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연구자료 미국과 EU의 농업보조 변화와 정책 시사점 다자간협상, 무역정책

저자 서진교 발간번호 21-08 자료언어 Korean 발간일 2021.12.30

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   우루과이라운드(UR) 농업협상에서 농업보조를 줄여나가기로 한 주요 이유는 농업보조가 가지고 있는 무역왜곡효과 때문이다. 특히 농업총량보조(AMS: Aggregate Measurement of Support, 이하 AMS)는 시장가격을 지지하거나 또는 목표가격을 설정하고 시장가격이 목표가격 아래로 떨어질 경우 그 차액을 보상해 주는 형태를 취했다. 이로 인해 생산 증가가 유인되고 수요를 초과하는 생산은 해외시장에 나올 수밖에 없다는 점에서 비난의 대상이었다. 
   이에 따라 농업보조 지급의 주역이었던 미국과 EU 등 선진국은 UR 농업협정 약속이행 초기부터 무역왜곡보조를 실질적으로 줄이기 위해 노력하였다. 미국과 EU의 무역왜곡보조 지급추이를 살펴보면 이러한 노력이 잘 나타난다. EU의 무역왜곡보조는 1995년 734억 유로에서 2012년 104억 유로로 대폭 감소하였다. 이는 1995년 대비 14%에 불과한 수준이다. 미국도 비록 보조 감축 초기인 1995~99년에는 무역왜곡보조가 다소 증가하였으나, 이후 1999년부터 2007년까지 큰 폭으로 감소하였다. 
   그런데 2008~10년을 기점으로 미국과 EU의 무역왜곡보조 감축추세에 변화가 발생하였다. EU의 무역왜곡보조는 2010년 110억 유로에서 2018년 118억 유로로 약 6.5% 증가하였다. 미국도 AMS가 2008년 92억 달러에서 2019년 182억 달러로 거의 두 배 증가하였다.
   1995~2019년 미국과 EU의 품목별 무역왜곡보조 변화추이를 검토한 결과, 지난 23~24년 동안 대부분의 농산물 무역왜곡보조가 상당히 감소하였는데, 이러한 흐름에 예외적인 품목이 존재하였다. 전통적으로 보호수준이 높은 축산물과 낙농품과 넓은 땅에서 재배되는 일부 곡물이 이에 해당된다. 예를 들어 EU의 예외 품목은 밀, 바나나, 포도주용 포도 등이며, 미국은 대두와 옥수수이다.
   넓은 지역에서 대규모로 재배되는 농산물은 해당 지역사회 내 미치는 영향이 크다. 독일 바바리아 지역에서 생산되는 밀이 좋은 예이다. 바바리아 지역의 면적은 약 7만 ㎢로 그중 55%가 농경지이고, 35%는 숲이다. 농경지의 65%는 농업생산을 하는 경지이며, 34%는 축산과 낙농을 위한 목초지이다. 바바리아 지역의 인구는 1,310만 명으로 독일 전체 인구의 약 16%를 차지하며, 그중 72%는 농촌지역과 그 인근에 거주한다. 자연히 농업생산과 관련 활동이 이 지역 GDP에서 중요한 역할을 하고 있다. 밀 생산은 바바리아 지역사회 유지의 필요조건이다. 만일 바바리아 지역에서 밀이 생산되지 않는다면, 해당 지역이 완전히 도시화되지 않는 이상 거주여건이 악화될 가능성이 있으며, 지역사회의 원활한 유지ㆍ발전도 어려워질 수 있다. 지속가능한 농촌 및 환경 정책의 중요성이 부각되면서 해당 지역 내 일정한 농업생산 유지가 중요해진 것이다. 실제 EU가 WTO에 통보한 국내보조 자료에 기초할 때, 밀에 대한 EU의 가격지지는 1995년 농업보조 감축이 시작될 때부터 지금까지 계속되고 있다.
