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연구자료 인도의 산업발전전략과 이코노믹 거버넌스:한국과 인도 간 경제협력 강화에 주는 교훈과 함의 경제협력, 산업정책

저자 장지호, 김정렬, 조영희 발간번호 10-45 자료언어 Korean 발간일 2010.12.30

원문보기(다운로드:626) 저자별 보고서 주제별 보고서

1990년대 이후 가속화되고 있는 인도의 경제개혁은 외형적으로는 신자유주의적 경제정책을 지향하는 듯 보이지만, 이의 정책형성과 집행과정을 좀더 면밀히 살펴보면 경제발전에 있어서 두 가지 상반된 시각의 국가주도 발전모델과 신자유주의적 시장모델의 정책 레짐이 공존하고 있음을 알 수 있다. 다시 말해 최근 인도 정부가 추진하고 있는 신자유주의적 경제개혁정책은 시간의 흐름에 따라 심화되는 것이 아니라, 마치 진동 추의 반동과 같이 국가통제주의와 자유방임의 2개 축 사이를 반복하는 정책변동의 양상을 보이고 있다.
본 연구는 이러한 현상을 주목하고 인도의 산업발전전략을 둘러싼 이코노믹 거버넌스의 진화과정과 특징을 분석해 보았다. 본 연구의 주요  내용은 크게 네 부분으로 구분할 수 있는데, 첫째, 독립 이후부터 현재까지 거시적인 차원에서 인도 산업발전전략의 역사적 발전과정을 살펴보고 각 시기별 정책환경의 변화와 주요 정책변동 내용을 정리함으로써 시간의 흐름에 따른 이코노믹 거버넌스의 구조적 변화를 분석하였다. 둘째, 인도 산업정책의 주요 내용과 특징을 기업유형별(대기업과 중소기업), 산업유형별(제조업과 서비스업), 대외개방 및 경제 인프라 정책(대외개방, 인프라, 세금, R&D, 공기업, SEZ)으로 구분하고 각 영역별 이코노믹 거버넌스의 특징을 분석하였다. 셋째, 주요 경제발전 이론들을 검토하여 정부-기업 관계를 분석하기 위한 포괄성, 정보 공유성, 신뢰성, 투명성, 관료 자율성의 다섯 가지 기준을 도출하고, 이를 바탕으로 정부-기업 간 관계를 발전지향적 관계와 지대추구적 관계의 두 가지 유형으로 구분하였다. 넷째, 인도의 지방자치제도와 지방정부의 기능과 역할을 개괄적으로 살펴보고, 최근 지방분권화에 따른 정부간 관계의 변화와 이코노믹 거버넌스에 미치는 영향을 살펴보았다.
각 장별 주요 내용을 구체적으로 요약하면 다음과 같다. 먼저 제1장에서는 연구목적을 비롯한 전체적인 연구내용과 방향을 소개하였고, 제2장에서는 국가경제발전과 관련한 다양한 성장모델을 제시하는 경제발전 이론들을 정리하고 이를 바탕으로 본 연구의 분석틀을 도출하였다. 제3장에서는 독립 이후부터 현재까지 인도 산업발전전략의 역사적 발전과정을 네 시기로 구분하여 그 특징을 정리하였는데, 각 시기별 특징은 다음과 같다.
먼저 독립 이후부터 1970년대까지는 사회주의를 바탕으로 시장에 대한 극단적인 불신감이 내재되어 있었으며, 국가계획경제라는 이데올로기하에 적극적인 국가개입과 규제를 강화하는 정부우위의 이코노믹 거버넌스가 형성되었다. 그러나 이 전략은 결과적으로 낮은 경제성장뿐만 아니라 정치행정 시스템 전반에 걸쳐 부패를 확산시키는 결과만 가져왔다. 이어 1980년대는 사회주의 국가에서 경제성장 중심 모델로의 전환을 시도하면서 경제발전에 있어 국가의 역할을 재정립하고자 하였다.
이전 시기까지 정부는 기업을 통제의 대상으로 인식하였으나, 1980년대에 들어서면서 기업의 자율성을 확대하는 이른바 친기업적인 전략(pro-business strategy)을 지향함으로써 정부의 기업에 대한 인식과 태도에 변화가 생겼다. 그러나 이 시기의 산업발전전략은 경제발전을 위한 기존 국가역할의 변화를 시도했다기보다는 정치적 이해관계가 전제된 기업에 대한 시혜적인 정책에 가까웠다. 하지만 이 시기부터 인도의 이코노믹 거버넌스의 변화가 분명히 존재하였다고 볼 수 있으며, 실제 1990년대 대규모 경제개혁이 발생하는 제도적 기반이 형성된 시기라고 할 수 있다. 1990년대는 급격한 국내외 정책환경의 변화와 외환위기의 IMF의 금융구제체제로 들어서면서 인도 정부는 유례없이 높은 수준의 대외시장 개방과 각종 산업정책의 규제완화를 시도하면서 신자유주의적 경제자유화를 지향하는 친시장적 전략(pro-market strategy)을 추진하였다. 