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연구보고서 개혁·개방이후 중국의 제조업 분야 산업정책과 산업구조 변화 연구 산업구조, 산업정책

저자 최원석, 양평섭, 박진희, 김주혜, 최지원, 자오씽왕(焦兴旺) 발간번호 20-23 자료언어 Korean 발간일 2020.12.30

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   중국의 산업고도화로 상호보완적 관계였던 한·중 무역구조가 경쟁 관계로 변화하면서 중국 산업정책에 관한 연구 필요성이 강조되고 있다. 이러한 배경에서 본 보고서는 개혁·개방 이후 주요 산업정책의 변천과 산업구조의 변화를 분석하여 향후 ‘14.5 규획’ 기간의 산업정책 방향성을 전망하였다. 특히 기존 연구들과 달리 개혁·개방 이후 주요 제조업 정책들을 네 가지 유형으로 분류하고, 정책 분석과 종합 평가를 통해서 한·중 산업협력에 관한 시사점을 도출하였다.
   2장은 중국의 주요 산업정책을 특성에 따라 네 단계로 구분하였다. 본격적으로 산업정책을 도입한 제1단계 ‘시장경제탐색단계(1978~1991년)’에서 중국정부는 경공업과 중공업의 불균형 해소에 역점을 두었다. 제2단계 ‘시장경제구축단계(1992~2001년)’에서 중국정부는 시장경제 시스템을 도입하고 지주산업에 대한 육성정책을 추진하였다. 제3단계 ‘전면심화개혁단계(2002~2012년)’에서 중국정부는 첨단기술 산업을 본격적으로 육성하였다. 특히 중국정부는 ‘전략성 신흥산업’을 글로벌 금융위기(2008년) 이후 새로운 성장 동력으로 중시했고, 동시에 공급 과잉 부문에 대한 구조조정 정책도 시행하였다. 제4단계는 ‘전면개혁심화단계(2013년~현재)’로 중국정부는 ‘중국제조 2025’ 및 ‘인터넷+’ 등의 기술추격 전략을 본격적으로 추진하고 있다. 그러나 미·중 무역 및 기술 패권 경쟁이 치열해지면서 중국은 이에 대응하기 위한 새로운 산업정책이 필요하게 되어 ‘14차 5개년 규획’에서 핵심기술 확보를 산업정책의 주요 방향으로 제시하였다.
   3장은 산업육성 정책, 산업구조조정 정책, 산업조직 정책, 산업기술 정책, 그리고 정책 수단의 시기별 주요 특징과 방향성을 정리하고 평가하였다.
   산업육성 정책은 시기별로 시장의 수요를 충족시키지 못하는 산업에 자원을 우선 공급하고, 향후 국가경제를 이끌 산업을 집중적으로 육성하는 방식으로 진행되었다. 이로써 중국 산업구조가 고도화되기도 하였으나, 신흥산업에 대한 중복투자로 공급과잉이 발생하거나, 핵심기술을 갖추지 못한 채 양적으로만 성장하는 부작용이 나타났다.
   중국정부는 공급과잉을 해결하기 위해 시기별로 다양한 산업구조조정 정책을 시행하였다. 산업구조조정 정책은 여러 산업의 생산·건설을 일률적으로 통제하는 방식에서, 감축 목표·관리·지원 방안 등을 구체적으로 제시하여 지방정부와 기업의 생산량 축소를 지원하는 방식으로 변경하였다. 또한 단순히 공급과잉을 감축하는 방식에서, 기술이나 환경오염 등 종합 지표도 고려해 퇴출 대상을 정하는 방식으로 변화하였다. 하지만 과잉생산량 감축으로 인한 경제적 충격이 크고, 개혁에 대한 지방정부의 소극적 참여 등으로 인하여 정책의 성과는 아직 제한적인 상황이다.
   산업조직 정책은 정부가 시장 성과를 극대화하기 위해 시장구조 및 시장 행위에 관여하는 정책이다. 중국정부는 개혁·개방 이후 산업별 특성에 부합하는 효율적인 조직구성이 필요함에 따라 기업 제도를 정비하고, 그 과정에서 시장 경쟁 질서를 바로잡기 위한 「반독점법」을 시행했다. 최근에는 디지털 경제가 급성장하여, 소수의 인터넷 플랫폼 대기업이 시장에서 독과점적인 지위를 활용할 가능성이 커짐에 따라 「반독점법」이 개정되면서 향후 중국 산업 생태계 및 기업 행위에 많은 영향을 줄 것으로 예상된다.
   산업기술 정책은 중국정부가 산업발전 촉진, 산업기술 혁신역량 제고를 위해 제정하는 일련의 정책이다. 개혁·개방 이후 중국의 산업기술 정책 방향은 단순한 해외기술 도입과 기술 응용을 넘어서 자주 혁신 추진으로 변화해왔다. 이를 통해 정부의 계획과 통제를 기반으로 한 산업기술 개발에서 기업 주도의 기술혁신으로 진화해왔다. 최근에는 핵심기술 자주화를 위해 중국 내 산학협력을 촉진하고 기업 간의 기술개발 협력을 지원하는 정책이 추진될 것으로 보인다.
   산업정책 수단의 경우 중국은 1980년대에는 정부투자, 국유은행을 통한 대출, 세수 우대혜택 등 정부의 직접적 관여 수단을 주로 이용했다. 그러나 이후 정부의 직접 개입은 점차 축소되고, 가이드형 수단과 경제·법률 등 시장화 수단을 활용하는 방향으로 변화되었다. 특히 향후 중국정부는 보조금과 같이 무역 분쟁의 소지가 될 수 있는 직접적인 수단보다는 시장을 활용한 보다 효율적인 산업정책 수단을 사용할 것으로 예상된다.
   종합해보면, 중국 산업정책의 성과는 세계 최대 제조국으로의 부상, 장기적 정책 시행으로 산업발전의 안정성 확보, 산업구조 고도화, 기술 발전으로 요약할 수 있다. 하지만 중복투자와 공급과잉 문제 심화, 국유기업의 의존도 심화와 비효율성에 관한 개혁 성과 부족, 산업정책을 둘러싼 국제 분쟁 등은 앞으로 중국이 해결해야 할 주요 정책 과제들이다.
   4장은 중국 산업ㆍ무역 구조의 변화를 살펴보고, 한·중 무역구조 변화를 분석하였다. 분석 결과 첫째, 중국은 산업구조 고도화 정책의 영향으로 경공업에서 중공업 중심 구조로 변화했다. 둘째, 1990년대 초반부터 추진한 하이테크 산업육성 정책으로 하이테크 산업의 비중이 높아지고, 제조업의 기술 수준도 높아졌다. 셋째, 국내 산업 육성정책 추진으로 국산화의 비중도 높아졌다.
   한국과 중국의 무역구조 변화를 살펴보면 한국의 대중국 무역 의존도가 높아짐과 동시에 한국의 대중국 수출 업종 역시 중국 산업구조 변화에 맞게 점차 노동집약형 산업에서 기술집약형 산업으로 고도화되었다. 다만 한국의 대중국 무역 규모와 대중국 투자 간의 상관계수가 점차 높아졌으나, 한국의 대중국 투자단위당 대중국 무역 유발계수는 낮아졌다.
   이러한 결과를 토대로 1997~2017년 한·중 산업 데이터의 패널 회귀분석을 진행한 결과, 중국의 대세계 수출이 증가할수록, 한국의 대중국 수출이 늘어나는 것으로 나타났다. 다만 한국의 대중국 수출은 1997년 이후 증가 추세이나, 2012년과 2017년 사이에 상승 폭이 낮아져서 한국과 중국 수출의 동조화 현상이 약해졌음을 알 수 있었다. 이는 한국이 중국의 산업고도화 및 하이테크 산업을 중심으로 한 기술혁신 정책 등으로 인한 수요 변화에 대응하지 못하고 있음을 의미한다.
   5장은 중국의 지난 40년간의 산업정책 성과와 과제를 바탕으로 향후 중국의 산업정책 흐름 및 주요 분야를 서술하였다. 또한 중국 산업정책의 흐름과 중국 산업·무역 구조, 한ㆍ중 무역구조 변화 분석을 토대로 향후 발생 가능성이 큰 통상 리스크와 이에 대한 한국의 대응방안을 제시하였다.
   중국은 미ㆍ중 무역 마찰 대응 및 14차 5개년 기간의 ‘쌍순환’ 전략과 혁신 중시 기조하에서 ‘과학기술 강국화’ 전략, ‘전략성 신흥산업’ 육성, 디지털 경제 육성, ‘신형인프라’ 건설, ‘중국표준 2035’ 제정 등을 본격 추진할 것으로 예상된다. 한국은 중국 산업정책의 방향성 변화와 함께 미·중 무역 마찰 등 최근의 통상 리스크를 고려하여 정보통신기술 분야에서의 수출시장 다변화 추진, 한국의 산업기술 보호장치 마련, 글로벌 공급망 다원화와 함께 중국 내수시장 공략을 위한 중국 내 가치사슬 참여 확대가 필요하다.