   미국의 옥수수와 대두도 EU의 밀과 유사한 사례이다. 아이오와 주는 미국 제1의 옥수수, 대두 생산지이다. 2019년 기준 아이오아 주의 옥수수 생산량은 미국 전체의 약 19%를 차지하고 있으며, 대두는 15%에 달한다. 농업 생산 및 관련 전후방 산업은 아이오와 주 전체 고용의 20%를 담당하고 있으며, 아이오와 주 GDP의 10%(2019년 기준)를 점유하고 있다. 이러한 지역에서 농업생산은 경제적인 면을 넘어 해당 지역사회를 유지하는 데 필수적인 요소가 될 수 있으며, 지역사회의 문화와 전통을 창출하는 터전이 되기도 한다. 따라서 농촌지역사회의 유지 및 지속가능 발전의 측면에서 생산을 유인하는 무역왜곡보조와의 연관성을 찾을 수 있다.
   이러한 현상이 정책적으로 시사하는 바는 매우 크다. 먼저 생산과 연계된 무역왜곡보조는 무조건적으로 감축해야 한다는 기존의 획일적인 시각에 변화를 가져올 수 있다. 대략 지난 25년 동안 미국과 EU는 그들의 관심 품목인 밀이나 옥수수, 대두, 면화 등에 대한 보조를 적절히 감축하지 않았는데, 이는 농촌지역사회의 유지ㆍ발전과 관련이 있거나 혹은 정치적으로 상당한 영향력을 가지고 있는 품목이라는 점을 추측해볼 수 있다. 따라서 생산과 연계된 농업보조를 ‘무조건 감축해야 하는 보조’로만 볼 것이 아니라, 경우에 따라 일정한 융통성을 부여해야 하는 것은 아닌지 의문이 든다. 예를 들면 생산과 연계되었다고 해도 그것을 무조건적인 감축보조로 간주하기 보다 적절한 조건을 충족시킬 경우 일정 부분 감축의무를 면제해줄 수도 있을 것이다. 
   둘째, 만일 생산과 연계된 보조를 바라보는 기존의 획일적 시각에 변화가 일어난다면 이는 현재 WTO 농업협상의 농업보조 논의에도 영향을 미칠 수 있다. 즉 현재와 같이 ‘식량안보용 공공비축의 허용화’만을 다룰 것이 아니라, 농촌지역사회 유지ㆍ발전을 위한 생산보조(예: 가격지지 등)에 대해서도 허용화 논의가 가능할 수 있다.
   셋째, 민감품목의 확인은 양자협상 전략에 활용할 좋은 레버리지가 된다. 무역왜곡보조의 변화를 살펴본 결과, EU의 민감품목은 밀과 포도주용 포도, 사탕무이고 경우에 따라 바나나도 포함된다. 미국은 전통적인 보호품목인 면화와 설탕이다. 미국과 EU는 이러한 품목에 관심이 더 많을 것이므로 우리는 이를 적절히 활용할 수 있다. 예를 들어 미국과 양자협상에서 미국은 대두나 옥수수의 수출에 관심이 많고, 면화나 설탕을 보호하는 데 집중할 것이다. 그러므로 상대방의 관심품목의 수출요구를 적절히 들어주거나, 민감품목을 공격함으로써 우리의 민감품목을 지키는 전략을 생각해볼 수 있다.
   마지막으로 우리나라의 농업보조정책도 세계적 흐름에 따라 무역왜곡보조에서 허용보조정책 중심으로 변화해갈 것이다. 허용보조 중심의 농업정책이 시장 친화적이고 투명성이 높다는 점에서 바람직한 것은 사실이다. 다만 미국과 EU의 보조 감축 사례에서 볼 수 있듯이, 허용보조로의 전환과정에서 필요할 경우 가격지지 등 생산이나 가격과 직접 연계된 보조정책도 적절히 사용할 필요가 있다. 생산과 연계된 보조가 문제라는 시각은 경제적 효율성의 관점이며, 비교역적 관점에서 보면 충분히 긍정적일 수 있다.

