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중장기통상전략연구 미·중 전략경쟁하 WTO 다자체제의 전망과 정책 시사점 다자간협상, 무역정책

저자 송유철, 강인수, 이호생 자료언어 Korean 발간일 2021.12.29

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   2021년 12월 현재 상당수 국가가 WTO 가입을 추진하고 있다. 이는 아직도 다자무역체제로서 WTO의 역할에 대한 기대가 남아 있다는 것을 의미한다. 하지만 WTO가 앞으로 특히 코로나19로 발생한 여러 문제를 포함한 새로운 세계무역질서 아래에서 효력을 유지하려면 여러 가지 문제를 해결해야 한다. 
   또한 중국의 세계경제체제 편입에 따른 세계무역시스템의 긴장을 완화하는 것도 WTO가 해결해야 할 과제이다. 예를 들어 기존 WTO 규정이 지식재산권, 국유기업 및 산업보조금과 관련하여 중국이 야기하는 문제를 다루기에 부적절하다는 미국과 유럽연합(EU)의 주장을 해결하는 방안을 만들어야 한다. 미국과 EU는 이 문제를 처리하기 위해 양자 및 지역무역협정에 점점 더 의존하고 있어 개방형 복수국간 협정을 확대하는 것도 대안이 될 수 있다.
   세계경제에서 차지하는 비중을 고려할 때 중국은 WTO 개혁에서 잠재적으로 중요한 역할을 할 수 있다. 중국의 WTO 개혁에 대한 제안은 상소기구의 교착상태를 해결하고 어업 및 전자상거래에 대한 협상을 우선순위로 추진할 것을 표명하고 있다. 하지만 국유기업과 관련하여서는 공정한 경쟁에 대한 모호한 약속을 반복하고 회원국 간 개발모델의 다양성을 존중해야 한다고 강조하는 한계를 보이고 있다.
   중국은 또한 자국을 미국을 대신할 세계무역체제의 수호자로 자처하면서 WTO 개혁에 대해 다른 국가들과 협력하려는 노력을 보이고 있다. 그러나 글로벌 경제에서 중국의 비중 확대와 특유한 경제 모델에 비추어 볼 때, 핵심 질문은 WTO 규정이 서구 선진국과는 본질적으로 다른 중국의 경제체제를 수용할 수 있는 방식으로 업데이트되고 시행될 수 있는지이다. 해결책은 중국 경제시스템의 본질을 바꾸는 것이 아니라 두 시스템이 상호 작용할 수 있도록 하는 시행 가능한 규칙을 만들어내고 세계무역체제 내에서 WTO의 핵심적 역할을 재확인하는 것이어야 한다.
   전자상거래가 세계경제에서 점점 더 중요한 역할을 할 것이라는 데 동의한 WTO 회원국은 1998년부터 세계 전자상거래와 관련된 모든 무역 관련 문제를 검토하기 위한 작업 프로그램을 설립하였다. 특히 코로나19가 전자상거래로의 전환을 가속화함에 따라 온라인 거래를 규제하는 규칙이 앞으로 그 어느 때보다 중요해질 것이다. 그러나 상품 및 서비스 무역과 달리 국가 간 전자상거래에 적용되는 국제 규칙은 거의 없다. 따라서 단기적으로 전자상거래 이니셔티브의 상황을 점검하고 협상 프로세스 및 향후 작업에 대한 로드맵에 동의하는 데 집중하며, 중장기적으로는 협상을 위한 구체적인 조문을 발전시키고 전자상거래 규칙에 대한 부분적 합의에 도달하는 방향으로 노력하는 것이 현실적인 접근방법이 될 수 있다.
   무역과 투자는 밀접하게 연결되어 있지만, WTO는 투자 문제를 불완전하게 처리하며 출범하였다. WTO에서 투자 보호 및 자유화에 관한 규칙을 협상하려는 다자간 시도는 결실을 보지 못했고 결국 2004년부터 투자는 WTO 협상의제에서 제외되었다. 그러나 많은 국가가 양자간 투자협정이나 양자 및 지역 자유무역협정의 장(Chapter)에서 투자 조항을 다루고 있다. 또한 WTO에 투자를 포함시키려는 시도 역시 새로이 추진되고 있다. 이러한 논의는 투자 촉진에 초점을 맞추고 시장접근, 투자 보호 및 투자자-국가 분쟁해결과 같은 합의가 어려웠던 문제를 배제함으로써 성공 가능성도 전망되고 있다.
   WTO 농업 협정을 개선하려는 논의도 진행되고 있다. 농업 무역을 더욱 공정하고 경쟁력 있게 만들기 위한 노력이 지속되고 있는데 농산물 교역을 왜곡하는 보조금과 높은 무역장벽의 개혁을 목표로 하고 있다. 2015년 WTO 회원국은 농산물 수출보조금을 폐지하기로 약속하였고 코로나19하에서 더욱 중요해진 식량 안보를 위한 공공 비축 문제에 대한 해결책을 도출하기로 합의하였다. 그리고 개발도상국을 위한 특별 보호 장치와 면화 무역에 관한 규범을 개발하는 것도 합의하였다. 차기 WTO 각료회의는 이러한 분야에서 진전을 보여주는 하나의 이정표가 되어야 할 것이다. 특히 농업 분야에서 개발 문제와 개발도상국에 관한 특별대우는 2001년 DDA 협상이 출범한 이래 WTO 작업의 중요한 분야 중 하나였다. 한국은 2019년 더는 개도국 지위를 유지하지 않겠다고 발표한 바 있다. 물론 현재 WTO 내에서 협상이 진행되고 있지는 않지만, 한국이 농업 분야에서 개도국 지위를 유지하지 않을 때 발생할 수 있는 문제점에 대한 사전적 분석과 대응이 필요한 시점이다.
   WTO는 UN 지속가능한 개발 목표와 파리기후협정의 목표를 달성하는 데 중요한 역할을 할 수 있다. WTO 회원국은 다양한 무역의 지속가능성 문제에 대해 논의해 왔다. 합의 가능성이 있으며 코로나19 위기의 녹색 회복(green recovery)에 상당한 기여를 할 수 있는 분야는 다음과 같다. 첫째, WTO 회원국은 어업에 대한 보조금을 제한하는 협정 체결, 둘째, WTO의 화석연료 보조금 개혁 역할 수행, 셋째, WTO 회원국의 EGA 협상타결 노력 등이다. 
   무역정책과 환경 및 노동 기준과 같은 비교역적 문제 사이에는 연관이 많다는 것이 오랫동안 인식되어 왔다. 그러나 비교역적 문제가 WTO 협상과 연결되어야 하고 WTO 규칙 및 규율의 대상이 되어야 하는지에 대해서는 의견 차이가 많다. 비교역적 문제를 무역과 연결하려는 과거의 노력은 규정 준수 및 집행을 장려하기 위해 추구되었다. 전통적으로 강제하기 어려운 비교역적 문제를 세계무역 시스템과 연결하는 방안으로 분쟁해결 메커니즘을 활용해 왔는데 WTO 상소기구 위기가 계속되면서 이러한 해결방법은 실효성을 잃게 되었다. 또한 비교역적 문제와 관련하여 WTO 체제는 한계가 있다. 특히 SDG의 목표달성과 관련한 WTO의 역할에 관해서는 세심한 조정이 필요하다. 연계가 너무 약하면 WTO는 핵심적인 글로벌 과제를 해결하려는 노력과 관련이 없게 될 위험을 안게 된다. 하지만 연계가 너무 과도해지면 이미 문제를 겪고 있는 WTO가 과중한 부담을 지게 될 가능성이 커지게 된다. 가장 좋은 방법은 새로운 규칙을 만드는 데 집중하기보다는 정책 일관성과 이해관계자 간의 상호작용 증가에 초점을 맞추는 것이 될 수 있다.
   WTO는 회원국이 주도하는 기구이기 때문에 개혁은 회원국 정부에 의해 결정되어야 한다. 따라서 WTO 개혁에 관한 논의와 개혁 과정을 진행하려면 정책 입안자들에 대한 국내 지원은 반드시 필요하다. 
