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연구자료 3개국(베네수엘라, 볼리비아, 에콰도르) 자원개발 관련법 비교 연구 경쟁정책, 경제개발

저자 정경원, 조희문, 문남권, 유동재 발간번호 11-58 자료언어 Korean 발간일 2011.12.30

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21세기 들어 새로운 녹색 패러다임으로 인한 신재생에너지 혹은 대체에너지에 대한 관심이 고조되고 있으나, 아직까지도 현대사회에서 천연자원을 통한 에너지원의 확보는 매우 중요한 위치를 차지하고 있다. 실제로 작게는 가정의 전기부터 크게는 한 국가의 기간산업을 작동하기 위한 에너지 소비까지, 석유 및 금속광물 자원의 중요성은 매우 높다. 특히 비(非)석유생산 국가인 우리나라의 현실에서 에너지원으로 활용할 수 있는 필수 자원의 확보는 매우 중요한 문제이다.
우리나라의 경우 탄화수소 자원(천연가스와 석유)의 실제 주 수입처는 중동지역이다. 따라서 중동지역에 정치․사회적 혼란이 발생하면 불안정한 수급현상을 겪어야 했다. 이에 에너지 자원빈국인 우리에게는 안정적으로 자원을 수입할 수 있는 새로운 자원부국이 필요하다. 이러한 상황에서 중남미는 더 이상 미지의 대륙이 아닌, 자원부문에서 협력을 확대할 수 있는 희망의 대륙이다.
중남미는 석유와 천연가스가 풍부할 뿐 아니라, 철, 구리, 아연, 보크사이트, 리튬 등의 핵심 광종도 풍부하게 보유하고 있다. 중남미 제1의 산유국인 베네수엘라를 필두로, 볼리비아, 에콰도르, 페루 등 대부분의 국가에서 천연가스와 금속, 광물 자원을 보유하고 있다.
중남미 지역이 자원 확보를 위한 핵심 대상지역으로 각광받으면서, 이 지역에 대한 정부와 민간기업의 투자도 증가하고 있다. 그러나 이러한 투자들이 실제적으로 이익을 얻고 활성화되기 위해 필요한, 중남미 국가들의 자원개발 투자 및 법제에 대한 이해가 아직 미비하다. 이는 그동안 해당 국가의 일반적인 정치, 경제, 사회, 문화를 중심으로 연구를 진행했기 때문일 것이다. 따라서 이러한 선행연구들을 토대로, 해당 지역 자원개발을 위한 법제들을 분석하는 연구가 진행되어야 한다.
본 연구는 이와 같은 맥락에서 천연자원이 풍부한 중남미 3개국(베네수엘라, 볼리비아, 에콰도르)을 중심으로 자원개발 법제 구성과 그 내용을 연구하고자 한다.
2000년 이후 남미 국가들의 급격한 정치지형 변화는 이 지역의 비즈니스 환경을 변화시켰고, 자원개발 관련 법제도 계속 변화하였다. 즉 변화된 자원개발 법제에 대한 정확한 이해 없이는 교역 및 투자가 어려운 상황이다.
3국의 자원에 대한 관심은 높으나 위험부담이 큰 이유로 자원개발에 대한 투자가 소극적일 수밖에 없는 상황에서, 현지투자의 안전망이라고 할 수 있는 법과 제도에 대한 연구를 진행하여, 우리나라 정부 및 민간 기업들에게 자원 확보 및 투자정책 수립을 위한 도움을 전하고자 한다.

