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연구보고서 미국의 제조업 경쟁력 강화정책과 정책 시사점 산업정책, 생산성

저자 김보민, 한민수, 고희채, 김종혁, 이성희 발간번호 14-21 자료언어 Korean 발간일 2014.12.30

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2008년 글로벌 금융위기 이후 미국정부는 금융 부문의 과도한 성장과 제조업의 경쟁력 약화 현상이 경제 시스템을 위태롭게 하고 양질의 일자리를 줄어들게 만든다는 사실을 깨닫게 되었다. 이에 오바마 정부는 고부가가치를 창출하는 첨단 제조업을 육성하는 제조업 경쟁력 강화정책을 추진하기 시작하였다. 이러한 정책은 글로벌 생산네트워크뿐만 아니라 우리나라 제조업과 수출에도 영향을 미치게 될 것이다. 이 연구는 2009년부터 미국정부가 추진하고 있는 제조업 경쟁력 강화정책을 분석하여 우리나라 산업정책에 주는 시사점을 도출할 목적으로 수행되었다.
미국은 1990년대까지만 해도 세계 제조업 생산의 30% 이상을 차지했으나 최근에는 그 비중이 18% 수준까지 하락했다. 또 미국 제조업의 GDP 대비 부가가치 비중도 1970년대 20% 중반을 유지하다가 2000년대 초반 15%대로 떨어지더니 지난 2009년에는 11.9%까지 내려갔다. 이에 미국 제조업이 약화된 원인과 오바마 정부 출범 이후 이러한 추세에 변화가 있는지를 알아보기 위해 미국 제조업 관련 지표를 살펴보았다. 먼저 미국의 제조업 총요소생산성은 정보통신기술의 발전에 힘입어 1990년대 후반까지 크게 높아졌으나, IT버블 붕괴로 성장률이 지속적으로 하락하였다. 곧이어 2008년 글로벌 금융위기 이후 2년 연속 마이너스 성장을 기록하였다. 비록 오바마 정부 출범 이후에도 총요소생산성 향상은 지난 24년 평균(1.2%)의 절반(0.6%) 수준에 불과하였으나, 총요소생산성 둔화 추세가 멈췄다는 점은 주목할 만하다. 한편 무역특화지수는 오바마 정부가 취임한 2009년 전후로 철강, 화학, 일반기계, 과학ㆍ의료기기, 반도체 부문 등의 분야에서 하락했는데, 이는 오바마 정부의 제조업 육성정책이 일부 제조업의 국제경쟁력에는 아직까지 큰 영향을 미치지 못했기 때문이다. 또한 국제산업연관표 분석에 의하면 2000년대 초반 이후 글로벌 생산네트워크에서 미국 제조업이 차지하는 비중은 크게 축소되었으며, 부가가치 분석 결과 미국 무역수지 적자의 대부분이 제조업에서 발생하고 있음을 확인할 수 있었다.
미국의 제조업 생산성 및 국제경쟁력 둔화에 글로벌 금융위기로 인한 실업률 상승이 가세하면서 오바마 정부에 수출 확대와 일자리 창출을 위한 제조업 진흥정책을 적극 추진할 당위성이 부여되었다. 따라서 오바마 정부는 취임 초부터 첨단 제조업의 혁신성, 수출 제고 및 타 부문보다 높은 경제ㆍ사회적 파급효과에 주목하게 되었다. 아울러 북미 지역의 셰일가스 생산 확대에 따른 에너지 비용 하락, 개도국의 임금 상승 추세, 지식재산권의 중요성 증대, 국제운송비 상승 등도 미국 제조업을 재조명하는 데 기여한 것으로 판단된다.