   또한 중국정부가 최첨단 기술영역 등 신성장산업에서 지원을 강화하고 산업 생태계를 구축하면서 해당 분야에서 중국의 글로벌 영향력이 확대되고 있다. 따라서 한국 신성장산업의 소재ㆍ부품ㆍ장비 분야의 공급능력 확대가 더욱 중요할 것으로 분석된다. 따라서 이러한 분야에서의 중국 수입 증가율과 한국의 무역경쟁력을 고려한 대응전략을 제시하였다. 그밖에 중국 내 성장산업 분야에서 한·중 FTA의 성과를 극대화하기 위한 협상의 필요성을 강조하고, 중국이 신산업 육성 시 국제적인 규칙을 준수하도록 다자무역 체제를 통해서 촉구할 것을 제언하였으며, 국내 신산업 육성을 위한 장기적 산업정책 제정의 필요성도 강조하였다.
   마지막으로 중국 산업정책은 단순 육성에서 시장과 정책이 조화를 이루는 종합적 성격으로 변화할 것으로 판단하고, 정책과 기업 간 상호작용으로 이루어지는 중국산업 생태계 조성에 관한 후속 연구의 필요성도 제기하였다.
   As China's recent industrial advancement has changed the trade structure between Korea and China from a complementary relationship to a more competitive one, the need for research on Chinese industrial policy has increased. This report aims to analyze and evaluate changes in major industrial policies and industrial structures following China's reform and opening, thus enabling better understanding of China's industrial policies and forecasting the direction of China's industrial policies during its 14th Five-Year Plan period. In particular, unlike previous studies, this report classified China's major manufacturing policies into four types after China's reform and opening, and proposed Korea-China industrial cooperation through policy analysis and comprehensive evaluation.
   Chapter 2 divides China’s industrial policies into four stages after the initiation of reform and opening-up, and described the trend of major industrial policies by period. The first stage is the market economy exploration stage (1978-1991), when industrial policies first began to be introduced in China, focusing on adjusting proportional relations such as imbalances between the agricultural and industrial sectors, and light and heavy industries. The second stage is the initial construction stage of the market economy (1992-2001), during this period, policies to foster key industries were implemented, direct intervention by the government in promoting industrial policies was reduced and the transition to guide-type intervention began. The third stage is the stage of full-scale and in-depth reform (2002-2012), when the government began to foster high-tech industries after declaring the path to “new industrialization” in November 2002. Since the global financial crisis of 2008, the government has also promoted strategic emerging industries as a new growth engine, while implementing 10 major industrial promotion and coordination policies in response to the issue of oversupply. From 2013 to the present, various strategies to strengthen manufacturing power, such as the China Manufacturing 2025 and Internet+ initiatives, are being pursued to further promote full-scale reform within the country. However, as competition for trade and technology hegemony between the U.S. and China intensified, new industrial policies were needed to cope with this, and the 14th Five-Year Plan presented the direction of industrial policies focused on securing core technologies through innovation.
   Chapter 3 summarizes and evaluates China's industrial development policy, industrial restructuring policy, industrial organization policy, industrial technology policy and the timing characteristics and direction of policy measures. The industrial development policy was carried out by selecting industries that did not meet market demand at each period to supply resources first, and to intensively foster industries that will lead the national economy now or in the future. In this process, the size of the industry grew and the industrial structure advanced, but indiscriminate overlapping investments in industries designated by the government resulted in oversupply or quantitative growth without yielding core technologies. To solve the problem of oversupply, the Chinese government implemented various industrial restructuring policies for each period.