   The Uruguay Round’s Agreement on Agriculture (AoA) categorized “domestic support” according to its presumed effect on trade. Subsidies that were deemed to be “trade distorting” were subject to limits specified in member schedules. Domestic agricultural policies have been radically reformed in a number of countries, including the U.S. and the EU (European Union). This reform has been in the direction of reducing reliance on price supports in favor of direct payments. 
   Both the U.S. and the EU have found ways to adjust policy instruments to appear to show trade-distorting support reduction even when incentives to producers are maintained. In fact, both countries had significantly reduced their trade-distorting supports (TDS) from the initial stage of agricultural subsidies reduction. For example, the TDS of EU decreased to 10.4 billion Euro in 2012 from 73.4 billion Euro in 1995, which is almost 86 percent reduction. Similarly, the TDS of the U.S. shows the continuous declining trend during the period of 1999~2008, $ 24.3 billion in 1999 to $8.5 billion in 2007.
   However, there was a sharp reversal in this decreasing trends of the trade-distorting agricultural subsidies during the period of 2010~2019. Both economies started to increase, at least maintain their TDS level from around 2008~2010. As a result, EU’s TDS increased in recent years from 11.0 billion Euro in 2010 to 11.8 billion Euro in 2018. Particularly, the TDS of the U.S. significantly was increased by 2.2 times, from $ 15.6 billion 2008 to $ 34.6 billion in 2019. What happened in both economies during the last decade?
   A close look to 25 years-historical data of agricultural subsidies in both countries shows very interesting aspects in terms of the reduction behavior of agricultural subsidies for the United States and the EU. Both countries would not reduce their TDS on certain agricultural products, which are regarded as ‘very sensitive’ goods in the viewpoint of their domestic politics: wheat, cotton, bananas, and grapes for wine in the EU and soybean, corns, cotton in the United States. 
   It is also interesting that those sensitive products generally have a wide and huge harvested area in both economies. Wheat accounts for 45 percent of total grain production in the EU. Similarly, corn also account for 40 percent of total harvested area of grains in the United States. Thus, we can think about the possibility of connections between those sensitive products and rural society or rural communities that wheat or corn is mainly produced. In other words, the TDS for such sensitive products could be related to the non-trade concerns or non-economic role of agricultural production, which the AoA has already admitted the importance of it. For example, agricultural production can be a necessary condition in the rural development policy. Even if farm household income is guaranteed, if a certain amount of agricultural production is not achieved, living conditions in rural society will deteriorate unless the area is fully urbanized. It can be, therefore, said that it is necessary to maintain a certain agricultural production in the relevant area due to the introduction of sustainable rural and environmental policies along with agricultural subsidy policy.
   If this is true, then this finding has very meaningful implications on the reform of world agriculture as well as WTO agricultural negotiations, including future directions for agricultural subsidy policies of Korea. First, until now, prevailing view has been that the TDS such as price supports or deficiency payments should be reduced because they distort agricultural trade. However, from the subsidy policy experience of both the U.S. and the EU during the last two decades, we can infer that the certain TDS for sensitive products such as wheat in the EU or corn in the U.S., may be deeply related to the maintenance and development of rural communities from. This conjecture raises the question of whether certain flexibility should be allowed in some cases, rather than viewed as a bad subsidy that must be reduced unconditionally. That is, it is necessary to take a flexible view that some degree of flexibility can be granted in some subsides, even though they are related to agricultural production. At the same time, we need to have a question that the various non-economic roles of agricultural production have not been adequately addressed. In this respects, it is necessary to change the existing perspective on the TDS related to agricultural production, especially the TDS related to maintenance and sustainable development of rural area.
   Second, if there is a change in the existing uniform view of production-related subsidies, this may affect the current WTO agricultural subsidy discussion. It can be a step-stone to discuss how such TDS can be subject to the green box that is exempt to reduction commitments.   
   Third, we can utilize our finding as a good leverage in the bilateral negotiations with the EU or the U.S. For example, we easily expect that the U.S. is primarily interested in exports of soybeans and corn, and also will have a deep interest on protecting cotton and sugar. Therefore, we can think of a strategy to protect our sensitive products by appropriately satisfying the U.S.‘ request for the item of interest or by requesting ambitious market opening for cotton or sugar.
   Finally, Korea's agricultural subsidy policy is expected to change from the TDS to a permissible green box subsidy policy. It is true that such a policy centered on green box subsidies is desirable in that it is market-friendly and has high transparency. However, as we saw at the subsidy reduction of the US and EU, it is necessary to properly utilize subsidy policies directly linked to agricultural production or prices, if necessary in the transition to green box subsidies from the TDS. The view that production-related subsidies are a problem is from the point of view of economic efficiency, and some TDS may be positive enough from the perspective of a non-trade concerns of agriculture. 
국문요약  

제1장 서론  
1. 연구의 배경과 목적
2. 선행연구와의 차별성  
3. 연구 방법 및 구성  

제2장 EU의 농업보조 변화와 특징  
1. 농업보조의 흐름
2. 품목별 무역왜곡보조
3. 무역왜곡보조 증가(정체) 품목의 생산 및 가격

제3장 미국의 농업보조 변화와 특징
1. 농업보조의 흐름
2. 품목별 무역왜곡보조
3. 무역왜곡보조 증가(정체) 품목의 생산 및 가격

제4장 결론 및 정책 시사점  
1. 무역왜곡보조 증가(정체) 품목의 특징  
2. 정책 시사점

참고문헌

부록: 주요 선진국의 무역왜곡보조 정체 및 증가 현상

Executive Summary  

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