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연구보고서 중국의 정치경제 변화에 따른 북한경제의 진로와 남북경협의 방향 경제협력, 북한경제

저자 조동호, 남영숙 발간번호 13-16 자료언어 Korean 발간일 2013.12.30

원문보기(다운로드:1,937) 저자별 보고서 주제별 보고서

본 보고서의 주된 목적은 2013년 3월 출범한 시진핑 체제가 이끌고 갈 중국의 정치경제 변화 전망과 이에 따른 북한경제의 진로를 분석하고 남북경협의 방향을 제시하는 것이다. 시진핑 지도부는 개혁·개방 35주년을 맞은 중국의 미래 비전으로 ‘중화민족의 위대한 부흥’을 이루겠다는 ‘중국의 꿈(中國夢)’을 제시했다. 중산층이 폭넓게 자리 잡는 소강(小康)사회를 건설하고 중국 특유의 사회주의 제도를 완성하겠다는 포부이다. 이와 더불어 중국의 국제적 지위도 후진타오 시대의 ‘발전도상국’에서 벗어나 ‘새로운 강대국’으로 자리매김하고자 한다. 향후 10년간 중국을 이끌어 갈 제5세대 지도부의 대내외 전략 변화는 필연적으로 북한에 커다란 영향을 미칠 것으로 전망되며, 새롭게 전개되는 중국과 북한의 상황 변화를 토대로 남북경협 전략을 수립하는 것은 매우 중요한 과제로 대두된다.

본 보고서는 제1장의 서론에 이어 제2장에서 북중경협과 남북경협의 추이를 살펴보고 그 특징을 분석하였다. 북중경협이 양적·질적인 측면에서 본격화된 것은 2000년대에 들어와서라고 할 수 있다. 냉전의 종식과 사회주의 진영의 붕괴라는 국제사회의 흐름 속에 1992년 한중국교정상화가 이루어지면서 북한과 중국의 관계는 소원해졌고, 이에 따라 1990년대 말까지 실질적인 경협의 수준은 미미한 편이었다. 그러나 2000년대에 들어와 양국관계가 전략적 협력의 단계로 전환하기 시작하면서 북중경협이 증가하기 시작하여 2008년 이후의 시기는 소위 ‘신북중경협시대’라고 불릴 정도로 새로운 단계로 들어서고 있는 것으로 평가되고 있다. 북중경협은 2009년 5월 북한의 제2차 핵실험과 이에 대한 국제사회의 제재 속에 오히려 강화되었으며 남북경협이 축소되는 상황에서 중국은 적극적으로 대북 관여정책을 추진하여 북한의 최대 경협 파트너로 자리매김하였다.

중국은 특히 자국의 동북진흥과 연계하여 2009년 창지투(창춘-지린-투먼) 개발계획을 발표하고 나선·황금평 등 북중 접경지역의 공동개발을 추진하면서 양국간 인프라 연계 및 물류망 구축에 적극적으로 나서고 있다. 북한도 2011년 11월과 12월, 외국인투자 활성화를 위해 관련 법령을 대폭 개정하는 등 대외경제개방에 대한 강한 의지를 보이면서 중국과의 경제협력을 가속화하고 있다.

중국으로서는 동해로 가는 바닷길이 막혀 있는 동북3성 지역의 개발에 있어 해상 출구인 북한 동해로의 출해권 확보는 개발의 성패를 가름하는 중요한 요건이다. 따라서 북한의 대중국 개방, 특히 나진·청진항의 개방은 중국의 동북지역 발전과 중국 주도의 대두만강 경제권 형성에 중요한 전제조건이라고 할 수 있다.

본 보고서는 남북경협이 재개되고 활성화의 토대를 구축한 노태우 정부와 김영삼 정부 시기를 착수기, 남북경협이 본격적으로 확대된 김대중 정부와 노무현 정부 시기를 확대기, 금강산 관광객 사망사건과 천안함 사건 등으로 남북경협이 정체되는 가운데 새로운 발전을 모색하고 있는 이명박 정부와 박근혜 정부를 조정기로 분류하여 각 시기별 남북경협의 추이를 분석·평가하였다.