그러나 현재 인도는 경제개혁의 규모와 범위에 비해 의외로 높은 성과를 거두기 못하고 있는데, 이의 가장 큰 이유는 복잡한 정치체제와 이해집단의 갈등과 충돌로 인해 개혁의 집행과정에서 정책지연과 혼란이 지속되고 있기 때문이다. 어쨌든 이 시기의 경제개혁정책은 경제적 위기상황으로 우연하고 급작스럽게 발생한 정책변동이라기보다는, 이미 1980년대부터 축적된 정부의 친기업적인 태도변화가 지속적으로 누적되어 발생한 결과라고 보는 것이 더욱 적절하다고 할 수 있다. 2000년대 이후부터 현재까지는 1990년대의 신자유주의적 경제개혁과 산업정책이 지속적으로 추진되고 있으나, 정치적 이해관계로 인해 성장에 따른 재분배와 형평성의 문제가 주요 정책의제로 자주 등장하면서 경제발전과 친서민정책의 양립을 위한 이른바 포용적 성장전략(inclusive growth strategy)을 추진하고 있다.
제4장에서는 인도의 대기업과 중소기업 정책의 주요 내용을 정리하고 이코노믹 거버넌스의 특징을 살펴보았다. 우선 대기업의 경우, 정부는 그동안 국내기업에 대한 보호주의 전략을 약화시키고, 국제경쟁체제하에서 기업 경쟁력을 강화하고 도전적인 기업경영 마인드를 고취시키는 데 주력하고 있다. 그리고 인도의 대기업들 역시 경영실적이 부실한 계열사를 과감히 정리하고 새로운 기술개발과 경영관리 방식을 도입하는 등 경쟁력 강화를 위해 정부의 경제개혁에 적극적으로 대응해왔다는 평가를 받고 있다. 그러나 한편으로는 여전히 대외개방에 대한 두려움으로 인해 기존의 국내산업 보호정책을 유지하기 위하여 다양한 채널을 통한 로비활동과 정책압력을 지속하고 있다. 다음으로 중소기업 정책의 경우, 과거 마할라노비스 모델(Mahalanobis model)에 근거하여 전통적으로 소규모 기업은 반드시 보호받아야 한다는 검증되지 않은 이른바 보호주의 신드롬이 고착화되어 있다. 다른 국가의 산업화 과정에서도 이러한 현상은 종종 보이지만, 특히 인도의 소규모 가내수공업 분야에서는 이러한 산업보호주의 성향은 매우 강하게 나타나고 있다. 그러나 이러한 보호주의 정책은 인도의 영세-중소 기업들로 하여금 정부의 보호에 안주하고 스스로 발전하려는 의욕을 상실하게 하여 결국 중소기업의 성장역량과 외국자본과의 경쟁력을 저해하는 요인이 되고 말았다. 즉 인도의 중소기업은 형평성과 분배의 연속선상에서 논의되면서 보호주의 정책이 지속되다가 1990년대 이후 경제자유화 정책의 영향으로 부분적인 정책변동이 이루어졌다. 대기업이나 외국기업과의 협력을 통한 경쟁력 강화와 중소기업을 위한 신용대출 및 투자자본을 보다 용이하게 접근할 수 있는 다양한 정책과 제도들이 마련되고 있다. 그러나 여전히 사회적 기반의 다양화라는 맥락에서 중소기업 보호의 필요성을 강조되고 있으며, 정부의 중소기업 경쟁력강화정책도 영세규모 산업의 성장여건을 충분히 고려하지 못하여 정책 실효성이 낮다는 평가를 받고 있다.
제5장에서는 인도의 제조업과 서비스산업 정책의 주요 내용을 정리하고 이코노믹 거버넌스의 특징을 살펴보았다. 1990년대 경제개혁 이후 인도 정부는 제조업 분야를 육성하기 위한 적극적인 노력을 기울였으며, 그 결과 점차 성장세를 보이고 있다. 그러나 현재까지 제조업의 성장에 대한 평가는 의견이 분분한 상태이며 지역간 격차도 매우 심한 편이다. 이처럼 인도의 제조업의 발전이 기대만큼 성장하지 못하는 이유는 인프라, 자본, 기술력 등과 같은 자원부족이 원인이 될 수도 있지만, 제조업의 경우 대규모 투자가 이루어지는 개발정책이므로 그 이면에는 정부, 기업, 지역공동체, 시민단체, 언론 등 다양한 행위자들의 물질적ㆍ가치적 이해관계가 복잡하게 얽혀 있기 때문이다. 다음으로 서비스업의 경우 가장 대표적으로 IT 산업이 중점육성 산업이며, 소프트웨어 산업의 경우 1960년대 후반 국가안보와 관련한 사건에 의해 우연한 기회에 다소 즉흥적으로 등장하였으나, 1970년대 초반부터는 국가가 IT산업의 성장 잠재력을 인식하고 집중적으로 육성하여 성공적인 대표 국가산업으로 성장하였다. 특히 발전지향적인 정부-기업 관계를 형성한 성공사례로 평가받고 있으나, 실제 인도의 IT산업 정책의 발전과정을 살펴보면 정치적 이해관계로 인해 정부가 비일관적인 행태를 보이거나 기업과의 지대추구적 관계를 형성하는 경우도 나타났다. 또한 인도의 IT산업 부문은 정부규제가 가장 약한 영역으로 알려져 있지만, 사실은 초기단계에서는 상당수준의 국가개입이 존재하였음을 알 수 있었다.