□ 연구의 필요성 및 목적
본 연구의 필요성 및 목적은 우리나라의 새로운 자원부문의 협력 확대 가능지역으로 대두되고 있는 중남미 지역의 자원현황과 자원정책을 이해하고 실제 자원개발 법제를 분석함으로써, 위험부담이 큰 해당 지역의 현지투자 안정망인 법제를 이해하는 데 도움이 되고자 함에 있다. 더불어 향후 자원개발 사업 진출을 도모하는 우리나라 기업들에 투자전략을 수립할 수 있는 가이드라인을 제공하고자 한다.
□ 연구 범위와 방법
중남미 지역 중 석유와 천연가스의 탄화수소 자원과 금속․광물 자원이 풍부한 베네수엘라, 볼리비아, 에콰도르 3국을 대상으로 자원개발 관련한 법령을 이해하고 분석한다.
우리나라는 현재 3국의 자원에 대한 관심은 높으나, 2000년 이후 좌파 정부의 수립과 함께 자원민족주의 정책 기조 아래 단행되고 있는 일련의 자원 국유화 조치 및 법 개정으로 자원개발 투자가 소극적일 수밖에 없다. 이에 3국의 법제를 분석함으로써 현지투자의 안전성 확보를 가늠하고자 한다.
본 연구는 우선 3국의 자원현황과 자원정책을 개괄하고, 관련 부처의 정보를 정리한다. 이러한 대한 기초자료 위에 베네수엘라, 볼리비아, 에콰도르의 탄화수소법, 광업법의 원문을 번역하고, 이를 토대로 법제 분석을 진행한다.
또한 헌법, 투자법, 환경법 및 개정 법률과 시행령들을 함께 분석하여 심도 있는 논의가 진행될 수 있도록 한다.

□ 베네수엘라 자원개발 법제
중남미 제1의 산유국이며 천연가스 자원도 풍부한 베네수엘라는 우고 차베스 대통령 집권 이후 자원 국유화를 단행하였다. 이후 내외국인 투자 환경이 급변하였으며, 관련 법규에 많은 변화가 있었다.
1990년대 시장개방 이후 외국인 투자에 비교적 개방적이었던 베네수엘라는 1998년 차베스 정부가 들어서면서 큰 변화를 겪었다. 국내외 민간부문에 맡겼던 자원개발을 정부가 직접 관리한 것이다. 정부의 직접개입 정책은 관련 법제의 폭넓은 개편으로 이어졌다. 1999년 신헌법이 제정되어 석유, 천연가스 등 탄화수소 자원의 국가소유권을 확립했다. 이어 석유법을 2001년 개정하여 1990년대 이후 국내외 민간기업과 체결한 석유개발계약을 새로운 계약으로 대체했다. 소위 완전석유주권(plena soberanía petrolera) 원칙에 입각하여 자원 국유화 정책을 본격 가동한 것이다. 상류부문은 PDVSA와 공동으로 혼합회사를 세워야만 진출이 가능해졌다. 혼합회사는 생산원유 전량을 PDVSA에 판매해야 하기 때문에, 정부는 사실상 생산원유 전량에 대한 독점적 상업권을 확보했다. 또한 상업분쟁은 국내법원을 통하도록 강제하여 칼보 독트린을 부활시켰다. 하류부문은 국내외 민간자본의 참여가 가능하나, 라이선스 계약을 통해서만 가능하도록 했다.
이렇게 탄화수소 관련 자원개발이 정부주도로 개편되면서 과거에 비해 정부기관과 PDVSA 등 국영기업과의 긴밀한 관계 유지가 더욱 필요하게 되었다. 에너지 관련 프로젝트는 석유, 석유화학, 천연가스 부분의 탐사, 개발, 정제 등의 설비투자에 관련된 플랜트 수요가 큰 시장을 형성하며, 그 규모도 증가하고 있다.
광업법의 경우에는 1999년 개정되면서 광업개발정책에도 큰 변화가 일어났다. 국가에 귀속된 광물소유권은 지속가능한 개발 원칙과 환경보호 원칙을 준수하여 개발하도록 함으로써 공공성이 크게 부각되었다. 정부 양허로 발생하는 광업권은 부동산 물권이지만 그 행사에 큰 제한을 두었다. 즉 기초산업 및 광물부의 허가를 통해서만 ‘양도, 담보, 임대, 전대임대, 재하청’을 할 수 있도록 했으며, 전체 기간을 20년으로 정했다. 그리고 광업권 관련 분쟁도 당사자간 자발적 해결이 안 되는 경우 국내법원에서만 해결하도록 정했다.
베네수엘라는 ICSID, MIGA, 뉴욕협약, 국제상사중재에 관한 미주협약의 당사국이기는 하지만, 차베스 정부가 국제중재에 극히 부정적이기 때문에 조약준수는 불투명하다. 베네수엘라 국내법원도 정부나 공기업이 개입된 소송의 경우 상당히 편향적인 판결을 할 가능성이 높다. 세계은행의 2012년판 국가기업환경순위에 따르면 전체 조사국 183개국 중 베네수엘라는 177위에 속한다. 기업환경은 차베스 정부에서 더 열악해지고 있기 때문에, 우리 정부나 기업은 투자진출과 분쟁예방 및 해결방안에 큰 관심을 두어야 한다. 따라서 첫째, 베네수엘라의 분쟁해결 법제를 연구해야 하고, 둘째, 정부차원에서 법제교류를 활성화하여 베네수엘라 법제 개선에 적극 참여하고, 셋째, 베네수엘라와의 BIT 또는 FTA를 시급히 체결하여 조약상 보호를 강구해야 한다.

