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연구보고서 포스트 코로나 시대의 아세안 공동체 변화와 신남방정책의 과제 경제협력, 국제정치

저자 라미령, 최인아, 정재완, 신민금, 김형종 발간번호 21-04 자료언어 Korean 발간일 2021.12.30

원문보기(다운로드:683) 저자별 보고서 주제별 보고서


   아세안은 2015년 아세안 공동체를 출범시키고 정치·안보, 경제, 사회·문화 영역에서 역내 통합을 추진해왔으나, 미·중 전략경쟁 심화 및 코로나19 확산 등대내외 환경 변화로 인해 새로운 도전과제에 직면하고 있다. 특히 코로나19는 아세안의 정치·안보, 경제, 사회·문화 전반에 걸쳐 광범위한 영향을 미치고 있으며, 이러한 영향은 당분간 지속될 것으로 예상된다. 이는 아세안 공동체 추진에 상당한 부담이 될 것으로 보이며, 이에 따라 향후 한-아세안 협력에도 변화가 요구된다.
   아세안 공동체의 목표와 가치는 한국 신남방정책의 비전과 긴밀히 연계되어 있다. 아세안의 사회·문화 공동체(ASCC: ASEAN Socio-Cultural Community), 정치·안보 공동체(APSC: ASEAN Political-Security Community), 경제 공동 체(AEC: ASEAN Economic Community)는 각각 신남방정책의 사람(People), 평화(Peace), 상생번영(Prosperity) 공동체에 대응되며, 각 공동체의 변화는 한-아세안 협력 방향에도 영향을 줄 가능성이 크다. 이에 본 연구는 3대 공동체 모두를 포괄하는 연구를 수행, 이를 종합하여 신남방정책에 시사점을 제공하고자 하였다.
   본 보고서의 제2장에서는 2015년 발표된 AEC, APSC, ASCC 청사진 2025 의 목표와 주요 내용을 소개하고, 이를 추진하기 위한 아세안의 이행 메커니즘을 살펴보았다. 분석 결과에 따르면 아세안 공동체 추진체계하에서는 공동체의 성공적 이행 여부가 개별 회원국의 의지에 크게 좌우되는 것으로 나타난다. 추진과제의 이행은 대체로 법적 구속력 없이 회원국의 자발적 의지에 따라 이루 어지기 때문에 회원국의 정책 추진 의지와 실행력에 따라 추진 속도가 달라진 다. 또한 정치·안보, 경제, 사회·문화의 3개 축으로 구분된 공동체는 교차 분야 (cross-pillar)에 효율적으로 대응하기 어렵다는 근본적인 한계를 지닌다. 특히 코로나19가 가져온 변화는 범분야에 걸쳐 일어나고 있어 이에 대한 신속 하고 포괄적인 대응이 쉽지 않을 것으로 예상된다.
   아세안은 코로나19 대응에 지역 차원의 노력이 필요함을 인지하고 있으나, 개별 국가들의 제한된 자원과 역량 탓에 실질적인 협력이 이루어지지 못한 것으로 보인다. 실제로 아세안 차원의 코로나19 대응을 살펴보면 정보공유, 제도 협력 수준이며 역내외 대화상대국, 개발협력 파트너, 국제기구 등의 지원을 강조하고 있는 것을 알 수 있다. 한편 의미 있는 지역적 차원의 대응도 있었는데, 제37차 아세안 정상회의에서 채택된 아세안포괄적회복프레임워크(ACRF: ASEAN Comprehensive Recovery Framework)이다. ACRF는 아세안 차원의 코로나 탈출전략으로, 코로나19를 극복하기 위한 구체적인 이행계획을 포함하고 있다. ACRF가 ‘아세안이 이미 추진하고 있는 각종 전략이나 정책을 정리한 것에 불과하다’는 평가도 존재하지만, 아세안이 비교적 신속히 지역 차원의 협력을 추진했다는 점에서 코로나19 이후 공동체 이행에 대한 긍정적인 전망을 가능하게 한다.
제3장에서는 아세안 경제 공동체의 통합성과를 평가하고, 코로나19로 인해 아세안이 직면하게 된 도전과제를 살펴본다. 중간평가보고서(Mid-Term Review)에 따르면 AEC 2025는 비교적 가시적인 성과를 거둔 것으로 보인다. AEC 2025의 ‘고도로 통합·결합된 경제’ 목표의 경우 약 92%에 해당하는 행동 계획을 이행하였거나 이행 중인 것으로 나타난다. 하지만 92%라는 수치는 경제 통합 조치의 이행이라는 측면에서 본 성과이며, 본 보고서에서 수행한 실증분석과 GVC 분석결과에 따르면 경제지표상의 성과는 미미한 것으로 나타난다.
   아세안 역내 GVC의 형태는 회원국이 어떤 산업에 외국인직접투자를 통해 유치하느냐에 따라 상당 부분 결정되고, 아세안의 경제 공동체는 이를 보조하는 역할에 머무르는 것으로 보인다. 아세안 역내국간 생산연계는 아세안-역외국 간 생산연계 수준에 비해 상당히 낮은 것으로 분석된다.
   코로나19 이전부터 시작된 GVC의 구조적 변화는 코로나19를 계기로 그 속도가 빨라질 것으로 예상된다. 향후 중국의 쌍순환 발전전략에 따라 중국 내 공급사슬이 공고화될 경우 아세안의 GVC 참여는 더욱 약화될 수 있고, 중국의 소비시장으로 기능하게 될 수 있다. 미·중 통상분쟁이 심화됨에 따라 중국에 위치한 기업들이 아세안으로 이전할 수도 있으나, 아세안 회원국간 생산연계가 심화되지 않는 이상 주변국들의 자국 산업정책에 의해 지속적으로 위기에 노출될 가능성이 존재한다.
   제4장에서는 정치·안보 공동체의 이행 성과를 분석하고, 코로나19 이후의 아세안 정치·안보 공동체 전망을 살펴보았다. 중간평가보고서에 따르면 APSC 2025의 총 290개 활동계획 중 96%가 이행을 완료했거나 이행 중인 것으로 나타난다. 그러나 APSC 청사진의 추상적인 활동계획과 객관적 평가에 대한 방법론 부재 등을 고려할 때 중간평가가 제시한 96%의 이행 성과를 APSC 공동체의 완성도로 보기에는 무리가 있다. APSC 청사진의 4대 중점 목표 자체 또한 근본적인 한계를 내재하고 있는데, APSC 이행이 아세안 역외 변수에 의해 좌우될 여지가 높다는 점이다. APSC가 추구하는 ‘아세안 중심성 유지’, ‘역내 갈등의 평화적 관리’ 등은 아세안의 자체적인 노력과는 별개로, 역외 국가들의 인정과 협력이 요구되기 때문이다. 또한 아세안의 ‘내정불간섭’ 원칙과 맞물려 공동체 진전을 위한 법적·제도적 조치를 강제하기 어렵다는 현실적인 한계가 존재한다.