제7장에서는 정부-기업 간 관계를 포괄성, 정보공유성, 투명성, 신뢰성, 관료자율성의 차원에서 분석하였는데, 먼저 포괄성의 경우 기업결사체의 활동을 중심으로 살펴보았다. 최근 산업정책을 둘러싼 다양한 이해집단들이 산업정책 결정에 영향을 미치기 위해 세력화하고 있는데, 이들 중 가장 조직화되고 정책 영향력이 확대되고 있는 집단 중 하나가 기업결사체다. 최근 인도의 가장 대표적인 기업결사체로는 FICCI, ASSOCHAM, CII가 있다. 이들은 친기업적인 정책을 유도하고 국가 혹은 지역적 수준에서 보다 자율적인 기업활동을 전개할 수 있는 기업적 환경을 마련하는 데 주력하고 있다. 그러나 1960~70년대 정부우위의 이코노믹 거버넌스 구조하에서는 기업결사체의 영향력이 그리 높지 않았을 뿐만 아니라, 정부-기업 간 관계가 신뢰가 아닌 지대추구 혹은 공모결탁의 관계에 바탕을 두는 경우가 많았다. 1980년대에는 정부의 친기업적인 태도변화를 보이기 시작하면서 기업결사체들은 보다 조직적이고 활발한 활동을 전개하였다. 단순히 기업의 맹목적인 이윤추구가 아니라, 정책변화에 적극적으로 대응하여 기업 스스로의 발전을 도모함으로써 보다 생산적인 정부-기업 간 관계형성과 발전에 긍정적인 역할을 하였다는 평가를 받고 있다.
다음으로 정보공유성과 관련하여 최근 인도 정부는 전자정부 프로젝트의 일환으로 National e-Governance Plan(NEGP)을 비롯한 다양한 정보통합 시스템을 구축하고 있는데, 이를 통해 기업들은 온라인을 통해 정부가 제공하는 기업활동과 관련한 다양한 서비스와 정보를 교환하고 제공받을 수 있다. 그러나 전자정부에 대한 고위정책결정자들의 정책의지 부재로 인해 실제로는 단순히 기술적인 조치이자 형식적인 정책에 불과하여 현장에서 잘 활용되지 않고 있으며, E-Readiness의 인프라 구축을 위해 데이터의 업데이트, 유저 프렌들리 환경조성, 전자정부의 역량강화를 위한 제도적 장치가 필요한 상황이다.
투명성과 관련하여, 1990년대 이전의 산업 라이선스 시스템하에서는 산업승인과 허가와 관련하여, 특정 기관이나 조직에 권한이 집중되면서 정책과정의 투명성 문제가 심각했었다. 기업인들은 델리의 정부청사 주변에 특정한 로비스트들을 배치하지 않으면 사업승인을 받지 못하는 지경이라고 푸념할 정도로 행정의 투명성문제를 끊임없이 지적하였다. 이처럼 정부의 의사결정을 둘러싼 비밀주의적인 환경은 정부에 대한 불신과 부패관행을 초래하였다. 1991년 이후 주식시장과 관련된 스캔들도 이러한 불투명한 정책결정에 근거한 것으로 소규모 투자자들 간에는 주식시장에 나도는 정보들에 대한 불신과 냉소가 증대되고 있었다.
이러한 가운데 최근 인도 정부는 정부-기업 간 정보공유와 투명성 제고를 위한 다양한 제도를 모색하고 있는데, 이들 중 하나가 시민들의 알 권리/정보법(right to information)의 제정이다. 그동안 국회의원이나 특정 정부기관에만 개방되었던 정보들을 일반대중에게도 공개하는 것으로, 재정관련 부처가 정보를 개방할 경우 자연스럽게 일반시민들의 대중감사를 받게 되어 정책의 투명성을 제고할 수 있을 것이다. 다음은 관료 자율성과 관련된 내용으로, 지난 40년간 인도의 기업들은 여전히 정부에 비해 약한 위상에 있으며, 비즈니스 엘리트들은 여전히 자신들을 위한 정치적 목소리를 크게 내지 못하고 정치인들이나 고위관료들의 눈치를 보는 처지에 가깝다고 할 수 있다. 그러나 경제자유화 정책의 가속화되면서 기업은 대규모의 자원과 자본을 보유하고 규제체제의 재분배 메커니즘하에서 효율적인 자원활용을 위하여 국가정책 결정과정에 적극적으로 참여하고 영향력을 확대하고 있으며, 국가도 기업의 의사를 최대한 반영하기 위한 노력을 지속하고 있다. 그러나 정부는 기업을 보호하고 이의 대가로 기업은 정치자금을 마련해주는 고질적인 정경유착으로 인해 관료자율성의 확보가 쉽지 않다. 이러한 정부-기업 간 관계는 행정개혁의 실패의 주요 원인이 되며 국가경제 발전에 가장 큰 걸림돌이 되고 있다.