   China's industrial restructuring policy changed from a uniform control of production and construction of various industries to an approach where specific targets were set for the liquidation of redundant businesses or management and support measures to make each local government and company more active in removing underdeveloped facilities. In addition, instead of determining targets based on size, comprehensive indicators such as technology and environmental pollution began to be considered as well. However, the concrete achievements of these policies still remain limited due to the sheer scale of long-term policies conducted and the protection of local governments.
   Through industrial organization policy the government engages market structures and market activities to maximize market performance. Implemented since the reform and opening of the market, the policy has focused on establishing a modern corporate system and the order of market competition. The recent rapid growth of the digital economy is expected to have a significant impact on China's industrial ecosystem and business activities, leading to the revision of the anti-trust law in 2020 for the first time in 11 years in response to the possibility of a small number of Internet (platform) conglomerates exploiting a monopoly in the market.
   Industrial technology policies are a series of policies enacted by the Chinese government to promote industrial development, enhance industrial technology innovation capabilities, and advance industrial technology. For about 40 years since the reform and opening of its market, China's industrial technology policy has evolved through the stages of simple technology introduction, to absorption and assimilation of these technologies, and then to autonomous innovation. Technology development is increasingly being led by the corporate sector, instead of directly planned and controlled by the government. Recently, policies to promote and support industrial-academic cooperation in China are expected to be implemented to drive the independent development of key technologies in response to U.S.-China technology conflicts.
   In the 1980s, China mainly used government intervention measures such as government investment, state-owned bank loans, tax revenues and plans, but after the reform to introduce a socialist market economy, direct intervention by the government has gradually been reduced and replaced with market-based means applied in the form of state guidance and economic or legal measures. The government is expected to focus more on identifying efficient industrial policies through means that utilize the market rather than direct means such as government subsidies, which run the risk of trade disputes.
   The major milestones of China's industrial policy can be summed up as its rise as the world's largest manufacturer, securing stability in industrial development through long-term policy implementation, upgrading industrial structure, and technological development. However, increasing problems with overlapping investments and oversupply, increasing dependence on state-owned companies and improving inefficiency, and international disputes over industrial policies are major policy tasks to be resolved.