□ 볼리비아 자원개발 법제
2000년부터 시작된 볼리비아의 급격한 정치변동은 2005년 신탄화수소법 제정과 2006년 최초의 원주민 대통령 탄생 및 2009년 신헌법 공표라는 체제 변화에까지 이르렀다. 자원민족주의에 의한 시장폐쇄성 확대라는 국제적인 비난에도 불구하고, 볼리비아는 일련의 자원법 개정을 통해 천연자원 개발에 있어서 국가중심적인 발전 방향을 고수하고 있다.
2005년 제정된 신탄화수소법 3058은 국영석유회사 YPFB의 활동분야를 상류부문에서 하류부문까지 확대시키고, 민간분야의 참여 범위를 제한하였다. 민간분야의 참여는 YPFB와의 공동생산 계약, 운영계약 혹은 합작계약으로 제한하고 있다. 세금 조항의 경우 로열티 인상 및 탄화수소 직접세(IDH) 32% 신설을 통해, 투자자가 자원개발을 할 경우 약 80%가 넘는 세금을 지불해야 하는 상황을 법적으로 고수하고 있다.
또한 탄화수소 자원개발 중에 발생할 수 있는 분쟁의 경우 국내법 적용을 원칙으로 하며, 외교적 방법을 통한 해결을 금지하고 있다는 것이다. 더욱이 지난 2007년 ICSID(국제투자분쟁해결기구)를 탈퇴하여 분쟁 발생 시 외국기업이 투자보호 혹은 보장의 확보가 어려워졌다. 실례로 2005년 신탄화수소법 제정 당시 이 법의 공표일로부터 180일 이내에 기존의 탄화수소 개발계약 변경 및 계약 종료를 선언하여 국제적 비난을 받기도 했다. 결국 탄화수소 자원과 관련하여 장기적 투자 프로젝트를 진행하기 위해서는 투자자 및 민간기업에 대한 법적 안정성이 필요한 실정이다.
탄화수소 부문에 대한 국가의 통제 강화 및 국영석유회사의 역할 증대와는 다르게, 1997년 제정된 광업법의 경우 광물자원에 대한 개발과 생산에 대해 민간분야의 참여를 개방하고 있어, 탄화수소 자원에 비해 비교적 법적 안정성을 확보할 수 있다. 광물자원 소유는 국가에 있고, 국가를 대신하여 국영광업회사 COMIBOL에서 개발작업을 진행하지만, 현 볼리비아 광업법에 따르면 COMIBOL과 공동생산 혹은 합작을 통하지 않더라도 개인, 법인, 외국인, 외국법인들이 광업권을 획득할 수 있다. 다만 2007년 법 개정을 통해 15개 전략 광종에 대한 금속․광물 로열티를 인상했다. 그러나 여전히 광구 탐사, 채굴, 선광, 제련 및 정련, 판매 등의 광업활동은 민간분야의 자유로운 참여를 허용하고 있다.
탄화수소 자원과 금속․광물 자원에 대한 투자를 권장하면서도, 실제 볼리비아의 정책적 행보와 법제를 보면 투자자에 대한 안정성이 높은 것은 아니다.
실례로, 우리나라는 1996년 볼리비아와 투자보장협정(BIT)를 체결하였고 2006년 10년 기간이 만료된 후 재협정을 논의하였으나, 2009년 신헌법을 공표한 모랄레스 정부가 볼리비아의 기존 투자보장협정의 전면 재검토를 선언하면서 우리나라와의 BIT는 폐기되었다. 또한 양국간의 이중과세방지협정도 아직 체결되지 못한 상황이다. 볼리비아는 이미 2007년 ICSID를 탈퇴한 상황이므로, 볼리비아와의 자원부문 투자 및 협력 확대를 위해서는 쌍무 투자협정 체결을 통한 법적 안정성 확대가 필요한 상황이다.
□ 에콰도르 자원개발 법제