박근혜 정부가 출범하기 직전인 2013년 2월 12일 북한이 3차 핵실험을 강행함으로써 남북관계는 경색될 수밖에 없었고, 그 결과 박근혜 정부의 대북정책인 한반도 신뢰프로세스는 본격적인 가동을 하지 못하고 있는 상황이다. 더욱이 2010년 천안함 사건에 따른 ‘5·24 조치’로 인해 유일한 남북경협으로 남아 있던 개성공단마저 2013년 4월 북한의 일방적인 근로자 철수 조치에 따라 중단 상태에 놓여 있다가 우여곡절 끝에 9월 재가동된 상황이다.

제3장에서는 중국의 정치경제 변화 전망을 분석하고 북중경협 및 남북경협에 대한 시사점을 도출하였다. 시진핑 체제는 이전 시기에 비해 대내외적으로 훨씬 어려운 환경 속에서 출발했다. 시진핑 지도부는 대외적으로는 G2로 불리는 높아진 국제적 위상과 영향력에 따른 기대와 우려에 효과적으로 대응·관리하는 정책을 펼치면서, 대내적으로는 중화민족의 부흥이라는 ‘중국의 꿈’을 실현할 수 있도록 국내경제를 지속적으로 발전시켜야 하는 도전적인 과제를 안고 있다.

특히 그간 진행되어 온 불균형적인 방식의 성장은 많은 정치사회적 문제를 가져왔는데, 국유기업 중심의 경제구조가 가져온 부패의 문제, 연안지역과 내륙지역, 도시지역과 농촌지역 간·계층간 소득격차 등 3대 격차의 문제, 일상화된 군중시위 등 많은 문제가 해결되지 못한 채 있다. 중국 지도부는 2020년까지 소강사회 달성을 위해 필요한 연 7%의 성장을 과거와 같은 방식이 아닌 국유 부문을 개혁하고 과잉시설을 구조조정하는 등의 노력을 통해 노동생산성과 요소투입의 효율성을 높이고 고용창출을 통해 소득격차를 줄이면서 이루어야 하는 과제를 가지고 있다. 이러한 경제개혁이 미진할 경우 경제성장이 둔화되고 고용이 부진해지면서 정치적 불안이 가중될 소지가 크다.

시진핑 체제 초기에는 국내적으로 ‘성장전략의 전환’으로 대표되는 내수 증진과 지역간·계층간 불균형 해소를 위한 정책이 우선적으로 추진될 것이다. 중국경제가 ‘중진국의 함정’과 ‘체제이행의 함정’에 빠질 위험을 피하면서 2020년까지 소강사회를 달성하기 위해서는 이전보다 강도 높은 경제개혁을 단행하면서 포용과 통합을 중시하는 질적 성장을 추구해야 하기 때문이다. 이를 위해 2020년까지 7년간은 3중전회에서 발표된 ‘결정’에 나온 경제개혁 방안을 체계적으로 실천하는 데 주력할 것이다. 한편 정치적으로는 중국 공산당 내부의 민주화와 부패근절을 중심으로 하는 정치개혁을 통해 공산당 통치의 안정성을 추구할 것으로 예상된다.

본 보고서는 시진핑 체제의 대내외적 정책방향이 대북정책과 북중경협에 주는 시사점을 다음과 같이 제시하였다. 첫째, 시진핑 체제하의 중국은 부상하는 ‘신흥 강대국’으로서의 전략적 사고에 바탕을 둔 대외정책을 추구하고 그에 걸맞은 국제적 위상과 면모를 갖추어나갈 것이다. 북한의 지속적인 핵·미사일 도발은 국제사회가 극렬히 반대할 뿐 아니라 중국이 핵심이익으로 간주하는 안보 이익을 해칠 수 있기 때문에 중국에 부담으로 작용할 것이다. 따라서 북중관계를 이전과 같은 특수한 관계가 아닌 정상적인 국가관계로 전환하려는 정책에 대해 고민할 것이다. 또한 대북정책 수단도 이전처럼 무조건적인 경제지원이나 외교적 설득을 통한 안정화정책에만 의존하는 것이 아니라 압력을 포함한 복합적 수단을 통해 정상적 국가관계로 전환해나가려는 노력을 할 것이다.

