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중장기통상전략연구 통일 후 남북한경제 한시분리운영방안: 국유자산 분야 경제통합, 북한경제

저자 박철수, 조봉현, 정일영 발간번호 16-04 자료언어 Korean 발간일 2016.12.30

원문보기(다운로드:1,815) 저자별 보고서 주제별 보고서

  본 연구는 한반도 통일 이후 북한지역을 한시적으로 분리한 상태에서 북한의 국유자산을 관리 및 청산하기 위한 방안을 모색하는 데 목적이 있다. 본 연구는 북한의 국유자산 중 토지와 주택, 그리고 기업의 주요 자산을 어떻게 관리하고 청산할 것인지에 초점을 맞추고 한시적 분리 기간의 필요한 조치들을 제안하고자 한다.
  남북의 통일은 우리민족의 숙원임에 틀림없으나 통일은 또한 남과 북 모두에 새로운 난제로 다가올 가능성이 높다. 특히 북한의 경제가 비정상적으로 왜곡되어 있는 상태에서 남북의 경제통합은 상당한 진통이 예상된다. 독일의 통일 과정에서 나타난 바와 같이 서로 다른 경제체제를 통합하고 기존의 국가자산을 청산하는 것은 다양한 사회정치적 문제로 비화될 가능성이 높다.
  본 연구는 남북의 통일이 가져올 혼란을 최소화하기 위한 방안으로 북한지역에 대한 한시적 분리운영을 분석의 전제로 가정하고 있다. 한반도에서 통일은 다양한 국내외 정치사회적 조건하에서 계획되지 않은 형태로 진행될 가능성이 늘 상존하고 있다. 다만 이 연구에서는 남북이 정치적 통합을 이룬 상태에서 한시적으로 북한을 분리함을 전제로 상정한다. 이는 남북이 정치적 통일을 달성한 상황에서 북한의 국유자산을 효과적으로 관리하고 청산하기 위한 방안을 찾는 데 연구의 초점을 집약하기 위한 분석적 가정이라 할 수 있다.


북한지역 국유자산의 주요 현황

  북한은 해방 이후 개인의 소유를 사회주의적 소유, 즉 생산수단과 생산물의 전 사회적 또는 집단적 소유관계로 전환하기 위한 작업을 진행하였다. 산업국유화와 토지개혁 등을 통해 1차 변환을 달성하였고 한국전쟁 이후 전 사회적으로 사회주의 개조를 추진한 결과 1958년 사적 소유를 청산하고 사회주의적 소유관계를 완성하기에 이른다.
  첫째로, 북한에서 토지는 토지개혁과 농업집단화를 통해 사적 토지소유의 제도와 이념을 제거하고 사회주의적 소유관계를 정착시켰다. 토지개혁이 기존의 지배세력이 소유한 경제적 기반을 무력화하고 자영농을 육성함으로써 김일성의 지지기반을 공고히 하는 정치적 목적과 국가의 자산을 확보하는 경제적 목적이 중첩된 결과이며, 농업집단화는 전후(戰後) 파괴된 국토 위에 사회주의적 개조를 완성하는 작업이었다.
  둘째로, 북한은 한국전쟁 이후 주택을 표준화, 규격화하였는데 도시에서는 아파트를 위주로, 농촌에서는 연립주택과 표준화된 단독주택 밀집지역을 건설하였다. 북한의 살림집은 기본적으로 국가소유살림집, 협동단체살림집, 개인소유살림집으로 나누어져있다. 주택의 배분은 계층과 지위에 따라 배정하고, 모든 부동산은 국가소유이며, 개인의 소유나 건축을 금지하는 정책을 추진하였다.
  셋째로, 북한은 해방 이후 토지개혁과 함께 산업국유화 조치를 단행하였다. 북한은 1946년 8월 10일 「산업, 교통운수, 체신, 은행 등의 국유화에 대한 법령」을 채택하고 일제와 친일인사가 소유한 기업소를 무상으로 몰수하였다. 북한은 산업국유화 조치를 통해 국가경제에 대한 장악력을 확보하게 된다. 다만 산업국유화 조치로 몰수되지 않은 일부 기업소와 사영업소 등은 한국전쟁 이후 1958년에 이르러 여타의 경제 분야와 함께 사회주의적 소유로 편입되게 된다.
  해방 이후 한국전쟁을 거쳐 완성된 사회주의적 소유관계는 1990년대 경제위기 이후 변화를 겪고 있다. 1990년대 중반 극대화된 경제위기와 그에 따라 북한사회 전반에서 나타나고 있는 공식, 비공식의 시장화 현상은 국유자산의 소유관계에도 일정한 영향을 미치고 있다. 특히 주택의 경우 투자의 대상이 되고 있으며 토지 또한 이용권이 매매되는 현상으로 이어지고 있다. 또한 공장, 기업소의 운영에 있어 효율성이 강조됨에 따라 다양한 형태의 경영활동이 등장하고 있다.


