-2025, a mid-term ODA plans for the next five years. Thus the government needs to present an integrated support strategy and guidelines for aid to fragile states. Moreover, in the case of fragile states among priority partner countries, the  Korean government should identify each country’s specific dimensions of fragility and development needs accurately, which should then be integrated into the CPS. Based upon the CPS, which reflects the multiple dimensions of fragility and following development needs, stronger efforts should be made to establish a continuous and effective support system needed for various development challenges in fragile states.
   Third, consideration needs to be given to types of aid and sectoral aid allocation to enhance the development effectiveness of aid to fragile states. Considering the recent growing importance of the HDP nexus, Korea should expand its effectiveness of aid to fragile states by interlinking various types of aid and project cycles. However, as proven in the empirical analysis in Chapter 4, the budget support program needs to be approached with more care. Moreover, while it is inevitable to expand multi-bi aids in support of conflict-affected countries such as Afghanistan, it will also be necessary to create synergy effects by linking its existing individual project-based approach with multi-bi aid programs from the early phase.
   Lastly, there is a need to establish project management schemes in fragile and conflict-affected situations to implement development projects effectively. Before the project is implemented, a risk management mechanism should be provided as well as policy measures to control fragility. More emphasis is needed to support the capacity building of the government and local communities in fragile countries. To conclude, it is time for a new shift in assistance methods for fragile states to ensure do-no-harm principles to minimize unintended negative impacts of aid projects, to build systems for preventing disputes or violent conflicts, and to contribute to creating sustainable and resilient environments to overcome and manage fragility through capacity building.


국문요약 


제1장 서론
1. 연구의 배경 및 목적
2. 선행연구와의 차별성
3. 연구 범위 및 구성


제2장 국제사회의 취약국 논의 동향
1. 취약국 지원 현황
2. 취약국 원조효과성에 대한 논의 동향


제3장 주요 공여국의 취약국 지원 현황과 특징
1. 독일
2. 호주
3. 덴마크
4. 일본


제4장 취약국 개발협력의 성과분석
1. 연구 배경
2. 분석모형과 데이터
3. 실증분석 결과
4. 취약국 지원성과에 대한 평가 및 과제


제5장 우리나라의 취약국 지원 현황과 개선과제
1. 우리나라의 취약국 지원 현황
2. 주요 기관별 지원 현황과 특징
3. 국별 지원사례 비교
4. 취약국 개발협력의 개선과제


제6장 결론 및 시사점


참고문헌


부록


Executive Summary
 

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