중남미 국가 중 여섯 번째로 많은 천연가스(2011년 기준 2,820억 입방피트)와 세 번째로 많은 원유매장량(2010년 추정 65억 배럴)을 보유한 에콰도르는 자원빈국인 한국의 또 다른 자원투자 전략국가로 부상하고 있다. 그러나 2007년 라파엘 코레아 대통령 취임 이후 자원민족주의에 입각하여 천연자원에 대한 국가주권 강화를 천명하고 있어, 실질적인 자원협력을 위한 법적⋅정책적 전략모색이 필요한 실정이다. 라파엘 코레아 대통령은 4년간의 첫 임기 동안 헌법(2008년 9월 28일), 광업법(2009년 1월 27일), 탄화수소법(2010년 7월 27일)의 개정을 통해 비재생 천연자원 (탄화수소, 광물)을 국가전략 부분으로 규정하고 천연자원에 대한 국가의 통제를 강화하였다. 이를 위해 2009년 기존의 에너지광업부를 비재생에너지부(Ministerio de Recursos Naturales no Renovables)와 전기에너지부(Ministerio de Electricidad y Energía)로 분리하여 비재생 천연자원의 보다 중점적인 관리와 통제를 가능하게 하였다. 에콰도르가 자원의 국가소유 원칙에 따라 외국기업의 소유권을 불인정하며 비재생 천연자원의 탐사와 개발에 대한 제한적 참여만을 허용하고 있지만, 기존 설비의 현대화와 아마존 지역에 위치한 자원매장 가능지역의 개발을 통한 국가경제 성장을 추진하고 있어 민간기술 협력과 투자자본 유치의 가능성은 항시 열어두고 있다.
탄화수소 자원의 경우 원칙적으로 소유권은 국가에 귀속되어 있으며, 국영기업인 탄화수소공사(EP PETROECUADR)와 페트로아마조나스
(PETROAMAZONAS)가 자원의 탐사와 생산을 주도한다. 그러나 예외적으로 투자의 위험도가 높거나 대자본 혹은 고도의 기술을 요하는 경우 국내외의 지명도가 높은 탄화수소 기업과 생산물 분배계약, 합작계약, 그리고 서비스 계약 형태의 계약을 맺고 탄화수소 자원의 탐사와 개발을 위임할 수 있도록 규정하였다.
특히 에콰도르 정부는 2010년 개정된 탄화수소법에 의거, 기존의 생산물 분배계약을 서비스 계약 형태로 변경하고 현재 총 18개의 석유광구에 대한 재계약을 완료하였다. 민간기업이 유전 및 가스전에서 부분적인 소유권을 가질 수 있었던 기존의 생산물 분배계약과는 달리, 서비스 계약은 민간투자회사가 탐사 및 개발에 따른 자금과 위험을 부담하고, 개발 성공 시 생산수입으로부터 투하된 투자자금에 이자를 가산한 액수와 서비스료를 현금으로 상환받은 계약의 형태이다.
또한 개정 탄화수소법은 민간기업이 탄화수소 자원의 탐사, 개발, 정제, 운송, 상업화 활동에 참여할 경우 근로자의 95%(기술직은 75%)를 내국인으로 의무 고용해야 하며, 기술이전을 위한 협력과 교육 프로그램의 운영, 지속가능한 발전을 위한 환경보존 규정의 준수 등 계약자의 의무사항을 정확히 명시하고 있으나, 별도의 계약자의 권리를 규정하고 있지 않다. 계약자와 행정당국 사이에 분쟁이 발생한다면 이 법과 계약서에 규정된 조정중재 시스템에 의해 해결되어야 하며, 이는 모든 분쟁은 원칙적으로 에콰도르 국내법과 국내법원에 의해 해결됨을 의미한다.
광물자원의 경우 탄화수소 자원만큼 국가재정 및 산업에서 차지하는 비중이 크지 않지만, 에콰도르 개정헌법에 의해 국가전략 부문으로 규정되었다. 이를 기반으로 에콰도르 정부는 국내에서 생산된 광물의 국가소유 원칙을 천명하고, 국가통제와 관리를 한층 강화하는 방향으로 2009년 광업법을 개정했다. 에콰도르 광업공사는 광물의 지속가능한 사용을 위한 전략적 계획 설립 및 기술과 생산량 증대를 목표로 전반적인 광업활동을 관리 및 통제한다. 에콰도르 광업공사는 국가 공공계약부가 외국인 투자 유치를 위해 발표한 법령 DE-9086에 의해 국내외 개인과 기업과의 협력을 증진하고 있다.
에콰도르 광업법에 의하면, 국내외 모든 개인 및 법인은 지질조사, 탐사, 채굴, 상업화에 대해 공개경쟁입찰을 통해 광업권을 취득할 수 있으며, 계약은 서비스 계약 혹은 광물채굴계약 형태로 이루어진다. 한국의 경우 한국광물자원공사가 2010년 6월 14일 에콰도르 광업공사와 대규모 프로젝트 참여와 공동개발에 대한 협정서를 체결하였다.