독일통일 사례에 대한 비판적 고찰

  독일통일 시기 동독 국유자산 사유화는 연방정부의 강력한 사유화 정책에 힘입어 체제전환국 중 가장 단기간 내 국유자산 사유화를 완성했다고 평가받고 있다. 그러나 이러한 외형적 성과에도 불구하고, 사유화 추진체계 미흡, 사유화 속도에 집착한 정책 부작용, 소극적 경영정상화로 인한 문제점, 1:1 화폐통합 및 사회적·정치적 압력 등의 부작용도 적지 않았다.
  이러한 점을 반면교사 삼아 남북한 경제통합 과정에서는 통일 이전 상황별 북한 국유자산관리 방안 마련, 맞춤형 사유화 정책 방향 설정, 북한지역 중산층 형성 및 자본가 육성, 사회적 갈등 해소를 위한 협의체계 마련, 실효성 있는 북한자산관리를 위한 합리적인 조직체계 구축 등에 대한 고려가 필요하다.
  특히 독일통일 사례에서 나타난 시행착오를 최소화하기 위해 통일 이전부터 사유화 추진역량을 축적해나갈 필요가 있다. 독일은 통일 초기 동독자산 사유화 과정에서 기업 등 동독 국유자산에 대한 정보 및 이해 부족과 담당자의 전문성 결여 등의 문제로 큰 혼란을 겪은 바 있다. 한국 또한 북한의 부동산뿐만 아니라 국영기업에 대한 체계적인 정보 축적을 위한 사전조사 방안을 구체화할 필요가 있다. 이를 위해 우선 상대적으로 접근성이 양호한 특정지역을 대상으로 조사 작업을 추진하는 등의 시범사업이 요구된다.
  또한 소유권 반환 관련 민원이 제기될 상황에 대비하여 적절한 대비책을 마련할 필요가 있다. 재산권 반환과 관련해 엄격한 기준을 마련하여 진위 여부를 확인하되, 반환보다는 상징적인 수준의 보상원칙을 적용하는 것이 바람직할 것으로 판단된다.