마지막으로 제8장에서는 인도의 지방자치제도와 지방정부의 기능과 역할을 개괄적으로 살펴보고, 최근 지방분권화에 따른 정부간 관계의 변화와 이코노믹 거버넌스에 미치는 영향을 살펴보았다. 인도는 기본적으로 중앙정부의 권한이 강한 편이지만, 경제개혁 이후 지역개발과 산업정책에 관한 주정부의 권한과 역할을 더욱 확대되고 있다. 또한 인도는 각 지역별 정치적ㆍ경제적ㆍ문화적 특성이 차이가 있어 지역주의 양상이 강한 편이며, 특히 부족단위의 소규모 지역공동체의 영향력이 정책집행에 상당한 영향을 미치고 있다. 이러한 상황에서 중앙정부의 경제자유화 정책이 성공하기 위해서는 주정부를 비롯한 지방정부와의 협력적인 관계형성이 필수적이다. 그러나 현재 각 주정부의 인프라와 거버넌스의 역량의 차이는 천차만별이며, 대부분의 경우 중앙정부와 주정부 간의 갈등과 정책혼란을 겪고 있기 때문에 지역개발사업에 지연을 초래하고 있으며, 발전지향적인 이코노믹 거버넌스는 다소 요원한 상태라고 할 수 있다.
This study analyzes the historical transformation of Indian industrial development strategies in terms of structural characteristics of Indian economic governance. Especially, government-business relations of Indian economic governance are examined in detail based on five standards to determine the relations: conclusiveness, information sharing, trust, transparency, bureaucratic discretion. Further, local governments' authorities, functions, and roles within the Indian economic governance, in addition to those of federal government and businesses, are also researched with regard to their interactions for economic policy-making. Besides, several factors to affect the governance such as industrial types and specific policy areas are considered so as to minimize possible biases. This study shows that Indian economic reform has been significantly affected by government-led economic development plans, though Indian government has accentuated neoliberal economic policies. In other words, two distinctive and conflicting policy ideas have been dominant simultaneously in deciding Indian economic development strategies. The most critical reason for this phenomenon is highly localized and multi-layered political system of India. The complicatedly tangled interest battles of the country over industrial policies have hindered consistent policy implementation as well as have caused serious (re)distributional problems. Moreover, strong socialistic tradition and remarkable political power of lower income groups have exacerbated situations in accelerating neoliberal schemes. As a result, Indian economic reforms have swung between governmental intervention and marketization, rather than have been totally based on neoliberal ideology.