   APSC의 경우 코로나19가 그 진전에 직접적으로 영향을 미쳤다고 보기는 어렵다. 하지만 팬데믹은 기존의 APSC 추진을 저해하는 요소들을 더욱 부각시키는 계기로 작용했다. 팬데믹으로 인한 미·중 갈등 가속화는 아세안 내부 분열을 촉진하고 아세안 중심성을 위협하는 요인이 되었으며, 아태 지역협력을 이끌어왔던 아세안 중심의 다자협력체제에도 영향을 주고 있다. 미·중 간 상호견제를 위한 소다자협의체 발전은 그간 역내 안보협력의 장을 제공해왔던 아세 안을 우회한다는 점에서 아세안 중심성을 약화시킬 여지가 크다. 아세안 중심 성을 인정받으며 지역 다자협력을 이끌기 위해서는 회원국간 분열을 극복하고 내적 응집력을 강화할 필요가 있다.
   한편 팬데믹 대응을 위한 정부의 비상사태 조치들은 이미 심화되고 있던 동남아의 권위주의를 더욱 강화시켰다. 이러한 상황에서 회원국 민주주의 이행을 위한 아세안 차원의 노력은 점점 더 기대하기 어려워졌으며, 더 나아가 미얀마 쿠데타 문제는 국제사회에서 아세안의 역할을 증명해야 하는 새로운 시험대가 되고 있다.
   제5장에서는 사회·문화 공동체의 이행 성과를 분석하고, 코로나19 이후의 아세안 사회·문화 공동체가 직면한 현안을 살펴보았다. 중간평가보고서에 따르면 ASCC 청사진 2025 달성을 위한 활동계획의 이행률은 72%이고, 아세안은 전체 활동계획의 25%를 완료한 것으로 나타난다. 다만 활동계획 리스트가 공개되지 않아 이행률만으로는 어떤 사업들이 추진되고 있는지 알 수 없는 문제가 있다.
   ASCC는 광범위한 협력분야를 포함하고 있으나 이를 포괄하는 추진체계가 부재한 상황이며, 자체적인 추진 동력을 확보하기 어려운 상황이다. ASCC의 분야는 본질적으로 국가 수준의 문제로 인식되는 경향이 있어 공동체 추진에 한계로 작용한다. 개별 국가 차원에서 진행되는 사회·문화 공동체의 이행은 사실상 아세안 차원의 추진 과정에서 제외되며, 실제 이행과 관련한 통계 및 자료의 집계를 어렵게 한다. 또한 개별 국가 정책은 아세안 공동의 목표보다 자국의 발전에 집중하게 되므로 이는 ASCC 추진에 구조적인 제약요건으로 작용한다.
더욱이 ASCC의 과제는 빈곤, 환경, 교육, 보건 관련 인프라 구축 등 막대한 재원이 소요되고 단기간에 달성이 어려운 현안들이어서 대부분의 아세안 회원국이 감당하기 어려운 것이 현실이다. 중간보고서 또한 이러한 문제점을 지적하고 있으나 해결책을 제시하지 못하고 있으며, ASCC의 성과 또한 결과보다는 ‘과정’에 집중하고 있다. ASCC의 이행과 평가의 핵심이 지역 차원과 국가 차원임에 반해 그 추동력은 오히려 국제 차원에서 비롯되는 양상을 보인다. 실제로 ASCC는 국제기구의 주요 지표를 KPI로 활용하고 있으며, 지속가능개발목표(SDGs)와 적극적인 연계를 모색하고 있다. 이는 ASCC의 동기 부여가 될 수 있다는 긍정적 효과가 있는 반면 개별 국가가 SDGs 이행을 우선시하게 될 가능성이 있다. ASCC는 아세안 공동체의 추진에 있어 핵심 기반인 정체성 형성과 공유를 궁극적인 목표로 한다. 이러한 목표에 따라 ASCC 2025는 보건, 의료, 교육, 빈곤, 환경, 여성, 웰빙, 노동, 이주, 기아 등 매우 다양한 분야를 협력분야로 설정하고 있는데, 코로나19 감염병 사태는 위 분야에 복합적이고 지대한 영향을 미쳤다. 대부분의 국가에서 강도 높은 이동통제를 실시함에 따라 경제활동 전반에 부정적 영향이 발생하고 있으며 그 과정에서 취약 그룹의 피해가 커지고 있다. 비공식 분야 노동자, 여성, 이주 노동자 등은 실업과 임금 감소의 위협에 더많이 노출되고 고통 받고 있는 상황이며, 이에 따라 빈부 격차의 확대가 우려된다. 가정폭력 사례도 증가하고 있어 여성이 더욱 취약한 환경에 놓이고 있으며, 이주노동자에 대한 차별과 부정적 인식 또한 증가하고 있다. 권위주의 정권의거버넌스 약화는 코로나19 사태로 인한 위기를 심화시키고 있다. 코로나19 사태는 인간안보를 위협하고 있으며, 지역적 차원의 인간안보에 주목할 필요성이 더욱 부각되고 있는 상황이다.
   마지막으로 제6장에서는 제3~5장에서 살펴본 AEC, APSC, ASCC의 주요 과제를 바탕으로 아세안 공동체 건설에 기여하는 한-아세안 협력방향을 제시하였다. 우리나라의 신남방정책은 아세안의 3대 공동체 구분에 맞추어 사람, 평화, 상생번영으로 구획을 나누고 있어 아세안 공동체가 지닌 동일한 구조적 한계에 직면해 있다. 다만 우리나라의 경우 신남방특별위원회가 3P 영역을 통합적으로 추진·관리하고 있어 교차 분야 대응에 상대적으로 용이하므로, 3P 별 한-아세안 협력사업 외에도 다층적이고 복합적인 이슈 대응을 아세안과 함께 모색할 필요가 있다. 또한 각 부처에서 진행되고 있는 주요 정책, 예를 들어 K-뉴딜정책 등과 정책적 연계를 모색함으로써 신남방정책의 효과성을 높이고, 우리나라의 중장기적 정책에 아세안과의 연계가 고려되고 있음을 아세안에 주지시킴으로써 아세안의 신뢰를 확보할 필요가 있다.
   본 보고서에서 제안한 AEC, APSC, ASCC별 협력방안은 다음과 같다. 우선 AEC 관련 협력방안은 △ 아세안 경제 공동체 완성에 기여하는 복원력 있고 지속 가능한 GVC 구축지원 △ 아세안의 디지털 전환 지원 △ 아세안의 개발격차해소 지원 △ 아세안의 규제조화로 요약되며, APSC 관련 협력방안은 △ 아세 안다자협의체의 역할 강화 △ 역내 비전통안보 협력 강화 △ 굿거버넌스 확산을 통한 아세안의 민주주의 증진 △ 아세안 사무국의 역량 제고로 요약된다. ASCC 관련 협력방안은 △ 코로나19 위기 극복을 위한 단기적 지원강화 △ 사회·문화 부문 정책 연구기관 설립 △ 인간안보 관련 협의체 신설 △ 아세안의 정체성 형성에 대한 기여 등이다.
   This report evaluates the performance of the three pillars of the ASEAN community―the Political-Security, Economic, and SocioCultural pillars―at the halfway point of the blueprint to build the ASEAN Community by 2025. The paper also analyzes the impact of the COVID-19 pandemic on the ASEAN Community and comprehensively addresses the existing and newly encountered challenges of ASEAN in the COVID-19 era. Based on these analyses, we derive policy recommendations for cooperation between ASEAN and Korea to support recovery from COVID-19 and successful progress of the ASEAN Community.