둘째, 신흥 강대국으로서 중국은 미국의 아시아로의 회귀 전략을 통한 중국 견제에 대응하고 해양에 대한 영향력 확대를 통해 새로운 강대국으로서의 면모를 보여나갈 것이다.

셋째, 시진핑 체제하에서 북중경협은 이전에 비해 양국이 정상적 국가관계로 전환하는 특징을 보다 더 반영할 것으로 보인다. 이미 2009년 이후 북중경협에서 ‘호혜이익, 공동발전, 협력상생’이라는 원칙을 강조하고 있듯이 무조건적인 지원이 아니라 상호 경제적 이익을 공유하고 시장경제 원리의 수용을 통한 효율성을 강조하는 방식으로 전환할 가능성이 높다. 이러한 변화는 북한의 개혁·개방을 유인하는 데 상당한 기여를 할 것으로 기대된다. 또한 양국의 경제관계에 있어 투명성과 법치 강화 등 국제규범에 보다 합치하는 방향으로 나아갈 것으로 보인다.

넷째, 북중경협의 확대는 북한의 대중국 의존도를 증대시키지만 이는 동시에 북한으로 하여금 한국을 포함한 주변국들과의 경제협력을 강화하려는 인센티브도 줄 것이다. 따라서 우리는 이러한 가능성을 적극 활용한 남북경협과 중국-러시아-몽골 등 주변국들과의 다자적 협력방안도 모색해야 할 것이다.

제4장에서는 북한의 현재 상황에 대해 살펴보고, 김정은 시대의 경제전략이자 국가전략인 경제·핵 병진노선에 대해 논의하고, 이를 토대로 향후 북한의 경제정책 방향과 한계에 대해 분석하였다. 북한경제는 2010년대 들어 호전되는 양상을 보이고 있지만 많은 부분에 있어서 아직 심각한 수준을 벗어나지 못하고 있는 것으로 평가된다. 2010년대 북한경제의 모습은 ‘성장하며 붕괴하는 과정’이라고 요약할 수 있다. 외형적으로는 마이너스 성장에서 벗어나 호전되는 양상을 보이지만, 내면적으로는 경제적 취약성이 오히려 강화되고 있는 실정이며 구조적으로는 계획부문이 축소되는 가운데 시장부문이 확대되고 있다. 공간적으로는 가용재원의 집중으로 인해 평양의 경제상황은 나아지고 있지만, 지방의 경제상황은 여전히 어려운 실정이다.

2013년 3월 31일 북한 노동당 중앙위원회 전원회의에서 경제·핵 병진노선이 제시된 것은 경제상황의 개선이 중요한 과제로 대두되었기 때문이다. 재정의 부족으로 인해 국가계획조차 제대로 작동되지 않으며, 사회주의라면서 오히려 자본주의적 시장은 나날이 확장되는 실정이다. 따라서 경제·핵 병진노선은 김정은 시대의 국가전략이자 경제전략이라고 평가할 수 있다.

향후 북한의 대내적인 경제정책은 과거 1960~70년대 동유럽 국가들이 보여준 개선조치와 유사한 방향으로 전개될 수밖에 없다. 시간 문제일 뿐, 북한은 경제의 효율을 제고하기 위해 새로운 경제관리 개선조치를 추진할 수밖에 없다. 대외적 조치로는 외부자본 유치를 위해 경제특구 및 관광특구 설치를 적극적으로 추진할 것이다.