오바마 정부의 제조업 육성정책은 과거보다 적극적이고 실익을 추구하는 방향으로 전개되고 있다. 특히 첨단 제조업에 대한 집중 지원과 국내로 리쇼어링하는 기업에 대한 조세감면 혜택을 통해 제조업을 활성화하는 데 집중하고 있다. 구체적인 정책수단으로는 수출 확대 지원, 첨단 제조업에 대한 연구개발과 민관협력 지원, 숙련인력 육성, 기업의 리쇼어링 지원 등이 있다. 특히 미 정부는 ‘제조 혁신을 위한 국가 네트워크(NNMI)’를 구축하여 첨단과학기술의 상업화를 촉진하고, 제조과정 및 제품 혁신을 통해 고부가가치 제조업을 육성하고자 한다. 또한 정부, 산업계, 대학의 공동참여를 기반으로 하는 NNMI 이니셔티브를 통해 향후 최대 40개의 제조업 혁신 연구소가 설립될 것으로 보인다. 리쇼어링 정책의 경우 기업의 비용절감 추구라는 단순 목적으로 귀환을 지원하는 것이 아니라 혁신을 통한 경쟁력 강화를 추구하고 있다. 이러한 배경 아래 2010년대 이후 많은 제조기업이 공장을 미국으로 다시 옮기면서 제조공정의 혁신과 기술개발을 함께 추진하고 있다.
오바마 정부가 제조업 경쟁력 강화정책을 도입한 이후 경과기간이 짧아 유의미한 장기 데이터가 나오지 않은 상황에서 계량적 효과를 분석하는 것은 한계가 있다. 대신 경제모형을 통해 제조업 강화정책의 장기적인 효과를 분석하는 것은 가능하다. 이 연구에서는 모형을 사용하여 경쟁적인 시장경제체제를 갖춘 국가의 경우 신규 기업의 진입을 지원하는 것보다 위기를 극복한 기업을 지원하는 정책이 국민경제에 더 큰 효과를 가져다준다는 점을 증명하였다. 이것은 시장 메커니즘이 제대로 작동하고 있는 경제체제 내에서는 위기 이후 생존한 기업은 효율성을 검증받았으므로 도산한 기업에 비해 생산성이 높기 때문이다. 따라서 생존기업 지원정책은 주어진 노동 및 자본을 효율적으로 활용한다는 점에서 총산출량 및 총생산성 측면에 긍정적인 영향을 미칠 것이다. 수입 원자재에 대한 관세 혜택(제조업 진흥법), 연구개발에 대한 세제 혜택(연구개발 지원)과 같은 오바마 정부의 제조업 육성정책과 셰일가스 상용화로 인한 에너지 비용 감소 등은 시장에서 성공적으로 살아남는 기업에 큰 힘이 되고 있다. 이에 따라 경쟁적인 시장을 유지하는 미국에서 오바마 정부의 제조업 정책은 장기적으로 미국경제에 긍정적인 효과를 발휘할 것으로 평가된다.
마지막으로 오바마 대통령이 강조하고 있는 자동차, 청정에너지, 정보통신산업 관련 정책을 살펴보았다. 오바마 정부는 금융위기 시기에 파산 위기에 몰린 자동차산업을 회복하기 위해 긴급구제금융과 중고차 보상프로그램 지원 등을 실시하였다. 이를 통해 일반 국민의 구매력이 높아지고, 기업은 실적 회복에 직접적인 도움을 받음으로써 미국의 자동차 판매가 회복세로 반전될 수 있었다. 자동차 업계가 파산위기를 극복한 이후에도 정부는 친환경ㆍ고효율 기술 등에 대한 지원을 이어가면서 자동차 산업의 고부가가치화를 실현하고 새로운 경쟁력을 확보하는 데 주력해왔다. 한편 오바마 정부는 기업의 부담만 가중시킬 것이라는 공화당의 강력한 반대에도 불구하고 재생에너지, 에너지효율 개선, 탄소포집ㆍ저장과 같은 청정에너지산업에 대한 지원을 전략적으로 확대하고 있다. 미 정부는 청정에너지 분야에 대한 지원을 통해 양질의 일자리를 창출할 뿐 아니라 에너지 효율성을 향상시켜 여타 제조업 분야의 경쟁력도 향상될 것으로 기대하고 있다. 또한 오바마 정부의 정보통신 경쟁력 강화정책 로드맵은 2009년 9월 국가혁신이니셔티브를 통해 발표되었으며, 이후 브로드밴드 확대, 교육기관 인프라 확대, IT 인재 육성, 국가최고기술책임관(CTO) 임명 등의 정책을 통해 보다 구체화되었다. 특히 기존의 제조업 담당부처와 정보통신서비스 담당부처 사이를 잇는 CTO 직제를 신설하는 등의 새로운 정책은 제조업, 서비스업, IT산업의 융합을 촉진하고 이를 통해 궁극적으로는 제조업의 혁신과 경쟁력 강화를 도모하고 있다.