국문요약 


제1장 서론 
1. 연구목적과 필요성 
2. 연구범위와 보고서의 구성 


제2장 경제발전 이론과 이코노믹 거버넌스의 유형 
1. 신고전파 경제이론: 정부-기업 간 지대추구적 관계 
가. 지대추구론(Rent-Seeking Theory) 
나. 약탈적 국가론(Predatory State Theory) 
2. 발전국가론: 정부-기업 간 발전지향적 관계 
가. 사적이익 관리론(Private Interest Government) 
나. 연계된 자율성 이론(Embedded Autonomy) 
3. 이코노믹 거버넌스 분석모형 


제3장 산업발전전략의 역사적 전개과정과 이코노믹 거버넌스 
1. 독립 이후~1970년대: 사회주의 국가주도 전략  
2. 1980년대: 친기업적인 전략(Pro-Business Strategy) 
가. 1980년대 경제개혁의 주요 내용과 특징 
나. 정부-기업 간 관계의 변화 
다. 1980년 경제개혁의 의미와 성과 
3. 1990년대: 친시장적인 전략(Pro-Market Strategy) 
가. 1990년대 경제개혁의 주요 내용과 특징 
나. 정부-기업 관계의 변화 
다. 1990년대 경제개혁의 의미와 성과
4. 2000년~현재: 포용적 성장전략(Inclusive Growth Strategy) 


제4장 기업유형별 산업정책과 이코노믹 거버넌스 
1. 대기업 정책과 이코노믹 거버넌스의 변화  
가. 대기업 정책의 주요 내용과 특징 
나. 주요 대기업의 대응전략 변화 
다. 대기업 정책의 이코노믹 거버넌스
2. 중소기업 정책과 이코노믹 거버넌스의 변화 
가. 중소기업의 현황과 성과 
나. 중소기업 정책의 주요 내용과 특징 
다. 중소기업 정책의 이코노믹 거버넌스 