   WTO 개혁이 중요한 문제로 대두되고 있으나 WTO 현대화는 하나의 패키지로 달성되기는 어려울 것이다. WTO 개혁에는 다양한 문제에 대한 논의와 이해관계자들의 참여가 필수적이고 많은 노력과 시간이 필요하다. 새로운 사무총장 역시 WTO 개혁이 필요함을 수시로 강조하고 있고 미국에서도 새로운 행정부가 출범함에 따라 태도의 변화를 기대해 볼 수도 있다. 코로나19 위기는 그 대처 과정에서 WTO가 제대로 기능할 수만 있다면 WTO에 새로운 동력을 제공할 수도 있을 것이다. 그러나 지나친 기대는 금물이다. 트럼프 행정부가 취한 태도와 달리 바이든 행정부는 국제적 동맹 관계를 중시하는 방향으로 나아가고 있다. 따라서 WTO 상소기구를 개혁하기 위해 미국이 해결책에 대한 명시적인 제안을 제시하거나 최소한 수용 가능한 상소기구의 변경 사항을 설명하면 상소기구 개혁문제는 성공 가능성이 높아질 것이다. 
   이러한 상황하에 어떠한 정책대응을 해나가야 하는 것은 다자무역체제의 이익을 누려온 우리에게는 매우 중요한 문제이다. 특히 한국은 미국과 중국 사이에서 정책을 선택하여야 하는 기로에 서 있다고 할 수 있다. 미국은 바이든 행정부의 동맹강화전략에 따라 한국에 선택을 요구할 것이고 대중 경제 의존도가 높은 한국으로서는 의사결정이 매우 어려울 수밖에 없다. 
   As of December 2021, a significant number of countries are pursuing membership in the WTO. This means that there are still expectations for the role of the WTO as a multilateral trading system. However, several issues must be addressed for the WTO to remain effective in the future, especially under the new world trade order, including those caused by COVID-19. Therefore, WTO member states will have to strike a balance between negotiating on 21st century issues and tackling long-standing trade-related unresolved issues such as agriculture and development. In addition to these practical problems, the WTO must also address institutional problems.
   In addition, alleviating tensions in the world trade system following China's incorporation into the world economic system is a task that the WTO must solve. For example, it will have to come up with a way to address US and EU claims that existing WTO rules are inadequate to address China's problems with intellectual property rights, state-owned enterprises and industrial subsidies. As countries like the United States increasingly rely on bilateral and regional trade agreements to better address this issue, an alternative is to address them through open plurilateral agreements.
   Given its share in world trade and the global economy, China could potentially play a significant role in WTO reform. China has been involved in WTO reform discussions. China's proposals for reform in the WTO indicate that it will resolve the deadlock in the Appellate Body and prioritize negotiations on subsidies for fisheries and e-commerce. However, with respect to state-owned enterprises, it has limitations in repeating vague promises of fair competition and emphasizing the need to respect the diversity of development models among member countries.
   China is also showing efforts to cooperate with other countries on WTO reform, claiming to be the defender of the world trade system on behalf of the United States. However, in light of China's growth and economic model in the global economy, a key question is whether WTO rules can be updated and implemented in a way that accommodates two fundamentally different economic systems. The solution does not lie in changing the nature of China's economic system. Rather, it should be about creating enforceable rules that allow the two systems to interact and reaffirming the key role of the WTO within the world trade system.