   ASEAN established the ASEAN Community in 2015 and adopted the three blueprints set out in the strategic measures to build Socio-Cultural, Political-Security, and Economic communities by 2025. Chapter 2 introduces the ASEAN Community’s goals and work plans guided by APSC, AEC, and ASCC blueprints, and examined the implementation mechanism to pursue the various measures. We also review the contents and significance of the ASEAN Comprehensive Recovery Framework (ACRF), which is a COVID-19 exit strategy at the ASEAN level, and present our forecasts on the future of the ASEAN Community after COVID-19.
   In Chapter 3, this paper evaluates the progress of ASEAN economic integration and examined environmental changes caused by COVID-19, and the challenges faced by ASEAN subsequently. According to the results of this study, AEC’s goal of establishing a “highly integrated and cohesive economy” has been successfully implemented in accordance with its work plan, but the actual economic performance appear to fall short of expectations. Therefore, we identify the factors that hinder ASEAN's economic integration and further present ASEAN's challenges to solve them.
   Chapter 4 analyzes the performance of the ASEAN Political-Security Community (APSC) and examines the prospects of the APSC after COVID-19. First, we reviewed the main contents of the APSC Mid-term Review Report released by the ASEAN Secretariat, and analyzed the fundamental limitations of the APSC blueprint 2025. Then we analyzed the impact of COVID-19 on the building of APSC. Unlike the AEC and ASCC, it is difficult to say that COVID-19 directly affected the APSC’s progress and accomplishments. Nevertheless, the COVID-19 crisis has resulted in accelerating the existing challenges faced by the APSC, including the U.S.-China competition and the regression of democracy in ASEAN member states. In this respect, this chapter analyzed the impact of COVID-19 on the political and security environment in Southeast Asia and the challenges accordingly.
   In Chapter 5, this study analyzes the performance of the ASEAN Socio-Cultural Community (ASCC) and examined the pending issues after COVID-19. ASCC includes a wide range of cooperation areas, but there is no implementation mechanism that encompasses them;
furthermore it is difficult to secure its own driving force. The field of the ASCC tends to be recognized as a national-level issue intrinsically, which acts to limit the implementation of cooperative projects at the regional level. This study examined the limitations of ASCC described above and analyzed the challenges faced by the ASCC amidst COVID-19.
Finally, Chapter 6 provided policy directions for cooperation between ASEAN and Korea, and suggested measures that contribute to the progress of the AEC, APSC, and ASCC in the post-COVID-19 era.
국문요약 