북한지역 국유자산의 한시적 분리운영방안

  본 연구는 한시적 분리운영 기간 북한지역의 국유자산을 관리함에 있어 첫째, 북한경제 재건 활성화 둘째, 시장경제에 적합한 효율성 및 형평성 제고 그리고 셋째, 남북공동 번영 기반 구축 등을 기본 정책방향으로 설정하였다. 또한 한시적 분리운영 기간 성공적인 국유자산의 관리와 청산을 위해서 첫째, 공정한 자산가치 평가 둘째, 북한주민 우대 셋째, 통일재원 조달 기여 넷째, 투자지원 및 해외투자 유치 다섯째, 전담기구 중심의 통합관리를 운영원칙으로 상정하여 토지, 주택 그리고 기업의 자산을 어떻게 관리, 청산할 것인지 구체적인 로드맵을 제시하고자 한다.
  본 연구는 이상의 정책방향과 운영원칙을 반영하여 한시적 분리운영 기간을 분리준비기, 분리실행기, 예비통합기 등 3단계로 나누어 분석하였다. 첫째, 분리준비기期)에는 국가자산의 한시적 관리를 위한 법제정비, 조직체계 구축, 재국유화 및 기업실사·평가 등 효율적 자산관리를 위한 관련 인프라를 구축해야 한다. 둘째, 분리실행기에는 약 10년 동안 자산 사유화 및 국유화를 추진하는 동시에 남북한 인적교류 및 활용, 국내외 투자유치, 관리기금 운영 등을 통해 국가자산관리 프로그램을 추진한다. 셋째, 예비통합기에는 그간 추진했던 사유화를 모두 완료하고 모니터링을 통한 사후 관리, 기금 청산 등을 통해 장기적으로 남북한 국가자산관리시스템 통합에 대비한다.
  첫째로, 북한지역의 토지를 관리하고 청산하기 위하여, 1단계(분리준비기)에서는 북한의 토지에 관한 조사가 진행되며 토지의 안정적 관리를 위한 법·제도적 기반을 조성하고 한시적 분리운영 기간의 초기에 북한지역에서 주민의 안정적 생활을 보장하기 위한 조치가 이행된다. 2단계(분리실행기)에서는 본격적으로 북한 토지의 소유관계를 청산하고 토지소유권 처리에 대한 분쟁을 조정함으로써 일시적 분리운영 기간의 핵심적 과제를 집행한다. 3단계(예비통합기)에서는 남북한의 통합에 대비하여 남북의 토지자산 기구와 법제도를 통합하기 위한 준비를 구체화하게 된다.
  둘째로, 북한지역의 주택을 관리하고 청산하기 위하여, 1단계(분리준비기)에서는 북한 전역에 걸쳐 주택 총조사와 더불어 사유화 전 단계로서 각종 등기부를 남한과 동일한 양식과 시스템으로 구축하며 종합적인 국토 및 도시계획의 마스터플랜 수립에 착수한다. 2단계(분리실행기)에서는 1단계에 이어 구체적인 자산관리와 청산절차를 진행하게 된다. 이 기간에 공공임대주택을 확대공급하고 주택의 일부를 사유화하는 조치가 진행된다. 3단계(예비통합기)에서는 주택의 사유화를 완료하고 북한의 주거안정을 위한 조치를 마무리하는 단계이다. 다만 북한에서 주택의 사유화에 따른 부동산거래 과열 등의 문제들을 최소화하기 위한 조치들은 여전히 지속되는 시기라 하겠다.
  셋째로, 북한지역의 기업을 관리하고 청산하기 위해서 한시적 분리운영 초기, 안정적인 북한기업 관리를 위해 북한 내 모든 기업을 재국유화할 필요가 있다. 재국유화 조치와 동시에 북한기업에 대한 전면적인 전수 실태조사를 추진해야 할 것이다. 실태조사가 끝나면 실사 결과를 바탕으로 기업가치를 평가하여 사유화 대상 기업을 사유화/경영정상화/청산 대상 기업으로 분류해야 한다. 자산가치가 높은 기업은 외부 투자자를 유치하여 매각 중심으로 사유화하는 것을 원칙으로 한다. 경영 정상화는 구조조정 계획에 의거해 외부 자문회사의 지원을 받아 적극적으로 추진해야 하며, 청산기업은 내부혼란 방지를 위해 감독관을 파견하는 한편, 불가피한 대량실업에 만전을 기해야 할 것이다.
  마지막으로, 남북한 분리운영 기간 한시적 북한자산관리 추진 조직으로 총괄 지휘기관과 추진기관(관리 전담기구)이 구성되어야 한다. 북한의 국유자산을 관리하고 청산함에 있어 총괄 지휘기관으로 (가칭)북한자산관리위원회를 대통령 직속 기관으로 설립할 필요가 있다. 이 위원회는 분리운영 기간 북한 국가자산관리 총괄 지휘기관으로 관련 정책 및 운용계획 심의·의결, 예산 등을 조정하는 역할을 담당하게 된다.
 