   Since 1998, WTO member states, agreeing that e-commerce will play an increasingly important role in the global economy, have established a working program to review all trade-related issues related to global e-commerce. The rules governing online transactions will become more important than ever, especially as COVID-19 accelerates the transition to e-commerce. However, unlike trade in goods and services, few international rules apply to e-commerce between countries. Therefore, a realistic approach could be to focus on reviewing the status of e-commerce initiatives and agreeing on a roadmap for the negotiation process and future work, in the short term, while focusing efforts toward developing specific texts for negotiations and reaching partial agreement on the rules of e-commerce in the medium to long term.
   Although trade and investment are closely linked, the WTO was launched with an incomplete treatment of investment issues. Multilateral attempts to negotiate rules on investment protection and liberalization in the WTO failed, and in 2004 investment was removed from the WTO negotiation agenda. However, many countries deal with investment provisions through bilateral investment agreements or chapters of bilateral and regional free trade agreements. A new attempt to include investment in the WTO began in the form of “structured discussions with the aim of developing a multilateral framework on investment facilitation” among more than 70 WTO member states. These discussions are projected to have a greater chance of success than past efforts by focusing on facilitating investment and excluding issues that have been difficult to reach consensus, such as market access, investment protection, and resolution of investor-state disputes.
   Discussions are also underway to improve the WTO Agricultural Agreement, which came into force in 1995. Policy makers continue to work to make agricultural trade fairer and more competitive, aiming to reform subsidies and high trade barriers that distort agricultural trade. In 2015, WTO member states committed to abolish agricultural export subsidies and agreed to find solutions to the problem of public stockpiling for food security, an issue that needs renewed attention under COVID-19. It was also agreed to develop special safeguards for developing countries and agreements on cotton trade. WTO member states continue to negotiate on these issues. The next WTO Ministerial Meeting should be a milestone for progress in this area. Improving notification obligations on agriculture is also an important task. Especially in the agricultural sector, special treatment for development issues and developing countries has been one of the most important areas of WTO work since the Doha Development Agenda was launched in 2001. However, in order to advance the discussion, the problem of developing country status will need to be addressed. Korea announced that it would no longer maintain its developing country status in 2019. Of course, negotiations within the WTO are not currently underway, but it is time to analyze and respond in advance to problems that may arise when Korea does not maintain its developing country status in the agricultural sector.
   Trade and the WTO can play an important role in achieving the UN Sustainable Development Goals and the Paris Agreement goals. WTO members have been discussing various trade sustainability issues, and areas that are likely to reach agreement and that can make a significant contribution to the green recovery of the COVID-19 crisis include: first, the WTO member countries concluded an agreement to limit subsidies for fisheries; second, the WTO played a role in reforming fossil fuel subsidies; and third, the WTO member states made efforts to reach an EGA negotiation.