마지막으로 제5장은 이상의 논의를 토대로 한반도 신뢰프로세스의 내용을 살펴보고 향후 바람직한 남북경협 방향에 대해 논의하고 있다. 현재 남북관계의 국면을 결정짓고 있는 가장 핵심적 요인은 우리의 한반도 신뢰프로세스와 북한의 경제·핵 병진노선이라고 할 수 있다. 북한은 경제·핵 병진노선을 김정은 시대의 ‘국가 독트린’으로 제시함으로써 과거 시절의 핵·선군정책보다 진일보한 모습을 보이고 있다. 과거에는 ‘경제를 무시한’ 핵·선군정책을 채택했다면, 이제는 ‘경제를 강조한’ 경제·핵 병진노선을 시작함으로써 긍정적 변화를 나타내고 있는 것이다. 그러나 아직 핵 개발을 전면에 내세우고 있다는 점에서는 부정적이다.

한반도 신뢰프로세스의 정책과제는 남북관계를 ‘억제’와 ‘관여’ 국면에서 ‘신뢰’ 국면으로 전환시키는 것이라고 할 수 있다. 그래야만 남북관계가 한반도 신뢰프로세스가 상정하는 진정한 ‘신뢰’ 국면으로 진입할 것이다. 이를 위해서는 경제·핵 병진노선의 진화를 유도해야 한다. 즉 현재의 경제·핵 병진노선을 ‘병진론 1.0’이라고 표현한다면, 경제와 비핵안보 병진노선의 ‘병진론 2.0’으로 진화해야 한다.

따라서 한반도 신뢰프로세스의 정책과제는 바로 북한이 경제·핵 병진노선이라는 ‘병진론 1.0’에서 경제·비핵안보 병진노선이라는 ‘병진론 2.0’으로 변화하도록 유도하는 것이어야 한다. 이를 위해서 본 보고서는 네 가지 원칙을 제시하고 있다. 첫째, 핵·선군정책에 대한 억제의 원칙이다. 둘째, 북한의 ‘병진론 2.0’의 지원이다. 셋째, 북한의 ‘병진론 2.0’을 본격적으로 지원할 수 있는 한국 주도의 국제 공진화가 필요하다. 넷째, 단계별 한반도 신뢰구축 방안이다.

이를 위한 남북경협 전략을 수립하기 위해서 우선적으로 요구되는 것은 남북경협에 대한 재인식이다. 북한의 경제․핵 병진노선과 중국의 변화 등 핵심적·환경적 요인의 변화에 적극적으로 대응해야 하며, 남북경협의 필요성에 대해서도 보다 새롭고 확장된 인식이 필요하다. 남북경협을 통해 북한의 경제성장을 지원하고 남북관계를 개선하는 것도 중요하지만, 남북경협이 우리 경제의 성장동력을 확충하는 데 기여하는 방향으로 추진되어야 한다. 남북경협은 그 자체보다 동북아 경제협력 활성화와 우리 경제의 도약을 위한 전제조건으로서 현실적 중요성을 보유하고 있다.

본 보고서는 마지막으로 남북경협의 기본 방향과 부문별 추진방향을 제시하고 있는데, 기본 방향으로 한반도 신뢰프로세스는 진정으로 ‘진화하는 대북정책’이어야 함을 강조하고 있다. 남북경협 추진에 적절한 상황을 기다리는 것이 아니라 우리에게 필요한 상황을 적극적으로 만들어내야 하는 것이다. 이를 위해서 두 가지 기본방향의 설정이 바람직하다. 하나는 북한이 경제·핵 병진노선을 제시하면서 경제성장에 적극적으로 나서는 상황을 활용하여 우리가 남북경협의 활성화를 선제적으로 유도하는 것이다. 다른 하나는 중국을 적극적으로 활용하는 것이다. 중국은 자국의 경제적 이익 차원에서뿐만 아니라 북한의 개방 유도라는 정치적 이익 차원에서 북한과의 경제협력 확대에 나설 유인을 보유하고 있다. 따라서 중국과의 대북 경제협력 공동참여 방안을 모색하는 것이 바람직하다.