  The purpose of this research is to discover an effective solution to managing North Korea's state assets during a temporary separation of the South and North, post-unification of the Korean peninsula. This study will focus on how to manage and liquidate North Korea's real estate and corporate assets and also suggest measures that are necessary during the temporary separation. Unification of the Korean peninsula is indeed one of the greatest ambitions of our people.  However, it is also considered an impending dilemma for both the South and the North. Especially when considering North Korea's unusually distorted economic status, the economic integration of South and North Korea is expected to be a considerable stumbling block.
  As a means to minimize possible confusion caused by the unification of South and North Korea, this study assumes the temporarily separated North Korean region to be the premise for analysis. This study is based on the assumption that with the political integration of the South and North, North Korea is economically separated for a limited period of time. Such an assumption narrows focus on exploring measures to managing and liquidating North Korea's state assets.
  This study consists of three main parts. The first part explores and analyzes the current condition of North Korea's land, housing and corporations. In North Korea, land is established as a socialist possession as a result of post-liberation land reform and post-war agricultural collectivization. By neutralizing the ruling class's economic base and raising poor farmers into yeoman farmers, the land reform achieved the political objective of solidifying Kim Il-Sung's support base and also the economic objective of securing state assets via nationalizing the industry. While rebuilding the country post war, agricultural collectivization was the process of completing socialistic reform and establishing socialistic property relations.
  In North Korea, housing is allocated according to hierarchy and social status. All real estate is defined as state-owned and individual ownership or construction is prohibited. The state built houses and residents were granted rights to use the housing. A characteristic of North Korean housing is that they were constructed through standardization and planned policies rather than a capitalist system, which relies on market economy. As a result, urban areas built mainly apartments while rural areas built mainly townhouses.
  North Korean corporations can be classified into various categories depending on the extent of socialization of production means, management methods and scale. In other words, North Korean businesses are similar to those of South Korea in that they are independently managed enterprises in production, traffic, transportation, distribution, and other economic fields. However, North Korean corporations can be divided into various forms according to the method of classification. That is to say, depending on the extent of socialization of the individual industry, there are state-owned enterprises or cooperative group corporations. And depending on who the management belongs to, they are classified as centrally or locally managed corporations. Corporations may also be classified as a production company or distribution company depending on the level occupied in the rebuilding process. North Korean corporations are created in 'Kombinat' form, which combines interrelated enterprises within a certain district while taking into account the relative effects between industries, availability of mass energy supply and issues of national defense. In addition, they adhere to the principle of industrial site selection, which maximizes use of domestic resources rather than relying on external resources and also show signs of being strategically located in areas that are unrelated to economic efficiency but in consideration of national defense.
  The second part is a case study of the Unification of Germany. In order to minimalize trial and error undergone by Germany during its unification, there was a need for accumulating the capacity for  privatization before the unification took place.  During the early process of privatizing East German assets, Germany had experienced a great hindrance due to insufficient information and understanding of government-owned property and lack of expertise of those in charge at the time. Korea also needs to shape a preliminary investigation plan in order to achieve a systematic accumulation of information on not only North Korea's real estate, but also its state enterprises. To do so pilot projects, such as conducting economic research on specific regions that are relatively inaccessible, are required.
  In the third part, this study presents a road map to managing the state assets of the North Korean region during the temporary separation period. The basic policy recommendations of this study are as follows: first, to revitalize the North Korean economy; second, to enhance efficiency and equity suitable for market economy; and finally, to build a common base for South and North Korean prosperity.   Also, in order to successfully manage and liquidate state-owned assets during temporary separation, a concrete road map of how to manage and liquidate land, housing, and corporate assets will be presented. The following are proposed principles of operation: first, fair valuation of property; second, preferential treatment of North Korean residents; third, contribution to supply funds for unification; fourth, investment support and attraction of foreign investors; fifth, integrated management-based organization.
  This study divides the temporary separation period into three phases for analysis: 'preparation,' 'implementation,' and 'preliminary integration' reflecting the aforementioned policy recommendations and principles of operation. During the 'preparation phase,' relative infrastructure such as consolidated legislation, organizational systems and renationalization must be established for efficient management of assets. During the 'implementation phase' privatization and nationalization of assets will take place over the course of approximately ten years. At the same time, a state asset management program is carried out by exchanging and utilizing human resources from both South and North Korea, drawing on foreign and domestic investments, and operating management funds. During the 'preliminary integration phase,' all privatization processes must be completed, and long-term preparations must take place for the integration of South and North Korean state asset management system through post-management monitoring and liquidation of funds.
  Management of North Korean real estate and corporations has a direct impact not only on the North Korean economy, but also on the economic development of the unified Korea. Hence, this study contributes to the establishment of a government unification preparation policy that can revitalize the reconstruction of the North Korean economy through the following ways: deducing effective management plans for North Korean corporations and real estate to ease the large-scale migration of North Korean residents, minimizing the possible negative impact of inter-Korean economic integration, and establishing a strong foundation for South and North Korea's coexistent development. 

서언


국문요약


제1장 서론

1. 연구 배경 및 목적
2. 선행연구와의 차별성
3. 연구의 범위 및 구성


제2장 북한지역 국유자산의 주요 현황

1. 북한지역의 토지 현황
2. 북한지역의 주택 현황 
3. 북한지역의 기업 현황


제3장 독일통일 사례에 대한 비판적 고찰

1. 구동독 지역 국유자산 사유화 과정
2. 국유자산 사유화 과정 및 평가
3. 한반도 통일에 대한 시사점


제4장 북한지역 국유자산의 한시적 분리운영방안

1. 기본방향 및 추진 로드맵
2. 자산별 분리운영방안
3. 조직체계 구축방안


제5장 결론

1. 토지 분야
2. 주택 분야
3. 기업 분야


참고문헌


부록
1. 토지법 전문
2. 살림집법 전문
3. 부동산관리법 전문
4. 기업소법 전문


Executive Summary 

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