   It has long been recognized that there are many links between trade policy and non-trade issues such as environmental and labor standards. However, there are many differences of opinion as to whether non-trade issues should be linked to WTO negotiations and subject to WTO rules and regulations. Past efforts to link non-trade issues to trade have been pursued to encourage compliance and enforcement. Traditionally, dispute resolution mechanisms have been used as a way to link non-trade issues that are difficult to enforce with the global trade system, but as the WTO Appellate Body crisis continues, these resolution methods lose their effectiveness. Also, there are limits to what the WTO can and should do with respect to non-trade issues. In particular, the WTO's role in achieving the SDG goals requires careful adjustment. If links are too weak, the WTO risks becoming irrelevant in its efforts to address key global challenges. However, if the linkage becomes too excessive, the possibility of overburdening the already troubled WTO increases. The best bet may be to focus on increasing policy coherence and interaction between stakeholders rather than focusing on creating new rules.
   Since the WTO is a member-driven body, reforms must be decided by member governments. Therefore, domestic support for policy makers is necessary in order to proceed with the discussion and process on WTO reform. 
   WTO reform is an important issue. However, WTO modernization will not be provided in a single package, and discussion of various issues and participation of stakeholders is essential. WTO reform will require a significant amount of effort and time. The new secretary-general is also frequently emphasizing the need for WTO reform, and as a new administration is launched in the United States, a change of position can be expected. If the WTO can function properly in the process of coping with COVID-19, the COVID-19 crisis may provide new impetus to the WTO. While we cannot expect too much, if the US makes an explicit proposal for a solution to reform the WTO Appellate Body, or at least explains acceptable changes to the Appellate Body, the chances of success are high.
   Under these circumstances, what kind of policy response Korea should take is a very important issue, because Korea has enjoyed the benefits of the multilateral trading system. In particular, it can be said that Korea is at a crossroads where it has to make a policy choice between the United States and China. According to the Biden administration's strategy to strengthen alliances, the US will demand a choice from Korea, and it will inevitably be very difficult for Korea, which is highly dependent on the Chinese economy, to make a decision.
국문요약

제1장 서론

제2장 미·중 무역전쟁 2.0 현황과 전망
1. WTO 위기와 미·중 갈등
2. 중국의 부상: ‘중국제조 2025’와 국유기업
3. 트럼프 시대의 미·중 무역전쟁
4. 새로운 국면에 들어선 미·중 무역전쟁
5. 미·중 정상회담과 중국의 역사결의
6. WTO 개혁과 중국

제3장 WTO 다자체제의 변화 및 재편 방향 전망
1. 모니터링 절차의 개선
2. 분쟁해결기구의 유지 및 강화
3. 21세기 새로운 무역규정의 제정
4. 환경: 기후변화 관련 무역조치
5. 전자상거래(디지털 무역)

제4장 정책 시사점
1. 복수국간 협정의 활용
2. 미국과 중국의 주장을 고려한 개혁방안의 마련
3. 코로나19의 의미
4. WTO 협상 기능의 강화
5. 투명성 및 통보의무와 개도국 지위 문제의 해결

제5장 결론

참고문헌

Executive Summary

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