남북경협의 각 부문별 추진방향으로서 경제제재의 경우, 경제·핵 병진노선에 따른 핵 건설의 억제·포기를 위해 유엔 차원의 경제제재 동참을 지속하는 것이 바람직하다. 그러나 경제제재의 완화 없이 남북경협을 활성화하기란 근본적으로 불가능하다. 경제제재 자체가 경제협력을 금지하는 성격의 조치이기 때문이다. 따라서 ‘5·24 조치’를 단계적으로 완화·해제하는 방안을 모색하는 것이 바람직하다.

경제지원은 이미 바람직한 방향으로 전개되고 있다고 평가할 수 있지만 가급적 영유아, 임산부, 노년층 등 취약계층에 중점적인 지원이 이루어질 수 있도록 지원 품목을 정하고, 정부 직접지원과 국제기구를 경유한 지원의 두 가지 방식을 사안에 따라 활용하되 보다 진전된 모니터링을 요구해야 한다. 또한 대북지원을 위한 민간단체의 방북 허용 여부에 있어서 불필요한 오해와 반발이 발생하지 않도록 합리적인 승인 기준을 수립·운용해야 한다.

경제협력 분야의 경우 이제는 개성공단, 금강산 관광사업을 넘어서는 전략을 수립해야 한다. 개성공단과 금강산 관광사업은 다시 활성화되어야 하지만 이들이 남북경협의 중심이 되는 것은 바람직하지 않다. 이들 사업은 남북경협의 초기 단계에서 ‘물꼬’를 트기 위해 추진했던 남북 양자간의 평면적인 사업이며, 이제는 본격적인 ‘물길’을 낼 수 있는 복합적인 사업이 필요하다.

본 보고서가 제시하는 향후 남북 경제협력 분야의 추진 방향은 다음과 같다. 첫째, 우리의 성장동력을 감안하면서 북한이 추진하는 프로젝트와 합치하는 방향으로 남북경협을 추진하는 것이다. 이미 북한은 새로운 경제지도기관으로 ‘국가경제개발위원회’를 설립하였고 14개의 중앙급 경제개발구와 13개의 지방급 경제개발구 등 총 27개의 경제·관광특구를 지정하였지만 이를 스스로 개발할 수 있을 정도의 자본을 가지고 있지 못하다. 그러므로 우리가 남북경협 프로젝트를 이들 경제개발구와 연계하여 제시할 경우 성사 가능성이 커지게 된다.
둘째, 중국을 활용한 다국적 사업(multinational projects)을 발굴하는 것이다. 북한 지역뿐만 아니라 중국, 나아가 러시아 지역이 함께 참여하는 사업은 안정성 및 수익성 측면에서 유리하다. 특히 북중경협의 확대 전망과 중국의 동북3성 개발에 대한 의지를 감안할 때 중국과 공동협력 방안을 모색하는 것이 중요하다.

셋째, 상호 관련되는 프로젝트들을 하나로 구성함으로써 사업의 시너지를 도모하는 패키지 방식을 도입한다. 예를 들어 박근혜 정부가 추진하는 DMZ 세계평화공원을 궁예도성 복원, 경원선 연결, 북한이 최근 시작한 현동 공업개발구 개발, 원산 관광특구, 금강산 관광사업 등과 패키지로 추진하는 것이다.

넷째, 현안인 개성공단 활성화의 경우 국제화뿐만 아니라 내부화도 추진해야 한다. 현재의 개성공단은 북한 내부와의 연계가 존재하지 않으며, 개성공단의 확대가 북한경제의 변화에 미치는 영향도 매우 제한적이다. 그 결과 우리 기업의 수익성에도 부정적으로 작용하고 있다. 예를 들어 주요 원자재는 남한에서 가져간다고 하더라도 생산에 필요한 부속품은 개성공단 바깥의 북한 현지공장으로부터 조달할 수 있고, 경우에 따라서는 공단 바깥의 현지공장에 임가공을 줄 수 있어야 우리 입주기업의 수익성이 올라가고 북한 공장들의 경영도 경제성과 효율성, 수요와 공급을 중시하는 방향으로 변화할 것이다.