제5장 산업유형별 산업정책과 이코노믹 거버넌스
1. 제조업 정책과 이코노믹 거버넌스의 변화 
가. 제조업의 현황과 성과 
나. 제조업 정책의 주요 내용과 특징 
다. 제조업 정책의 이코노믹 거버넌스 
2. 서비스산업 정책과 이코노믹 거버넌스 
가. 서비스산업의 현황과 성과 
나. 서비스산업 정책의 주요 내용과 특징 
다. 소프트웨어 산업의 발전과정 
라. 정보통신 인프라 
마. 서비스산업 정책의 이코노믹 거버넌스 


제6장 대외개방 및 경제 인프라 정책과 이코노믹 거버넌스 
1. 대외개방정책과 이코노믹 거버넌스 
가. 대외개방정책의 현황 
나. 대외개방정책의 성과 
2. 인프라 정책과 이코노믹 거버넌스  
가. 인프라 정책의 주요 내용 
나. 인프라 구축을 위한 파트너십  
3. 세금정책과 이코노믹 거버넌스 
가. 복잡하고 비체계적인 세금체계 
나. 간접세의 중복구조 
다. 부가가치세(VAT) 
라. 면세구조 
4. R&D 정책과 이코노믹 거버넌스 
가. R&D 정책의 주요 내용 
나. R&D 정책의 문제점과 장애요인 
5. 공기업 정책과 이코노믹 거버넌스 
6. SEZ 정책과 이코노믹 거버넌스 
가. SEZ의 주요 내용 
나. SEZ를 둘러싼 논쟁과 정책갈등 


제7장 정부-기업 간 관계와 이코노믹 거버넌스 
1. 포괄성 
가. 기업결사체의 등장 배경과 주요 활동 
나. 기업결사체의 정책 영향력과 경제개혁에 대한 태도 
2. 정보공유성 
가. Public Accountability Information Systems(PAIS) 
나. e-Biz 프로젝트 
3. 투명성 
가. 사업승인 및 허가제도와 부패 
나. 정보공개와 투명성 
다. 모니터링과 규제완화를 통한 투명성 제고 
라. 개방된 정부(Open Government) 
4. 신뢰성 
가. 관료부패 
나. 관료부패와 부패방지제도의 실효성  
다. 부패방지제도의 낮은 실효성의 원인 
라. 정치적 분권화와 부패의 관계 
5. 관료 자율성 
가. 관료 자율성의 형성과정 
나. 관료와 기업에 대한 평가와 위상 


제8장 정부간 관계와 이코노믹 거버넌스 
1. 중앙정부-주정부 간 관계 
가. 정부간 관계에 대한 헌법규정 
나. 시대별 정부간 관계의 변화와 발전과정 
2. 지방정부: 판차야트 라지(Panchayat Raj) 
가. 농촌지역의 자치정부(Rural Local Government)
나. PRI 권한 강화를 위한 3개의 F's 이양 
다. 지역 부족사회와 주정부 간 관계 
라. 지방정부에 대한 주정부의 분권화 수준 차이 
3. 지방자치와 관련된 제도들 
가. 기획위원회와 재정위원회의 분권화 정책
나. 중앙정부와 주정부 간의 협의체 
다. 회계 및 감사제도 
라. 산업발전 규제법 
4. 정부간 관계와 이코노믹 거버넌스 
가. 인도의 지역주의 
나. 지역간 경제발전의 격차 
다. 서벵갈 지역 사례-정부간 관계의 변화
라. 정부간 관계와 이코노믹 거버넌스


제9장 결론 
1. 연구요약
2. 한국과 인도 간의 경제협력 강화를 위한 정책적 함의 


참고문헌 


Executive Summary 

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