□ 3국(베네수엘라, 볼리비아, 에콰도르)의 자원개발 투자 시 고려사항
현재 3국 모두 자원개발에 대하여 외국 투자자들에게 호의적이지 않다. 각국의 투자법을 통해 국내 투자자와의 차별을 두지 않는다고 명시하고 있으나, 실제 자원개발 관련 법령(탄화수소법, 광업법)을 살펴보면 국영석유회사 및 국영광업회사를 중심으로 자원개발을 이루고 있음을 알 수 있다.
따라서 정부간 자원개발 협약을 체결하고 공동의 프로젝트를 진행하는 등의 국가차원의 선행이 이루어진 후, 정부 중심의 공기업 선진출, 민간기업 후진출 혹은 민관기업 동시진출 방법을 통해 개별투자 혹은 민간기업이 직면할 수 있는 투자 리스크를 감소시키는 것이 중요할 것이다.
 
Latin America not only possess abundant petroleum and natural gas but also holds key mineral resources, such as iron, copper, zinc, bauxite, lithium, and etc. Starting with Venezuela, the largest oil-producing country in the region, most of the Latin American countries including Bolivia, Peru, and Ecuador, have natural gas as well as metal and mineral resources.
As Latin America has emerged as a core target area to secure natural resources, both public and private investment in this region has been simultaneously increasing. Nevertheless, understanding the genuine nature of investment and relative legislation, which could create de facto benefits from investing activities and vitalize them, is still inadequate. This tendency derives mostly from the fact that previously-conducted researches would emphasize the acquisition of the general political, economic, societal, and cultural aspects of the targeted country. Based upon these antecedent studies, it is now essential to conduct an in-dept analysis of the legal framework for resource development in the Latin American region.
This study, in this context, aims to examine the composition and contents of various laws on resource development, focusing on three Latin American countries (Venezuela, Bolivia, Ecuador) that have high richness of natural resources.
A radical transformation in South American politics as of 2000 has brought about consequent changes in its business environment and resource-related legislation. This, in fact, signifies that unclear understanding of this ever-changing legal system can cause hardship to successful trade and investment.
By undertaking this research on analyzing the legal system that could guarantee a safety net for the future investors, this study is expected to improve the current condition of the passive investment in three countries due to high investment risk in despite of increasing interest in their resources. This study further seeks to provide guidelines for the government and private companies, which promote to branch out into various resource development projects in these countries, to establish profound investment strategies.
Venezuela, the number one oil-producing country in Latin America as well as the holder of rich natural gas, carried out a resource nationalism after Hugo Chávez came to power. Ever since, both domestic and foreign investment environments have confronted radical changes, and related laws and regulations have also turned into a new system. Venezuela still maintains its strong resource nationalism that ensures state's full ownership over country's natural resources legitimatized by the Hydrocarbon Law, enacted in 2001, and the Mining Law, enacted in 1999.
In the case of Bolivia, within the wave of political changes based on civil society since 2000, several political incidents, such as the enactment of the new Hydrocarbon Law in 2005, the emergence of Evo Morales, the first indigenous president in national history, in 2006, and the proclamation of the new Constitution in 2009, have accelerated the transformations of legal framework for the country. Regardless of international criticism of the Bolivia's enlargement of market obstructiveness built on resource nationalism, the country still has adhered to the direction of a state-oriented resource development.
Likewise, Ecuador, which has proven the sixth-largest natural gas reserves and the third-largest oil reserves in South America, has strengthen its resource nationalism on the basis of national sovereignty on natural resources since inauguration of Rafael Correa in 2007. Ecuador's new Mining Law of 2009 and the new Hydrocarbon Law of 2010 recognized nation's non-renewable natural resources (hydrocarbons and minerals) as a national strategic target, and elevated correspondingly state's control over them.
All three countries currently are not favorable to foreign investors in their resource development. Although the Investment Law of each country clearly indicates no sign of legislative discrimination against them, the actual laws in effect, such as the Hydrocarbon Law and the Mining Law, permits solely the state-owned companies to participate in the resource development activities.
It is, consequently, important to reduce investment risk that any of private investors or companies could face by means of achieving leading actions at the national level including inter-government agreements or joint-projects on resource development.
국문요약