   Chapter 4 analyzes changes in China's industry, trade, and Korea-China trade structure due to the effects of industrial policies after reforms and opening, as presented in Chapter 2 and 3. First, the core of China's industry has shifted from light industries to heavy industries in accordance with policies to upgrade the industrial structure. Second, due to policies to foster high-tech industries since the early 1990s, the proportion of high-tech industries has increased and the technology level of manufacturing has increased. Third, localization and domestic industrialization are proceeding in line with policies to foster domestic companies. According to these changes in China's industrial structure, Korea's exports to China have gradually advanced from labor-intensive to technology-intensive industries, while Korea's import and export dependence on China has increased. However, as Korea's coefficient of correlation between exports and investment to China is gradually increasing, the coefficient of inducement of imports and exports to China per unit of investment in China has continued to decline.
   Based on this analysis, the results of a panel regression analysis of Korea-China industrial data from 1997 to 2017 showed that Korea's exports to China increased as China's exports to the world increased. In addition, there was a trend in which Korea's exports to China increased since 1997, but this rise tapered off between 2012 and 2017, indicating that the synchronization of Korean and Chinese exports decreased. This result indicates that Korea has driven export growth to China in the past by supplying intermediate goods needed for China's heavy industry development policy and export-led growth method, but has failed to respond to changes in demand caused by the advances in China’s industrial structure and technological innovation policies centered on high-tech industries.
   Chapter 5 presented trade risks and Korea's strategies due to the impact of friction between the U.S. and China, and changes in the direction of China's industrial policy. First of all, we propose ways to cope with U.S.-China friction by diversifying export markets, analyzing changes in the Korea-China industrial cooperation environment, preparing industrial technology protection policy in Korea, diversifying global supply chains and participating in China’s value chain to target its domestic market.
   We also emphasize the need for research on industrial policies and the process of creating related industrial ecosystems as China's industrial policies gradually change from simple to comprehensive policies. In response to the expansion of China's industrial influence in state-of-the-art technology, there is a need to redefine long-term industrial policies in new industries. This was followed by a proposal of promising areas to focus cooperation efforts, identified by comparing China's industrial policies and related strategies in Korea.
   As our analysis indicates that Korea's supply capacity for China's new growth industry will become increasingly important in choosing opportunities and strategies for Korea-China economic cooperation, our study divides products in the areas of materials, parts, and equipment according to three classifications based on China's growth and Korea's trade competitiveness.
   Finally, efforts to maximize the performance of the Korea-China FTA in China's growth industry, urge China to comply with international rules and rules in promoting new industries, respond to China's independent standardization, and strengthen Korea-China cooperation in digital economy and environment.
국문요약

제1장 서론
1. 연구의 필요성 및 목적
2. 연구의 방법론과 범위
3. 선행연구와의 차별성
4. 연구의 구성

제2장 개혁ㆍ개방 이후 중국의 산업정책 변화
1. 중국의 산업정책 체계
2. 개혁ㆍ개방 이후 산업정책 전개 과정

제3장 중국 주요 산업정책의 내용과 성과
1. 산업육성 정책
2. 산업구조조정 정책
3. 산업조직 정책
4. 산업기술 정책
5. 산업정책 수단
6. 소결

제4장 중국 산업, 무역, 한ㆍ중 무역구조 분석
1. 중국 산업과 무역 구조 변화
2. 한ㆍ중 무역과 대중국 투자 변화
3. 한국의 대중국 수출 결정요인 분석

제5장 중국의 산업정책 전망과 시사점
1. 요약 및 평가
2. 14.5 기간 중국의 산업정책 전망
3. 시사점

참고문헌

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