Prospects of China’s Political and Economic Changes and the Path Forward for Inter-Korean Economic Cooperation

Dongho Jo and Young-sook Nam

The main objectives of this study are to review the prospects for China’s political and economic changes and challenges under the new leadership and to propose directions for inter-Korean economic cooperation.

China has emerged as North Korea’s largest economic partner through increasingly active economic engagement in the context of shrinking inter-Korean economic relations. As North Korea’s economic dependence on China has surged over the years, China is expected to play an ever-increasing role in shaping the outlook for the North Korean economy and the Sino-North Korean economic relationship.

Chapter II of the study reviews the status and characteristics of Sino-North Korean economic cooperation and inter-Korean economic cooperation. It shows that the Sino-North Korean economic relationship has accelerated since 2009 and has expanded to include the joint development of border areas, which reflects China’s national economic interests in advancing the economic status of Northeastern provinces as well as in playing a leading role in the Northeast Asian region.

Chapter III then analyzes the prospects for China’s political and economic changes and challenges under the new leadership. China’s new leadership faces many domestic and international challenges in achieving the “Chinese Dream” put forth by President Xi. The new leadership has also been pressing hard for a U.S. commitment to a “new model of major country relationship.” Reflecting China’s new role as an emerging major power, China is expected to emphasize normal state-to-state relations with North Korea.

North Korea’s new leader, Kim Jong-un, announced the “Dual Policy for Nuclear and Economic Development (known as the “Byungjin Line”)” in March 2013. Chapter IV discusses the meaning of the “Byungjin Line” and implications for North Korea’s economic policy. It also provides an overview of the status of the North Korean economy and analyzes the direction and limitations of its economic policy.

Based on the analyses of previous chapters, Chapter V proposes a path forward for inter-Korean economic cooperation in view of the current government strategy for a “trust-building process on the Korean peninsula.” The policy implications emerging from this chapter include the following: first, the major task of trust-building process on the Korean peninsula is to induce North Korea’s transition from Byungjin 1.0 to Byungjin 2.0. While Byungin 1.0 is a dual policy for nuclear and economic development, Byungjin 2.0 represents a dual policy for non-nuclear and economic development; second, our thinking for inter-Korean economic cooperation needs to be reshaped so that we can utilize it to serve as a growth engine for our economy; third, we need to be proactive in promoting inter-Korean economic cooperation and taking advantage of North Korea’s keen interest in improving its economy; and lastly, fruitful paths might include pursuing projects in line with North Korea’s economic policies, developing multinational projects involving China, and utilizing the “package” method by linking inter-related projects to maximize synergy effects.

서언

국문요약

제1장 서론
1. 연구의 필요성과 목적
2. 연구 방법과 내용

제2장 북중경협 및 남북경협의 추이와 특징
1. 북중경협
가. 개요
나. 시기별 변화 추이
다. 부문별 현황
2. 남북경협
가. 개요
나. 시기별 변화 추이
다. 부문별 현황

제3장 중국의 정치경제 변화 전망과 북한에 대한 시사점
1. 시진핑 체제의 출범과 과제
2. 정치적 변화
가. 대외정책의 변화
나. 국내정치의 변화
3. 경제적 변화
4. 전망과 북중경협 및 남북경협에 대한 시사점
가. 북중관계의 최근 동향 및 전망
나. 북중경협에 대한 시사점
다. 남북경협에 대한 시사점

제4장 북한의 대응과 한계
1. 북한경제의 현황
가. 분석
나. 평가
2. 김정은 시대 북한의 경제전략
가. 내용과 배경
나. 평가
다. 북한 경제정책의 전망과 한계

제5장 바람직한 남북경협 전략의 모색
1. 한반도 신뢰프로세스의 내용
가. 개념과 추진배경
나. 목표, 추진원칙 및 추진기조
다. 추진과제
라. 평가
2. 남북경협 전략의 모색
가. 현 국면의 평가
나. 한반도 신뢰프로세스의 정책과제
다. 남북경협에 대한 재인식
라. 남북경협의 방향

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