 


 

Following the 2008 global financial crisis, the U.S. government acknowledged that the explosive growth of the financial sector and weakened competitiveness of manufacturing threatened the whole economic system and failed to contribute to creating quality jobs. In this context, the Obama administration introduced a number of policies to enhance manufacturing competitiveness with particular emphasis on high-tech and high value-added. The recent U.S. policies to strengthen the manufacturing sector will consequently influence Korea’s manufacturing and export performance as well as the global production network. Based on the analysis of the U.S. government’s efforts to revitalize manufacturing competitiveness since 2009, this report is intended to provide recommendations for relevant policies of Korea.
U.S. manufacturing, which accounted for over 30 percent of global manufacturing production in the 1990s, now contributes only 18 percent. Hence, the share of U.S. manufacturing value-added to domestic GDP fell sharply from mid-20 percent in the 1970s, then 15 percent in the early 2000s and to 11.9 percent recently in 2009. In order to examine the causes behind the recent trend of weakening U.S. manufacturing and whether this trend has changed since the Obama administration took office, relevant indicators such as TFP, TSI, input-output and value-added are reviewed. First of all, the Total Factor Productivity(TFP) of U.S. manufacturing recorded significant increases until the late 1990s, driven by remarkable development of information technology, but TFP began to grow at a slower rate after the IT bubble burst and recently reported a minus growth rate for 2 consecutive years since the 2008 financial crisis. Although the growth rate of the TFP between 2009 and 2012 still remained nearly half (0.6 percent) of the average rate for the last 24 years, or 1.2 percent, it is worth noting that the declining trend in the TFP growth rate came to an end after the Obama administration took office. In terms of Trade Specification Index(TSI), the fact that TSI in steel, chemical, general machine, scientific·medical equipments, semiconductor and so on fell both before and after 2009 indicates that Obama’s manufacturing policies has not yet made significant impact on international competitiveness of several manufacturing sub-sectors. Meanwhile, analysis of the international input-output tables in this report confirms the shrinking share of U.S. manufacturing in global production network after the early 2000s, and a review of value-added shows that most of the U.S. trade deficits resulted from the manufacturing sector.
Increasing unemployment triggered by the global financial crisis as well as worsening productivity and global competitiveness of U.S. manufacturing encouraged the U.S. government to pursue policies for revitalizing the manufacturing sector to increase exports and creating jobs. Therefore, from its early tenure, the Obama administration has highlighted the importance of advanced manufacturing in terms of its potential for innovation, export enhancement and greater economic and social spill-over effects than other industries. Other factors such as decreasing energy costs led by rising production of shale gas in North America, sharply increasing labor cost in developing countries, increasing awareness of intellectual property rights and increasing international transportation costs also contributed to the government’s actions to reinvent manufacturing.
The Obama administration chose to pursue a more proactive and practical policies to achieve its goal of enhancing the U.S. manufacturing sector. In particular, support for advanced manufacturing and tax incentives for reshoring firms are at the core of recent U.S. manufacturing polices. The specific policy measures include promoting exporting of manufactured products, encouraging R&D and PPP in advanced manufacturing, training skilled labor and incentivizing firms to move production bases back to the U.S.. Especially, the government is aiming to establish the ‘National Network for Manufacturing Innovation (NNMI)’, an initiative to promote commercialization of cutting-edge high technology, process and product innovation; and consequently nurture the high value-added manufacturing sector. With joint participation and cooperation among government, industry and universities, the NNMI initiative is designed to build up to 40 manufacturing innovation institutes in the U.S.. Meanwhile, the ultimate goals of policies to promote reshoring include not only reducing the U.S. firms’ operation costs but also reinforcing U.S. manufacturing competitiveness through innovation. There are an increasing number of U.S. companies moving their production facilities from overseas back to the U.S. in order to facilitate innovation in the production process and develop advanced technologies.