제1장 서 론
1. 연구의 필요성과 목적
2. 연구의 범위와 보고서의 구성

제2장 베네수엘라
1. 국가개황
2. 자원현황 및 자원정책
가. 자원현황
나. 자원정책
3. 자원개발 주요 기관 및 권한
가. 탄화수소 자원개발 주요 기관 및 권한
나. 금속⋅광물 자원개발 주요 기관 및 권한
4. 자원개발 주요 법제 분석
가. 헌법
나. 탄화수소법
다. 광업법
라. 자원개발 관련 기타 법제

제3장 볼리비아
1. 국가개황
2. 자원현황 및 자원정책
가. 자원현황
나. 자원정책
3. 자원개발 주요 기관 및 권한
가. 탄화수소 자원개발 주요 기관 및 권한
나. 금속⋅광물 자원개발 주요 기관 및 권한
4. 자원개발 주요 법제 분석
가. 헌법
나. 탄화수소법
다. 광업법
라. 자원개발 관련 기타 법제

제4장 에콰도르
1. 국가개황
2. 자원현황 및 자원정책
가. 자원현황
나. 자원정책
3. 자원개발 주요 기관 및 권한
가. 탄화수소 자원개발 주요 기관 및 권한
나. 금속⋅광물 자원개발 주요 기관 및 권한
4. 자원개발 주요 법제 분석
가. 헌법
나. 탄화수소법
다. 광업법
라. 자원개발 관련 기타 법제

제5장 종합분석 및 정책적 함의
1. 베네수엘라
2. 볼리비아
3. 에콰도르
4. 투자자-국가 간 국제투자분쟁(ISD)에 대한 남미 3개국의 대응
5. 자원개발 관련 법제 3국 비교

참고문헌

부록
부록1: 베네수엘라 탄화수소법
부록2: 베네수엘라 광업법
부록3: 볼리비아 탄화수소법
부록4: 볼리비아 광업법
부록5: 에콰도르 탄화수소법
부록6: 에콰도르 광업법

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