제1장 서론 
1. 연구의 배경 및 필요성 
2. 선행연구 검토 및 본 연구의 기여 
3. 연구의 범위와 구성 

제2장 아세안 공동체의 목표와 코로나19 대응 
1. 아세안 공동체의 출범과정 및 주요 내용 
2. 분야별 아세안 공동체의 세부 목표와 이행 메커니즘
3. 아세안 공동체의 코로나19 대

제3장 포스트 코로나 시대의 경제 공동체 
1. 경제 공동체 이행 중간평가 
2. 코로나19 이후의 아세안 경제 공동체 현안 
3. 포스트 코로나 시대 아세안 경제 공동체의 주요 과제 
4. 소결 

제4장 포스트 코로나 시대의 정치·안보 공동체 
1. 정치·안보 공동체 이행 중간평가 
2. 코로나19 이후의 아세안 정치·안보 공동체 현안 
3. 포스트 코로나 시대 아세안 정치·안보 공동체의 주요 과제 
4. 소결 

제5장 포스트 코로나 시대의 사회·문화 공동체 
1. 사회·문화 공동체 이행 중간평가 
2. 코로나19 이후의 아세안 사회·문화 공동체 현안 
3. 아세안 사회·문화 공동체의 한계와 주요 과제 
4. 소결 

제6장 코로나19 이후의 한·아세안 협력과제 
1. 신남방정책과 코로나19 
2. 분야별 한·아세안 협력 추진방안 

참고문헌 

부록 

Executive Summary 

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