It is difficult to estimate the effect of the package in support of U.S. manufacturing by the Obama administration due to the short span of time since the implementation of the package. However, the qualitative, long-term effect of the package could be analyzed through the lens of the industry dynamics model, which represents the key features of U.S. manufacturing. In particular, the model, which features process innovation by incumbent firms and product innovation by entrant firms, allows us to analyze the aggregate effects of the policies related to process innovation and product innovation separately. The main lesson from the analysis of the model is that the policy that supports process innovation by incumbent firms would have a greater contribution to future GDP growth than the one that supports product innovation by entrant firms in a well-functioning, competitive market. The main mechanism is market selection: a surviving firm is more productive than the one that cannot survive in a competitive market. The policy that supports process innovation by incumbents forces the least productive firms to exit and reallocates resources from the less productive to the more productive firms. As a result, the policy would contribute to the aggregate productivity and output growth in that labor and capital would be utilized effectively by the more effective, surviving firms. On the other hand, entrant firms have not been tested by market and it is costly to examine their value added in advance. Without carefully analyzing the value of entrants, however, the policy that supports product innovation might have two opposing effects, e.g. the policy might introduce the new value added to an economy but it might also allocate resources to the less productive entrant firms. The model predicts that two opposing effects would cancel out and therefore the policy which supports product innovation would have less significant aggregate effects than the policy which supports process innovation by incumbents. The Obama administration's package in favor of manufacturing, e.g. tariff benefit for imported raw materials, subsidy for R&D, and reducing energy costs by development of natural gas, tends to strengthen incumbent firms’ productivity. As the U.S. manufacturing industry is a relatively competitive market, the package is expected to have a positive, long-term effects on the U.S. economy.
This report also includes the review of three sub-sectors of manufacturing: automotive, clean energy and IT industry, in which the Obama administration has continually put great emphasis on. To rescue the domestic automotive industry once under the threat of bankruptcy during the recent global financial crisis, the Obama administration introduced emergency relief loans, reward program for used cars and so on. As a result, consumers experienced improved purchasing power, automotive producers benefited from direct assistance to recover and the industry as a whole was able to reverse downward sales trends. Even after overcoming the near-bankruptcy of the automotive industry, the government consistently provided support for environmental-friendly and energy efficient technologies to enhance value-added of and develop new competitiveness in the industry. Meanwhile, despite Republicans’ opposition from concerns about increasing burden for industry, the Obama administration has strategically expanded clean energy industry such as renewable energy, energy efficiency improvement and carbon capture and storage. According to the government’s analysis, it is expected that support for clean energy industry would contribute to improving competitiveness of other sub-sectors of manufacturing through improved energy efficiency as well as creating quality employment. Lastly, the government’s roadmap for strengthening IT competitiveness led to the introduction of, "A Strategy for American Innovation in 2009" and specific measures for extension of broadband and education infrastructure, training IT-specialized labor, appointment of a national Chief Technology Officer(CTO) and so on. In particular, the newly introduced IT industry policies such as establishment of the CTO position which bridges manufacturing and IT divisions within the government, are aimed at promoting the convergence of manufacturing, service and IT industries and ultimately improving innovation and competitiveness of U.S. manufacturing.

서언
 
국문요약 


제1장 서론 
1. 연구 목적 
2. 연구 내용 및 보고서 구성 
3. 선행연구 검토
 
제2장 미국 제조업의 현주소 및 국제비교 
1. 미국 제조업의 현황 
2. 미국 제조업의 생산성 및 국제경쟁력 비교 
3. 국제산업연관표를 통해 본 제조업 교역구조 
4. 소결
 
제3장 미국의 제조업 경쟁력 강화정책 
1. 제조업 재조명의 배경 
2. 제조업 육성정책 
3. 소결
 
제4장 제조업 경쟁력 강화정책 추진에 따른 거시경제적 성과 분석 
1. 서론 
2. 모형과 균형 
3. 계수 조정 방법 및 선택된 계수 값 
4. 모형이 예측하는 정책 효과 
5. 소결
 
제5장 주요 분야별 경쟁력 강화정책: 사례 연구 
1. 자동차 산업 
2. 청정에너지 산업 
3. 정보통신 산업 
4. 소결
 
제6장 결론 및 정책적 시사점 
1. 요약 
2. 정책적 시사점 및 제안 
참고문헌
 
부록
 
Executive Summary

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